WTO的現(xiàn)代化改革方向

文/李計(jì)廣 編輯/孫艷芳

當(dāng)今世界，發(fā)展和變革風(fēng)起云涌。

在全球貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義盛行之下，WTO沉疴難起。對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)代化改革已提上國(guó)際議事日程。10月24—25日，來(lái)自WTO的12個(gè)成員國(guó)和歐盟代表在加拿大渥太華就WTO改革進(jìn)行了為期兩天的討論。

歐盟、日本和加拿大等國(guó)是美國(guó)的傳統(tǒng)盟友，它們?cè)赪TO改革問(wèn)題上與美國(guó)有共識(shí)，但也有分歧。中國(guó)支持對(duì)WTO進(jìn)行必要的改革，以增強(qiáng)WTO的有效性和權(quán)威性。中國(guó)的立場(chǎng)是：WTO改革要堅(jiān)持多邊貿(mào)易體制的核心價(jià)值和基本原則，而不是推倒重來(lái)。更重要的是，“特殊與差別待遇”是WTO的重要基石。這一原則不容否定，否則將動(dòng)搖多邊貿(mào)易體制的根基。

——本刊編輯部

隨著越來(lái)越多雙邊和區(qū)域?qū)用娓咚浇?jīng)貿(mào)協(xié)定的商簽生效，特別是美墨加協(xié)定、TPP和CPTPP、歐日和歐加協(xié)定等大型經(jīng)貿(mào)協(xié)定的簽訂，新一代全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的框架和內(nèi)容已逐漸浮出水面。

面對(duì)單邊主義和保護(hù)主義的持續(xù)威脅，已多年裹足不前的世界貿(mào)易組織（WTO）真正到了危機(jī)的時(shí)刻。2018年8月12日，WTO總干事阿澤維多說(shuō)，這個(gè)世界比以往任何時(shí)候都需要WTO。歐盟在分析WTO面臨困境的原因時(shí)指出，世界變了，而WTO未變。幸而，國(guó)際社會(huì)對(duì)于WTO改革正在凝聚共識(shí)，WTO現(xiàn)代化改革已提上議事日程。對(duì)于中國(guó)而言，形勢(shì)同樣發(fā)生了變化。入世17年后，中國(guó)在世界市場(chǎng)上從打工者變成合作者、競(jìng)爭(zhēng)者，在全球貿(mào)易治理中從學(xué)習(xí)者變成參與者、談判者，對(duì)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則由調(diào)整適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)合規(guī)、積極重構(gòu)。特別是面對(duì)美國(guó)的貿(mào)易霸凌行為，中國(guó)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到基于有效規(guī)則的國(guó)際秩序的重要性，也意識(shí)到推動(dòng)WTO現(xiàn)代化改革的重要性。

新形勢(shì)下的WTO改革

WTO面臨新形勢(shì)。從外部看，WTO面臨單邊主義的挑戰(zhàn)。美國(guó)以國(guó)家安全為由實(shí)施“232”措施，針對(duì)中國(guó)實(shí)施“301”措施，嚴(yán)重違背了WTO最惠國(guó)待遇原則。如何使重要成員回歸多邊規(guī)則，是WTO面臨的最重要的挑戰(zhàn)。WTO還面臨保護(hù)主義的挑戰(zhàn)。在貿(mào)易領(lǐng)域，WTO的數(shù)據(jù)顯示，限制性貿(mào)易政策如關(guān)稅、配額以及更加嚴(yán)格的海關(guān)監(jiān)管等，在2018年上半年顯著增加。在投資領(lǐng)域，《世界投資報(bào)告2018》指出，越來(lái)越多的國(guó)家對(duì)外資態(tài)度趨于謹(jǐn)慎，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外資變得越來(lái)越不友好。2017年，新達(dá)成的國(guó)際投資協(xié)定只有18個(gè)，是1983年以來(lái)的最低水平；而與此同時(shí)，有效條約的終止數(shù)量則達(dá)到22個(gè)，首次超過(guò)了新達(dá)成投資協(xié)定的數(shù)量。

從內(nèi)部看，WTO深陷體制機(jī)制危機(jī)。從爭(zhēng)端解決機(jī)制看，美國(guó)已連續(xù)14個(gè)月阻撓啟動(dòng)新法官任命的甄選程序，七大法官僅余其三，上訴機(jī)構(gòu)連續(xù)出現(xiàn)空缺。因而，WTO當(dāng)下最急迫的挑戰(zhàn)是打破大法官遴選程序的僵局。從談判機(jī)制看，旨在重點(diǎn)解決發(fā)展中國(guó)家關(guān)注與訴求的“多哈發(fā)展回合”歷經(jīng)十余年而無(wú)果，發(fā)達(dá)國(guó)家力推新議題而很多發(fā)展中國(guó)家對(duì)此缺乏積極性，各成員對(duì)于采取“一攬子協(xié)議”談判模式還是諸邊談判模式莫衷一是，WTO亟需重振談判功能。從貿(mào)易政策審議機(jī)制看，WTO成員長(zhǎng)期關(guān)注通告延遲問(wèn)題，認(rèn)為這將給WTO帶來(lái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，難以對(duì)成員的貿(mào)易新規(guī)定及時(shí)應(yīng)變，還會(huì)對(duì)貿(mào)易監(jiān)督活動(dòng)和爭(zhēng)端解決產(chǎn)生負(fù)面影響。從決策機(jī)制看，協(xié)商一致加上事實(shí)上的“禁止”投票表決，導(dǎo)致WTO決策效率低下。這一點(diǎn)從烏拉圭回合歷時(shí)8年，多哈回合談判已進(jìn)行17年仍無(wú)結(jié)果的事實(shí)可以看出來(lái)。

推動(dòng)WTO現(xiàn)代化改革正在凝聚共識(shí)。首先，美國(guó)支持WTO改革。美國(guó)不會(huì)退出WTO，也不會(huì)徹底放棄其主導(dǎo)建立的多邊規(guī)則。美國(guó)沒(méi)有提出系統(tǒng)的WTO改革方案，但通過(guò)四次美歐日聯(lián)合聲明表達(dá)了對(duì)WTO改革的支持；同時(shí)在部分實(shí)體規(guī)則方面則明確表達(dá)訴求，并通過(guò)貿(mào)易霸凌行為、打擊WTO上訴機(jī)構(gòu)和威脅退出WTO來(lái)施加壓力。其次，歐盟支持WTO改革。2018年7月5日，歐盟發(fā)布工作文件提出關(guān)于改革WTO的建議，并于9月18日以“概念文件”的形式對(duì)外公布。再次，大多數(shù)WTO成員支持WTO改革。2018年10月11日召開(kāi)的第十二屆亞歐會(huì)議上，51國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持以WTO為核心的以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制的迫切需要，努力推進(jìn)WTO改革。2018年10月24至25日，WTO 12國(guó)和歐盟代表在渥太華舉行關(guān)于WTO改革的會(huì)議，各國(guó)均表示要致力于緊迫地推進(jìn)透明度、爭(zhēng)端解決和發(fā)展改革，構(gòu)建二十一世紀(jì)的貿(mào)易規(guī)則。最后，中國(guó)支持WTO改革。2018年9月13日，國(guó)務(wù)委員王毅提出WTO改革“三個(gè)不能丟”：WTO的核心價(jià)值和基本原則不能丟，發(fā)展中國(guó)家的正當(dāng)合法權(quán)益不能丟，協(xié)商一致的精神不能丟。11月23日，中國(guó)商務(wù)部提出WTO改革三條原則：一是世貿(mào)組織改革應(yīng)維護(hù)多邊貿(mào)易體制的核心價(jià)值；二是世貿(mào)組織應(yīng)保障發(fā)展中成員的發(fā)展利益；三是世貿(mào)組織改革應(yīng)遵循協(xié)商一致的決策機(jī)制。

WTO現(xiàn)代化改革的可能方向：自由、公平貿(mào)易新體制

隨著越來(lái)越多的雙邊和區(qū)域?qū)用娓咚浇?jīng)貿(mào)協(xié)定的商簽生效，特別是美墨加協(xié)定、TPP和CPTPP、歐日和歐加協(xié)定等大型經(jīng)貿(mào)協(xié)定的簽訂，新一代全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的框架和內(nèi)容已逐漸浮出水面。其從雙邊、區(qū)域?qū)用嫦蚨噙厡用鏉B透，將是未來(lái)的趨勢(shì)，也必將影響到WTO新規(guī)則的制定。一個(gè)“自由貿(mào)易+公平貿(mào)易”的多邊經(jīng)貿(mào)新體制，有可能成為WTO現(xiàn)代化改革的目標(biāo)。

首先，新體制涵蓋的重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)倪吘炒胧┺D(zhuǎn)向邊境內(nèi)措施。烏拉圭回合所確立的WTO多邊貿(mào)易規(guī)則所涵蓋的領(lǐng)域，主要是邊境措施，如關(guān)稅、配額、進(jìn)口許可、原產(chǎn)地、海關(guān)估價(jià)、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、貿(mào)易救濟(jì)措施等。這些規(guī)則所解決的主要是“自由”貿(mào)易問(wèn)題。在WTO的努力下，全球關(guān)稅水平大幅度下降，非關(guān)稅措施得到約束和規(guī)范，貿(mào)易自由化程度不斷提高，貿(mào)易便利化程度也在提升，“自由”貿(mào)易的問(wèn)題在很大程度上已經(jīng)得到解決，繼續(xù)深化的空間有限。相對(duì)而言，WTO現(xiàn)代化改革所涵蓋的新一代貿(mào)易規(guī)則主要是邊境內(nèi)措施，是影響貿(mào)易活動(dòng)的國(guó)內(nèi)政策，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)際投資、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)有企業(yè)等。這些領(lǐng)域更多涉及的是國(guó)內(nèi)規(guī)制協(xié)調(diào)和結(jié)構(gòu)改革，很多屬于“公平”競(jìng)爭(zhēng)和“公平”貿(mào)易的范疇。

其次，新體制的“公平”須體現(xiàn)出發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間利益的整體公平。烏拉圭回合協(xié)議體現(xiàn)出發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在知識(shí)產(chǎn)權(quán)和服務(wù)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和紡織品服裝等領(lǐng)域的利益交換，總體而言對(duì)發(fā)展中國(guó)家并不公平，因而發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)多哈回合成為發(fā)展回合。誠(chéng)然，WTO各成員的發(fā)展水平和發(fā)展階段不同，開(kāi)放的程度和承受風(fēng)險(xiǎn)的能力也不同，但不能因此而出現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家做出較少讓步，而發(fā)展中國(guó)家做出較多讓步的局面。在新的WTO改革方案中，需要平衡多哈發(fā)展議程與新議題之間的關(guān)系，需要更多考慮發(fā)展中國(guó)家的整體利益。

再次，對(duì)每個(gè)成員而言，新體制的“公平”須體現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)綜合平衡原則。權(quán)利和義務(wù)相平衡是中國(guó)復(fù)關(guān)入世的基本原則。WTO改革只有遵循如此原則，才能使各成員在不同領(lǐng)域進(jìn)行利益平衡，從而說(shuō)服國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)同意WTO改革方案。而且，權(quán)利和義務(wù)綜合平衡不僅要體現(xiàn)在各議題之間，還要體現(xiàn)在開(kāi)放的“增量”上，即堅(jiān)持“邊際互惠”原則。這意味著一成員新增的開(kāi)放義務(wù)，應(yīng)對(duì)應(yīng)著其他成員大體相當(dāng)?shù)脑隽块_(kāi)放。鑒于不同國(guó)家市場(chǎng)開(kāi)放程度的差異，“邊際互惠”原則會(huì)將開(kāi)放壓力推向發(fā)達(dá)國(guó)家，迫其在所談?lì)I(lǐng)域或其他領(lǐng)域進(jìn)行讓步。

對(duì)中國(guó)而言，隨著履行入世承諾、自主開(kāi)放措施落地，在貨物、服務(wù)、資本等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題逐漸告一段落；下一階段高水平開(kāi)放的重點(diǎn)，將轉(zhuǎn)向公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，致力于構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)體系。從這個(gè)角度看，WTO新體制符合我國(guó)進(jìn)一步深化改革開(kāi)放的總體方向。

在一些重要問(wèn)題上中國(guó)的態(tài)度

從已披露的各方對(duì)WTO現(xiàn)代化改革的討論和方案看，改革的重點(diǎn)領(lǐng)域已有眉目，主要涉及如下問(wèn)題：

一是實(shí)體貿(mào)易規(guī)則。我國(guó)并未明確反對(duì)某項(xiàng)具體議題，實(shí)際上，在各個(gè)議題上都有談判空間。在談判模式上，應(yīng)以“一攬子協(xié)議”談判模式為主。其原因在于，一攬子協(xié)議談判模式的談判空間更大。多邊談判較之雙邊談判的優(yōu)勢(shì)在于，參與國(guó)家更多，利益讓渡和獲取的空間更大，更有利于達(dá)成權(quán)利和義務(wù)綜合平衡的協(xié)議。例如，可以把知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則和國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則作為一攬子議題，綁定起來(lái)進(jìn)行談判。產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼問(wèn)題同樣如此，不能只談工業(yè)補(bǔ)貼，不談農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，要綜合考慮。同時(shí)，考慮到實(shí)際存在的諸邊談判模式，按照WTO的慣例，可在全體成員同意的基礎(chǔ)上采取開(kāi)放諸邊為輔的多軌方案，堅(jiān)決反對(duì)在WTO框架外搞小集團(tuán)和團(tuán)團(tuán)伙伙式的封閉諸邊協(xié)議。

二是透明度問(wèn)題。我國(guó)在入世協(xié)定中承諾了透明度義務(wù)，不僅是與貿(mào)易有關(guān)的政策措施的及時(shí)通報(bào)，還包括滿(mǎn)足政策制定程序和過(guò)程的透明度要求，給與所有利益相關(guān)方表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)。實(shí)際上，透明度原則是建設(shè)現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，是合理界定政府與市場(chǎng)邊界、建立規(guī)則型和服務(wù)型政府的有效工具，也是改善營(yíng)商環(huán)境的重要抓手。我國(guó)應(yīng)支持部分WTO成員已向總理事會(huì)提交的“提高透明度和加強(qiáng)WTO協(xié)定下通報(bào)要求的程序”文件，切實(shí)提高貿(mào)易政策審議機(jī)制的效率。

三是發(fā)展中國(guó)家的地位與待遇問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)上看，我國(guó)還達(dá)不到世界銀行的發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)是發(fā)展中國(guó)家。從國(guó)際政治和外交上看，我國(guó)需要在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家的身份定位。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是考慮到在貿(mào)易領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位，遲早會(huì)面臨在WTO中從發(fā)展中國(guó)家“畢業(yè)”的問(wèn)題。因此，如何認(rèn)定中國(guó)在WTO中的身份問(wèn)題，既是美、歐等關(guān)注的焦點(diǎn)，也是較難處理的一個(gè)問(wèn)題。一個(gè)可能的解決方案是，對(duì)發(fā)展中國(guó)家分層級(jí)，如先進(jìn)發(fā)展中國(guó)家、落后發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)可定位于先進(jìn)發(fā)展中國(guó)家，承擔(dān)更多的開(kāi)放義務(wù)。另一個(gè)解決方案是放棄發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家語(yǔ)境，采用先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體/貿(mào)易體、新興經(jīng)濟(jì)體/貿(mào)易體、落后經(jīng)濟(jì)體/貿(mào)易體等新的分類(lèi)?？傊?，在WTO改革問(wèn)題上我國(guó)應(yīng)模糊化發(fā)展中國(guó)家身份，務(wù)實(shí)處理發(fā)展中國(guó)家待遇。一方面，堅(jiān)持“發(fā)展的權(quán)利”神圣不可侵犯；另一方面，不謀求完全的發(fā)展中國(guó)家待遇，可以部分放棄發(fā)展中國(guó)家在WTO中“不需要對(duì)等開(kāi)放”的待遇。