USMCA協(xié)定下的變局與應(yīng)對(duì)

文/趙亮 周翊 編輯/章蔓菁

USMCA協(xié)定不僅是對(duì)美、墨、加三個(gè)締約國(guó)之間利益的重新分配，也會(huì)對(duì)締約國(guó)以外的第三國(guó)產(chǎn)生重要影響。

2017年8月，美國(guó)對(duì)已存續(xù)二十余年的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，下稱“NAFTA”）強(qiáng)行重啟更新談判。在經(jīng)歷了13個(gè)月的艱難談判和博弈后，北京時(shí)間2018年10月1日，加拿大外長(zhǎng)克里斯蒂亞·弗里蘭和美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布加拿大、美國(guó)與墨西哥達(dá)成了一項(xiàng)“新型的、現(xiàn)代化的21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定”——《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》（The United States-Mexico-Canada Agreement，下稱“USMCA”）。USMCA協(xié)定覆蓋了擁有5億人口、經(jīng)濟(jì)總量近23萬(wàn)億美元的地區(qū)，涉及美、墨、加三國(guó)每年超過(guò)1.2萬(wàn)億美元的貿(mào)易總額。該協(xié)定的簽署不僅是對(duì)美、墨、加三個(gè)締約國(guó)之間利益的重新分配，也會(huì)對(duì)締約國(guó)以外的第三國(guó)產(chǎn)生重要影響。

USMCA的簽署背景

作為USMCA的前身，NAFTA于1994年1月1日生效和實(shí)施，宣告由美、墨、加組成的北美自由貿(mào)易區(qū)正式成立，由此創(chuàng)造了一個(gè)當(dāng)時(shí)擁有3.6億人口，年經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出超6萬(wàn)億美元的世界上最大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織。然而二十多年之后，NAFTA的諸多條款和標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易情況，尤其對(duì)作為該協(xié)定核心國(guó)的美國(guó)而言，更需要為其巨大的貿(mào)易赤字尋找削減的渠道。美國(guó)認(rèn)為，自NAFTA簽訂以來(lái)，美國(guó)對(duì)加拿大、墨西哥之間持續(xù)增大的貿(mào)易逆差影響了其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序，并讓數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的制造業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到了薪資水平較低的墨西哥。正因?yàn)槿绱?，美?guó)希望借助自身的優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)推加拿大、墨西哥兩國(guó)重談貿(mào)易協(xié)定。2017年8月，美、墨、加三國(guó)開(kāi)始就NAFTA重新進(jìn)行談判。在多方因素的共同作用下，三國(guó)最終就NAFTA的2.0版本——USMCA初步達(dá)成一致。

美國(guó)推動(dòng)簽署USMCA協(xié)定，實(shí)際上是其打造以自身為中心的國(guó)際貿(mào)易新格局的一部分，旨在為自身爭(zhēng)取更多利益。因此，除了推動(dòng)簽署USMCA協(xié)定外，美國(guó)還在頻繁地推動(dòng)與其他國(guó)家和地區(qū)簽署雙邊貿(mào)易協(xié)定，包括在2018年8月27日與墨西哥初步達(dá)成的《美墨貿(mào)易協(xié)定》，在2018年9月24日與韓國(guó)正式簽署的新版《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》，以及正在與歐盟、日本積極開(kāi)展的三邊貿(mào)易協(xié)定的談判等。

USMCA的主要內(nèi)容

USMCA的協(xié)議文本包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、原產(chǎn)地規(guī)則、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易救濟(jì)、投資、數(shù)字貿(mào)易、爭(zhēng)端解決、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等34個(gè)章節(jié)，還包括美墨、美加就部分問(wèn)題達(dá)成的附加雙邊協(xié)議，共1812頁(yè)。其可以看作是TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定）和NAFTA的疊加：一方面，USMCA在NAFTA的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)則作了一些調(diào)整；另一方面，USMCA又與TPP高度契合，重合章節(jié)多達(dá)25處，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、原產(chǎn)地規(guī)則、勞工福利等方面都可以看到TPP的烙印。從最終確定的條款看，對(duì)USMCA的協(xié)議文本，可以從兩個(gè)層面來(lái)理解：第一層，對(duì)內(nèi)而言，USMCA是美、墨、加三國(guó)互相博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物；第二層，對(duì)外而言，限制美、墨、加三國(guó)以外的圈外國(guó)家是USMCA的一大重要目標(biāo)。

三國(guó)互相博弈妥協(xié)

2017年美、墨、加三國(guó)汽車(chē)行業(yè)的時(shí)薪對(duì)比（單位：美元）

美、墨、加三國(guó)各自的利益訴求

在USMCA的簽訂過(guò)程中，由于美、墨、加三國(guó)的利益訴求各有不同（見(jiàn)附表），起初的談判并不順利。美國(guó)先是借助其貿(mào)易優(yōu)勢(shì)地位與墨西哥達(dá)成初步原則性協(xié)議，但在隨后與加拿大的談判中，卻因美、加之間的分歧較大，談判一度陷入僵局并延期。為打破僵局，美國(guó)甚至威脅加拿大若不在延期截止日（當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月30日）午夜之前簽署修訂后的協(xié)議，美、墨將單獨(dú)達(dá)成雙邊協(xié)定，同時(shí)美國(guó)還會(huì)對(duì)從加拿大出口至美國(guó)的汽車(chē)加征關(guān)稅。最后，在截止日期的前幾個(gè)小時(shí)，在美、加兩國(guó)分別對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制和乳制品市場(chǎng)開(kāi)放問(wèn)題做了讓步后，加拿大終于同意加入此前美國(guó)與墨西哥達(dá)成的貿(mào)易協(xié)議，USMCA就此達(dá)成。從最終的協(xié)議看，美國(guó)在貿(mào)易上做出的讓步最小，墨西哥、加拿大則更多地更改了原有政策，以迎合美國(guó)的要求。原因在于，NAFTA帶來(lái)的貿(mào)易額占墨、加兩國(guó)GDP的40%—50%，卻只占美國(guó)的5%，這種不平衡使兩國(guó)缺少對(duì)美談判的籌碼。具體來(lái)看，相較于NAFTA，USMCA的變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是汽車(chē)制造業(yè)。為了緩解美國(guó)整車(chē)企業(yè)和美、加兩國(guó)汽車(chē)及零部件商不斷向墨西哥轉(zhuǎn)移產(chǎn)能的狀況，進(jìn)而平衡墨西哥的人力成本優(yōu)勢(shì)，USMCA要求于2023年起，汽車(chē)及零部件的40%必須要由時(shí)薪16美元以上的高工資工人生產(chǎn)方可享受零關(guān)稅。而根據(jù)美國(guó)汽車(chē)研究中心（Center for Automotive Research）的數(shù)據(jù)（見(jiàn)附圖），目前墨西哥汽車(chē)行業(yè)的時(shí)薪在3.41—7.34美元，加拿大汽車(chē)行業(yè)的時(shí)薪在20.7—28.98美元。根據(jù)墨西哥的估計(jì)，目前在墨西哥生產(chǎn)并對(duì)美出口的汽車(chē)中，約有30%的汽車(chē)都不符合USMCA上述關(guān)于時(shí)薪的標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著，在汽車(chē)零部件環(huán)節(jié)，墨西哥需要在制造成本和享受輸美免稅之間取得更加艱難的平衡。可以預(yù)見(jiàn)，為了符合USMCA協(xié)議的免稅規(guī)范，未來(lái)在墨西哥的部分零部件產(chǎn)能將會(huì)回流到美國(guó)和加拿大，從而增加美、加工人的就業(yè)機(jī)會(huì)，利好當(dāng)?shù)氐钠?chē)制造業(yè)。

二是乳制品等行業(yè)。根據(jù)USMCA的規(guī)定，加拿大將做出妥協(xié)，逐步取消“class 6”和“class 7”的乳品定價(jià)協(xié)議，向美國(guó)開(kāi)放約3.59%的乳制品市場(chǎng)份額。該數(shù)字略高于美國(guó)簽署TPP時(shí)3.25%的份額。根據(jù)美銀美林全球研究報(bào)告的估計(jì)，這將使美國(guó)對(duì)加拿大的出口增加7000萬(wàn)美元，相當(dāng)于美國(guó)GDP的0.0003%。此外，加拿大將對(duì)其脫脂奶粉、乳蛋白濃縮物和嬰兒配方奶粉超過(guò)商定限額的出口量征收出口費(fèi)用，這將有利于美國(guó)生產(chǎn)商擴(kuò)大其在海外的銷售；同時(shí)，在家禽業(yè)上，加拿大同意對(duì)美國(guó)的雞肉、火雞以及雞蛋至少開(kāi)放7.5%的市場(chǎng)份額。

三是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與數(shù)字貿(mào)易。USMCA將版權(quán)條款延長(zhǎng)至作品創(chuàng)作者過(guò)世后的70年（NAFTA約定為50年）。此外，USMCA將生物制藥的專利保護(hù)期統(tǒng)一協(xié)調(diào)至10年（原先墨西哥為5年，加拿大為8年，美國(guó)為12年）。USMCA還通過(guò)增加新條款，試圖解決現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)面臨的一些問(wèn)題，例如對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)行保護(hù)，不對(duì)用戶的創(chuàng)作內(nèi)容負(fù)責(zé)，同時(shí)禁止對(duì)數(shù)字音樂(lè)和電子書(shū)等收稅等。

四是協(xié)定的重新談判和爭(zhēng)端解決機(jī)制。USMCA第34章的最終條款在NAFTA的日落條款（Sunset Clause）基礎(chǔ)上，規(guī)定協(xié)定本身的有效期為16年，且每6年開(kāi)啟一次重新談判，就協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估并對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行磋商，進(jìn)而決定是否繼續(xù)實(shí)施該協(xié)議；同時(shí)，要求三國(guó)不得撕毀該協(xié)議。此外，在加拿大的竭力爭(zhēng)取之下，爭(zhēng)端解決機(jī)制也得以保留。NAFTA原有的三類爭(zhēng)端解決機(jī)制，除第11章有關(guān)投資者與國(guó)家之間爭(zhēng)端解決的內(nèi)容被USMCA剔除外，第19章涉及的審理國(guó)家反傾銷、反補(bǔ)貼稅案件和第20章關(guān)于解決國(guó)家間勞動(dòng)力爭(zhēng)端的相關(guān)內(nèi)容，均在USMCA中得以保留。

除上述內(nèi)容外，USMCA協(xié)議中值得注意的變化還包括規(guī)定墨西哥對(duì)本國(guó)地下的所有碳?xì)浠衔飺碛兄苯忧也豢蓜儕Z的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而保障了墨西哥的能源權(quán)益。此外，針對(duì)加拿大和墨西哥出口到美國(guó)的鋼鋁產(chǎn)品的關(guān)稅，USMCA約定在協(xié)定簽署后，美國(guó)總統(tǒng)將有60天時(shí)間向美國(guó)國(guó)會(huì)匯報(bào)為遵守此協(xié)定而需要美國(guó)法律作出的改變，以保持目前的關(guān)稅條款不變，從而為三國(guó)的后續(xù)談判留出一定的空間。

限制USMCA圈外國(guó)家

盡管美、墨、加三國(guó)在達(dá)成協(xié)定的過(guò)程中有博弈、有妥協(xié)，甚至有激烈的談判交鋒，然而不可否認(rèn)的是，USMCA仍然使三國(guó)成為世界經(jīng)濟(jì)格局中帶有貿(mào)易保護(hù)主義色彩的利益共同體。在此基礎(chǔ)上，考慮到美、墨、加三國(guó)的集體利益，尤其是美國(guó)利益至上的原則，USMCA呈現(xiàn)出一些限制圈外國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體的特點(diǎn)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”條款。從USMCA條款的規(guī)定來(lái)看，其在第32章第10節(jié)（下稱32.10條款）中對(duì)締約國(guó)與“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（Non-Market Country）”的自由貿(mào)易協(xié)定談判進(jìn)行了限制，規(guī)定協(xié)議的任一成員國(guó)如果與“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”簽署自貿(mào)協(xié)定，需要提前三個(gè)月將締約目標(biāo)通知協(xié)議的其他成員國(guó)，并在與非市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體正式締約至少30日前，將新簽署的協(xié)議全文（包括所有附件以及附加條款）提交其他成員國(guó)審查，以確定該成員國(guó)與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所簽署的自貿(mào)協(xié)定是否會(huì)對(duì)USMCA產(chǎn)生影響。其他成員國(guó)如果認(rèn)為協(xié)議涉及“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，可以提前六個(gè)月通知該協(xié)議簽署國(guó)終止并退出USMCA，以兩方協(xié)議替代原有的三方協(xié)議。

盡管USMCA對(duì)于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”并沒(méi)有給出官方的定義，但在中美貿(mào)易摩擦升級(jí)的大背景下，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”明顯指向中國(guó)。32.10條款的規(guī)定，使美國(guó)可以有效控制加拿大或墨西哥與中國(guó)簽訂任何貿(mào)易協(xié)議，其作用堪比公司并購(gòu)中用以對(duì)抗惡意收購(gòu)的“毒丸條款（poison pill）”，使得加拿大和墨西哥將在中美貿(mào)易摩擦中被迫跟隨美國(guó)的腳步。

而有了32.10條款這一先例，在其他貿(mào)易協(xié)議中加入此項(xiàng)條款將變得更加容易。在正在進(jìn)行的美日、美歐等貿(mào)易談判中，不排除美國(guó)以USMCA相關(guān)條款作為范本進(jìn)行復(fù)制，以自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位迫使其他國(guó)家和地區(qū)在中美貿(mào)易爭(zhēng)端中與其保持同一立場(chǎng)，進(jìn)而對(duì)中日韓自由貿(mào)易協(xié)定以及區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）的談判產(chǎn)生影響。

二是免稅豁免配額保護(hù)與原產(chǎn)地規(guī)則。USMCA通過(guò)對(duì)協(xié)議條款進(jìn)行巧妙的設(shè)計(jì)，意圖實(shí)現(xiàn)汽車(chē)制造業(yè)的回歸：一方面，如果美國(guó)出于國(guó)家安全原因?qū)θ蛘魇掌?chē)進(jìn)口關(guān)稅，墨西哥和加拿大可以分別獲得每年1080億美元和324億美元的汽車(chē)零件免繳稅豁免配額，以及各自260萬(wàn)輛整車(chē)免繳稅的豁免配額，從而使兩國(guó)基本得以免受關(guān)稅威脅；另一方面，USMCA對(duì)汽車(chē)零件及原材料的原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)苛的限定：按照第四章原產(chǎn)地規(guī)定附錄4-B中的汽車(chē)商品原產(chǎn)地規(guī)則，成員國(guó)的汽車(chē)及零部件制造商如果想要獲得北美區(qū)內(nèi)的零關(guān)稅優(yōu)惠，就必須將原產(chǎn)于北美的乘用車(chē)、輕型卡車(chē)和零部件區(qū)域價(jià)值含量（Regional Value Content）由原先NAFTA所規(guī)定的62.5%提升至75%，重型卡車(chē)及零部件的區(qū)域價(jià)值含量提升至70%，且至少70%用于生產(chǎn)汽車(chē)的鋼鐵和鋁要來(lái)自這三個(gè)國(guó)家。

USMCA關(guān)于汽車(chē)領(lǐng)域原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)的提高，以及有關(guān)免稅豁免配額的規(guī)定，在利好USMCA成員國(guó)的同時(shí)，將對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的USMCA成員國(guó)以外國(guó)家的相關(guān)工業(yè)品的出口造成影響，特別是對(duì)當(dāng)前汽車(chē)產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈會(huì)造成影響。美國(guó)、加拿大和墨西哥均是中國(guó)汽車(chē)零部件的主要出口市場(chǎng)。根據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院的報(bào)告，2017年，美、墨、加三國(guó)在中國(guó)汽車(chē)商品（含汽車(chē)零件、汽車(chē)等）出口目的國(guó)的排名分別為第一（美國(guó)，出口額176.23億美元）、第三（墨西哥，出口額35.07億美元）和第九（加拿大，出口額16.49億美元），合計(jì)占中國(guó)汽車(chē)商品出口總額的27.31%。

針對(duì)USMCA的應(yīng)對(duì)舉措

面對(duì)USMCA在WTO框架外杜撰所謂的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”和“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”等概念的行為，中國(guó)需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)釋放經(jīng)濟(jì)活力，提升市場(chǎng)開(kāi)放程度。當(dāng)前，“一帶一路”建設(shè)正在持續(xù)深入推進(jìn)，中國(guó)已與105個(gè)國(guó)家簽署了123份共建協(xié)議，貿(mào)易額達(dá)5萬(wàn)億美元，投資額達(dá)700億美元；此外還與東盟、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加、冰島、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)簽訂了自貿(mào)協(xié)定，與USMCA的成員國(guó)——加拿大、墨西哥，也在積極探討加深雙邊貿(mào)易關(guān)系。未來(lái)中國(guó)可進(jìn)一步擴(kuò)大自貿(mào)協(xié)定的覆蓋范圍，加大對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程，秉持開(kāi)放包容的原則吸引貿(mào)易伙伴，積極融入U(xiǎn)SMCA以外的國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)，進(jìn)一步鞏固自身的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。

而面對(duì)USMCA針對(duì)汽車(chē)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)定的原產(chǎn)地規(guī)則，中國(guó)企業(yè)也要進(jìn)行深入研究。一直以來(lái)，美國(guó)的優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則都非常復(fù)雜，其在WTO的《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》所約定的基本原則之外，還會(huì)加入相應(yīng)的特殊條款來(lái)防范第三國(guó)“搭便車(chē)”的行為。同樣，USMCA有關(guān)原產(chǎn)地規(guī)則的約定，也是旨在杜絕第三國(guó)利用加拿大和墨西哥作為跳板來(lái)利用USMCA的協(xié)定稅率進(jìn)入北美市場(chǎng)。而相較于美國(guó)在原產(chǎn)地規(guī)則上的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)企業(yè)對(duì)于原產(chǎn)地規(guī)則的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用還有待進(jìn)一步提高。未來(lái)，中國(guó)企業(yè)一方面可以通過(guò)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)投入、開(kāi)拓USMCA圈外市場(chǎng)等手段來(lái)減少USMCA所帶來(lái)的不利影響；另一方面，還可以加大對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則的研究和運(yùn)用，通過(guò)對(duì)供應(yīng)鏈安排的合理優(yōu)化，提升自身在國(guó)際貿(mào)易中的主動(dòng)性。