PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用研究

裴國忠

摘 要：自20世紀(jì)90年代PPP模式起源以來，在英國、家拿大和美國等西方國家得到了長足的發(fā)展，運(yùn)用也比較成熟，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，在我國也有一定的發(fā)展歷程，當(dāng)然也存在很多不足。本文通過對大量的文獻(xiàn)資料進(jìn)行分析研究，總結(jié)了PPP模式在我國運(yùn)用過程中的發(fā)展困境，同時(shí)提出了幾點(diǎn)不成熟的建議，期望PPP模式能更好地為我國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更大的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 公共領(lǐng)域

中圖分類號(hào)：F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2018）09（a）-0045-02

隨著我國改革開放的不斷深入和城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，我國政府的單一的融資模式已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，PPP模式（即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）應(yīng)運(yùn)而生，該模式源自20世紀(jì)90年代，后在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用。近年來，也被我國廣泛運(yùn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

1 PPP模式在國外的發(fā)展

（1）英國：PPP模式起源于英國，1992年開始英國便開始運(yùn)用PPP的典型模式——私人部門融資計(jì)劃，英國也是目前PPP技術(shù)運(yùn)用成熟的國家之一。根據(jù)英國的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，適于PPP模式的工程包括交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等。這種項(xiàng)目模式充分的利用了私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新意識(shí)和風(fēng)控技術(shù)，但是其中的問題是成本浪費(fèi)、合同靈活性差、項(xiàng)目透明度低、風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理。

（2）加拿大：加拿大也是目前PPP模式運(yùn)用成熟國家之一，同時(shí)，加拿大是國際上公認(rèn)的PPP模式運(yùn)用最好的國家之一，加拿大PPP模式由加拿大PPP中心統(tǒng)一管理，中心主要負(fù)責(zé)協(xié)助政府部門推廣和宣傳PPP模式，參與PPP模式的開發(fā)、實(shí)施、審核及建議，為PPP管理制定政策，提供技術(shù)援助等。加拿大的PPP市場推進(jìn)有力，項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范化，各級(jí)采購部門經(jīng)驗(yàn)豐富，服務(wù)效率和交易成本優(yōu)勢顯著。

（3）美國：美國運(yùn)用PPP模式的領(lǐng)域非常廣泛，已發(fā)展成為公共住房供給的主要方式。美國聯(lián)邦政府設(shè)置了很多政策并通過金融機(jī)制激勵(lì)私營部門進(jìn)入公共住房建設(shè)領(lǐng)域，很多地方政府也制定了自己的保障房戰(zhàn)略，鼓勵(lì)私人開發(fā)商將其開發(fā)的部分住房服務(wù)于中低收入住戶以提高廉價(jià)住戶的供應(yīng)。這種做法能夠在增加保障性住房的同時(shí)，促進(jìn)富裕社區(qū)的多樣性。

2 PPP模式在我國的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代隨著改革開放不斷深入和推進(jìn)，中國就開始積極探索政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共領(lǐng)域方面合作的可能性，由時(shí)間進(jìn)行劃分，我國的PPP模式大可以分為以下5個(gè)階段。

2.1 PPP模式探索階段

從19世紀(jì)80年代起，我國便已經(jīng)開始了對PPP模式的探索，在PPP模式之前，PPP模式在國內(nèi)以一種經(jīng)典的BOT模式為主要的形式，在我國PPP模式啟蒙階段時(shí)。在隨后的15年里，我國相關(guān)法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央報(bào)備，獲得允許后方能實(shí)施項(xiàng)目。

2.2 PPP模式的試運(yùn)行階段

從1994之后，我國PPP模式正式開始進(jìn)入試運(yùn)行階段。與此同時(shí)，國內(nèi)相關(guān)專家以及學(xué)者也開始專注于PPP模式的相關(guān)研究。1994年，眾多BOT試運(yùn)行項(xiàng)目逐漸被國家計(jì)委核實(shí)并批準(zhǔn)。然而，由于資金和政策等方面的原因，很多的試運(yùn)行項(xiàng)目沒有辦法順利進(jìn)行下去。

2.3 PPP模式推進(jìn)階段

中國的PPP模式經(jīng)歷了幾年的試運(yùn)行階段后，便正式進(jìn)入推進(jìn)階段。在此期間，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革正式確立，這為PPP模式的推進(jìn)提供了非常良好的社會(huì)背景。在推進(jìn)階段中，各類項(xiàng)目在招投標(biāo)過程中市場化表現(xiàn)非常明顯，PPP項(xiàng)目數(shù)量呈直線式增長，這些項(xiàng)目中大多數(shù)已經(jīng)圓滿的落地，也有少數(shù)的項(xiàng)目，因?yàn)橐恍┤藶橐约安豢煽沽σ蛩貙?dǎo)致了這些項(xiàng)目的失敗。

2.4 PPP模式反復(fù)階段

2009—2012年，我國的PPP項(xiàng)目進(jìn)入了反復(fù)階段。在這個(gè)階段進(jìn)行過程中，我國的城鎮(zhèn)化腳步加快，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、資源短缺、市政基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題也逐步顯現(xiàn)。政府為了應(yīng)對這一情況，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，隨后國務(wù)院各部委也出臺(tái)了一系列落實(shí)細(xì)則，但是PPP市場格局基本上未發(fā)生變化。

2.5 PPP模式推廣階段

2013年之后一直到今天，我國PPP模式一直都處于推廣階段。為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，財(cái)政部于2013年底全面部署PPP項(xiàng)目的推廣工作。為保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，六部委起動(dòng)特許立法工作，在征得社會(huì)意見和建議后，聯(lián)合編寫了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，并在2015年6月1日正式發(fā)表。在這樣一個(gè)政策、社會(huì)、市場背景下的中國PPP模式的發(fā)展，一定是前途無限光明的。

3 PPP模式的發(fā)展困境

如今政府在各項(xiàng)資源以及政策條件都是偏袒PPP模式的，但是在很多的實(shí)際操作應(yīng)用當(dāng)中發(fā)現(xiàn)只不過是變相的融資，并沒用從根本角度解決問題。因此市場上便出現(xiàn)了一些PPP項(xiàng)目落地困難、“叫好不叫座”的問題。具體發(fā)展困境分析如下。

3.1 項(xiàng)目的吸引力與收益率不足

從資本逐利的角度來看，PPP項(xiàng)目的吸引力取決于兩個(gè)方面：（1）PPP項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)率是否充足，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否可控。（2）項(xiàng)目的可獲得性，主要體現(xiàn)上政府的參與熱情上。政府對收益率存在問題的存量項(xiàng)目全力推廣。但是這類項(xiàng)目中，社會(huì)資本沒有真正地參與到項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及項(xiàng)目建造的全部過程中去，因此，要想通過效率等手段來增加收益便是侃侃而談，所以并沒有太多社會(huì)資本愿意參加到項(xiàng)目的過程中去，而收益率高的項(xiàng)目卻成了政府緊緊握住不愿放出來的籌碼。