構(gòu)建跨境融資領(lǐng)域“兩位一體”的監(jiān)管框架

文/阮佳佳 編輯/靖立坤

隨著金融創(chuàng)新和金融產(chǎn)品的發(fā)展，跨境資金流動(dòng)主體不斷增加，有必要探索建立宏微觀結(jié)合的管理模式，以有效防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著外匯管理簡政放權(quán)和資本項(xiàng)目可兌換改革的不斷推進(jìn)，跨境資金流動(dòng)管理難度日益增大。就此，本文圍繞在跨境融資領(lǐng)域構(gòu)建宏觀審慎與微觀市場“兩位一體”的監(jiān)管框架進(jìn)行了探索。

跨境融資管理現(xiàn)狀

從宏觀層面來看，《關(guān)于擴(kuò)大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點(diǎn)的通知》（銀發(fā)〔2016〕132號(hào)，以下簡稱“132 號(hào)文”）的推出，意味著我國對(duì)外債的管理從微觀限額控制過渡到了宏觀審慎管理新階段?！吨袊嗣胥y行關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)〔2017〕9號(hào)，以下簡稱“9 號(hào)文”）在132號(hào)文的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)系數(shù)和豁免范圍進(jìn)行了調(diào)整，但管理思路與132號(hào)文基本一致，主要是通過微觀個(gè)體凈資產(chǎn)水平對(duì)跨境融資進(jìn)行數(shù)量調(diào)控。

從微觀層面來看，國家外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于改革和規(guī)范資本項(xiàng)目結(jié)匯管理政策的通知》（匯發(fā)〔2016〕16號(hào)），實(shí)現(xiàn)了資本項(xiàng)下外匯收入結(jié)匯和支付管理的統(tǒng)一，外債資金管理實(shí)施“意愿結(jié)匯、負(fù)面清單”管理模式。

以上兩方面構(gòu)建了“統(tǒng)一管理、自主舉債、意愿結(jié)匯、負(fù)面清單”的跨境融資管理框架，便利了境內(nèi)機(jī)構(gòu)跨境融資，但仍存在一些問題。

一是跨境融資統(tǒng)計(jì)口徑較窄。9號(hào)文雖明確了跨境融資為境內(nèi)機(jī)構(gòu)從非居民融入本外幣資金的行為，但未將境內(nèi)機(jī)構(gòu)的境外分支機(jī)構(gòu)舉債及企業(yè)內(nèi)保外貸納入外債管理及統(tǒng)計(jì)。從最終償付風(fēng)險(xiǎn)來看，如果境內(nèi)機(jī)構(gòu)通過境外分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資時(shí)由境內(nèi)母公司提供擔(dān)?；螂[性擔(dān)保，雖然直接債務(wù)人不在境內(nèi)，但最終償債義務(wù)仍在境內(nèi)。從實(shí)踐來看，部分房地產(chǎn)企業(yè)和政府融資平臺(tái)存在通過設(shè)立境外分支機(jī)構(gòu)在境外舉債，再以投資或增資形式調(diào)回境內(nèi)使用的情況。這其中一旦出現(xiàn)問題，波及面廣，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的概率較大，對(duì)跨境收支的影響不容小覷。

二是缺乏價(jià)格型調(diào)控工具。盡管跨境融資領(lǐng)域引入了宏觀審慎管理思路，但一直以來都是運(yùn)用總量調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)控的數(shù)量型政策工具。在我國金融體系創(chuàng)新速度加快的背景下，單純以數(shù)量型政策工具實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)的難度加大。針對(duì)數(shù)量型調(diào)控工具的管理缺陷，必須要綜合利用價(jià)格型調(diào)控工具平滑債務(wù)資金的順周期性，調(diào)節(jié)資金流動(dòng)成本，通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制熨平波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，使其發(fā)揮宏觀審慎管理的逆周期調(diào)節(jié)作用。

三是資金使用管理手段不足。目前外債資金使用遵循負(fù)面清單管理，但在資金用途真實(shí)性審核上，主要基于銀行展業(yè)自律，缺乏足夠的約束手段和激勵(lì)措施。實(shí)際業(yè)務(wù)中，部分商業(yè)銀行在攬存、中間業(yè)務(wù)收入考核等利益驅(qū)動(dòng)下，對(duì)真實(shí)性審核多局限于交易憑證的機(jī)械式審核，缺乏對(duì)交易合理性等關(guān)鍵要素的審核，甚至幫助企業(yè)虛構(gòu)交易背景套取資金。

實(shí)施“兩位一體”監(jiān)管模式的原因

一是從必要性看。外債資金流動(dòng)具有較強(qiáng)的順周期性特征：當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于上升周期時(shí)，生產(chǎn)和投資活躍，需要大量資金，且資本回報(bào)較高，從而使外債資金流入動(dòng)力增強(qiáng)、規(guī)模上升；反之，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行周期后，生產(chǎn)和投資不振，會(huì)導(dǎo)致外債資金流入動(dòng)力減弱、規(guī)模下降，甚至?xí)鞒霰茈U(xiǎn)或?qū)ふ彝顿Y回報(bào)更高的地區(qū)，易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著金融創(chuàng)新和金融產(chǎn)品的發(fā)展，跨境資金流動(dòng)主體不斷增加，外債資金流動(dòng)的跨市場、跨產(chǎn)品特征越來越明顯，現(xiàn)行監(jiān)管模式已不能滿足風(fēng)險(xiǎn)管理的需求。因此，有必要探索建立宏微觀結(jié)合的管理模式，以有效防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

表1 跨境融資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)測體系

二是從可行性看。不管是宏觀審慎還是微觀監(jiān)管，在跨境融資領(lǐng)域均已初步實(shí)施。宏觀層面，數(shù)量型管理手段已實(shí)施近兩年，且建立了較全面的數(shù)據(jù)采集制度；微觀層面，明確了資金使用的負(fù)面清單要求，且近兩年加快了銀行自律機(jī)制建設(shè)。這些都為跨境融資領(lǐng)域?qū)嵤皟晌灰惑w”的管理框架奠定了較好基礎(chǔ)。

構(gòu)建“兩位一體”的監(jiān)管框架

構(gòu)建跨境融資領(lǐng)域宏觀審慎與微觀市場“兩位一體”監(jiān)管框架的主要思路是：宏觀層面綜合利用數(shù)量型和價(jià)格型調(diào)控工具，微觀層面利用逆向管理指標(biāo)調(diào)控微觀個(gè)體的舉債行為，并保證交易行為的合規(guī)性和跨周期一致性；同時(shí)通過宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀管理間的互動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，正確引導(dǎo)銀行和企業(yè)對(duì)外舉債行為，進(jìn)而有效防范外債風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國際收支平衡和國家金融安全。

宏觀層面

一是完善數(shù)量型調(diào)控工具。將境內(nèi)機(jī)構(gòu)的境外分支機(jī)構(gòu)的境外融資納入全口徑宏觀審慎管理框架，要求境內(nèi)機(jī)構(gòu)就該類融資辦理境外融資登記，根據(jù)是否有境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保及債務(wù)人類型，分別設(shè)定不同的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子。具體設(shè)想如下：

表2 各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)及宏觀審慎措施動(dòng)態(tài)調(diào)整關(guān)系

跨境融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)余額=∑本外幣跨境融資余額×期限風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子×類別風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子+∑外幣跨境融資余額×匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子+∑境外分支機(jī)構(gòu)本外幣跨境融資余額×分類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子。

式中，期限風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子、類別風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子、匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子適用現(xiàn)行規(guī)定，增加境外分支機(jī)構(gòu)融資余額和分類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子。

對(duì)于境內(nèi)銀行擔(dān)保的銀行境外分支機(jī)構(gòu)境外融資行為，由于類別風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子已經(jīng)涵蓋境內(nèi)銀行或有負(fù)債，為避免重復(fù)計(jì)算，分類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子可設(shè)為0。對(duì)于存在境內(nèi)擔(dān)保的境內(nèi)企業(yè)境外分支機(jī)構(gòu)境外融資行為，將分類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子設(shè)置為 0.2（與銀行現(xiàn)行政策拉平）或更高水平。反之，對(duì)不存在境內(nèi)擔(dān)保的境外融資行為，由于境內(nèi)償債風(fēng)險(xiǎn)較小，分類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子可先設(shè)為 0，主要是滿足數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的需求；后續(xù)，可根據(jù)國際形勢變化酌情調(diào)整。

二是引入價(jià)格型調(diào)控工具。隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的不斷推進(jìn)，有必要在跨境融資宏觀審慎管理框架中引入價(jià)格型調(diào)控工具，防止銀行負(fù)債規(guī)模過度擴(kuò)張或資產(chǎn)負(fù)債期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配。第一，設(shè)立準(zhǔn)備金要求，對(duì)銀行從非居民處獲取的一年期（含）內(nèi)授信及其他外部債務(wù)繳納準(zhǔn)備金，以增加銀行利用外部資金的成本，降低銀行資產(chǎn)負(fù)債表中貨幣錯(cuò)配可能引發(fā)的系統(tǒng)性流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。第二，實(shí)行利率限制，將本外幣利差與國際收支流動(dòng)掛鉤，通過動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)利率來調(diào)控居民對(duì)外借債行為。如可參照俄羅斯、韓國央行的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)銀行及其他信貸機(jī)構(gòu)的外匯負(fù)債，按一定比例收取準(zhǔn)備金。第三，設(shè)立金融交易稅（托賓稅），對(duì)銀行非存款類外匯負(fù)債征稅。如對(duì)外資購買債券設(shè)定稅率、對(duì)資本利得征收預(yù)扣稅；當(dāng)短期外債占比過高時(shí)，可對(duì)一年內(nèi)的短期債務(wù)征收交易稅。第四，設(shè)立頭寸、期限錯(cuò)配和長短期比例限制?？蓞⒄枕n國、新西蘭央行的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)流動(dòng)性比率、周期性資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配比率和中長期外債占比上限進(jìn)行規(guī)定，如限制一年以上外債占比不得低于80%，以控制短期外債風(fēng)險(xiǎn)。鑒于這些政策經(jīng)驗(yàn)適用性尚不明確，且我國跨境融資領(lǐng)域還沒有實(shí)施價(jià)格調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)，建議在跨境融資風(fēng)險(xiǎn)程度較高時(shí)，引入價(jià)格型調(diào)控工具作為數(shù)量型調(diào)控手段的補(bǔ)充。

微觀監(jiān)管與宏觀審慎管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

微觀層面

一是完善微觀市場監(jiān)管措施。第一，以穿透式監(jiān)管理念實(shí)現(xiàn)對(duì)交易真實(shí)性的審核。一方面，進(jìn)一步完善現(xiàn)行外債資金使用的負(fù)面清單管理，修訂現(xiàn)行外債資金用于發(fā)放關(guān)聯(lián)公司委托貸款的相關(guān)規(guī)定，明確發(fā)放委托貸款后資金的負(fù)面清單管理要求；另一方面，與人民銀行在跨境融資領(lǐng)域一體化監(jiān)管方面達(dá)成共識(shí)，從規(guī)范賬戶管理、防止反洗錢交易等方面考慮，協(xié)助外匯局取得外債資金流向所涉人民幣賬戶的交易數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金去向的穿透。第二，完善跨境融資行為的全流程監(jiān)測。事前監(jiān)管主要以登記為抓手，關(guān)注債務(wù)合同、借債主體的交易合理性；事中監(jiān)管主要依托銀行部門，提高銀行展業(yè)自律的意識(shí)和能力，要求銀行及時(shí)上報(bào)外債頻繁提款、還本等可疑線索，防止企業(yè)利用境外低成本資金及匯率波動(dòng)預(yù)期進(jìn)行投機(jī)套利；事后監(jiān)管通過開展非現(xiàn)場和現(xiàn)場核查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)厲查處各類違規(guī)跨境融資行為，同時(shí)對(duì)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示，并加大對(duì)外匯違法（負(fù)面）信息的披露力度。

實(shí)現(xiàn)宏微觀聯(lián)動(dòng)

一是構(gòu)建宏微觀跨境融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系。實(shí)現(xiàn)宏微觀調(diào)控聯(lián)動(dòng)，應(yīng)構(gòu)建既考慮整體性風(fēng)險(xiǎn)，也關(guān)注微觀主體融資風(fēng)險(xiǎn)的宏微觀風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系（見表1）。

二是建立宏微觀聯(lián)動(dòng)的調(diào)控機(jī)制。第一，建立微觀監(jiān)管與宏觀審慎管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)微觀市場的監(jiān)管應(yīng)維持跨周期的穩(wěn)定性、連續(xù)性和一致性，通過可預(yù)期的處罰原則，向市場傳遞清晰的監(jiān)管信號(hào)；認(rèn)真研究微觀監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的共性問題，逐級(jí)向上反映，為采取相應(yīng)的宏觀審慎管理措施提供依據(jù)（見附圖）。第二，建立宏觀審慎措施與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)。根據(jù)我國外債實(shí)際情況，可將衡量外債風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)指標(biāo)劃分為正常、關(guān)注、危險(xiǎn)三個(gè)等級(jí)，同時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)宏觀審慎措施進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整（見表2）。

為實(shí)現(xiàn)宏微觀聯(lián)動(dòng)調(diào)控，可將三類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子（類別、期限、匯率因子）分別與三類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（規(guī)模、期限、幣種指標(biāo)）進(jìn)行關(guān)聯(lián)。（1）若單獨(dú)發(fā)生一個(gè)類別風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整即可。如：當(dāng)償債率和負(fù)債率任意一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)為關(guān)注級(jí)時(shí)，對(duì)類別風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子進(jìn)行調(diào)增；當(dāng)償債率和負(fù)債率任意一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)為危險(xiǎn)級(jí)（或兩個(gè)指標(biāo)同時(shí)為關(guān)注級(jí)）時(shí)，進(jìn)一步調(diào)整類別風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子。（2）當(dāng)出現(xiàn)兩類（含）以上風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，除對(duì)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子進(jìn)行調(diào)節(jié)外，還需通過宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)、跨境融資杠桿率進(jìn)行調(diào)節(jié)；在風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別為危險(xiǎn)級(jí)時(shí)，需進(jìn)一步引入無息準(zhǔn)備金等價(jià)格型調(diào)控工具。