全球氣候談判：困境與出路

劉洪巖

氣候變化問(wèn)題已經(jīng)超越了生態(tài)保護(hù)技術(shù)范疇，在各國(guó)之間產(chǎn)生了一系列新的政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)際法律博弈等問(wèn)題

2017年6月1日，全球最大的碳排放國(guó)美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》，《紐約時(shí)報(bào)》刊文稱(chēng)，美國(guó)的退出會(huì)嚴(yán)重削弱多年以來(lái)全球?yàn)闇p少溫室氣體排放所做的努力。同樣作為碳排放大國(guó)的中國(guó)將繼續(xù)履行以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為基礎(chǔ)的、締約方簽署的各類(lèi)補(bǔ)充協(xié)議和減排承諾，并由此成為氣候談判和“全球治理”國(guó)際新規(guī)則的引領(lǐng)者；同時(shí)，中國(guó)應(yīng)做好協(xié)調(diào)各國(guó)利益博弈的準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)國(guó)際法在實(shí)踐中難以逾越的困境與挑戰(zhàn)。

氣候談判趨向深度政治化

近年來(lái)，全球氣候變化治理已經(jīng)成為主要國(guó)際組織和國(guó)家集團(tuán)密切關(guān)注的問(wèn)題：包括聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的組織在內(nèi)，氣候問(wèn)題已在8國(guó)集團(tuán)、20國(guó)集團(tuán)、主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、金磚五國(guó)等國(guó)際組織的工作中占有重要地位。非政府組織、國(guó)際實(shí)業(yè)界也在積極探討氣候變化問(wèn)題。氣候變化問(wèn)題已經(jīng)超越了生態(tài)保護(hù)技術(shù)范疇，在各國(guó)之間產(chǎn)生了一系列新的政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)際法博弈等問(wèn)題。

令人擔(dān)憂(yōu)的是，近20年來(lái)對(duì)氣候變化問(wèn)題的討論呈現(xiàn)出深度的政治化趨向。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署2008年公布的《全球綠色新政》報(bào)告中確立的目標(biāo)，當(dāng)下世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨向是大限度地降低碳排放量和運(yùn)行能耗，減少所有國(guó)際法主體的碳足跡。與此相悖的是，各個(gè)締約國(guó)試圖將全球化中的經(jīng)濟(jì)、政治秩序等復(fù)雜問(wèn)題與氣候變化談判相捆綁。發(fā)達(dá)國(guó)家不想承擔(dān)更多減排義務(wù)，發(fā)展中國(guó)家不愿意放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而落后國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化方面期望獲得更多來(lái)自外部的資金和技術(shù)援助。

此外，在媒體推動(dòng)下，這一涉及全球未來(lái)命運(yùn)的重大生態(tài)安全問(wèn)題則成為一些有影響力的國(guó)際人士的脫口秀和噱頭。學(xué)術(shù)界的一些“謊言制造者”和“懷疑論者”相互指責(zé)對(duì)方為政治所收買(mǎi)，嚴(yán)重影響了解決這一問(wèn)題的進(jìn)程。

各締約國(guó)在氣候談判中的博弈焦點(diǎn)

由于加拿大、日本、新西蘭、俄羅斯宣布退出《京都議定書(shū)》規(guī)定的第二承諾期義務(wù)，同時(shí)作為碳排放第一大國(guó)的美國(guó)并未加入該議定書(shū)，故此，《京都議定書(shū)》第二承諾期被外界評(píng)論為“有名無(wú)實(shí)”的量化減排協(xié)定。多哈會(huì)議通過(guò)的《京都議定書(shū)》修正案體現(xiàn)了締約各方長(zhǎng)達(dá)八年談判的博弈結(jié)果。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家總體上傾向于以新的協(xié)定取代《京都議定書(shū)》，而發(fā)展中國(guó)家則更多希望締約國(guó)繼續(xù)履行《京都議定書(shū)》所確立的第二承諾期減排目標(biāo)，落后國(guó)家期望獲得更多外部援助。博弈的焦點(diǎn)為：

第一，一些重要國(guó)家并未被列入《京都議定書(shū)》締約方。對(duì)治理全球氣候而言，需要全球共同參與，沒(méi)有世界主要經(jīng)濟(jì)體和全球溫室氣體最大排放國(guó)之一美國(guó)的參與，且沒(méi)有對(duì)不履行減排義務(wù)的國(guó)家規(guī)定制裁措施，導(dǎo)致《京都議定書(shū)》不能被視為有效的國(guó)際法律工具。

第二，《京都議定書(shū)》減輕了發(fā)達(dá)國(guó)家的減排義務(wù)，允許發(fā)達(dá)國(guó)家向其他國(guó)家購(gòu)買(mǎi)排放權(quán)，可以在國(guó)外實(shí)施減排項(xiàng)目而減少計(jì)人本國(guó)的排放量，這些減排項(xiàng)目的生態(tài)合理性往往受到質(zhì)疑。

第三，對(duì)減排量的標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，即其是否符合科學(xué)減排需要達(dá)成的減排規(guī)模；況且，溫室氣體的積聚與《京都議定書(shū)》所規(guī)定的氣體之間是否存在必然的因果關(guān)系。

第四，文件并未規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助機(jī)制。

達(dá)成氣候談判共識(shí)的突破點(diǎn)及國(guó)際法律應(yīng)對(duì)

由于現(xiàn)今的氣候談判深度政治化，各締約國(guó)均視其為在新一輪“全球治理”中爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)的新機(jī)遇，中國(guó)應(yīng)充分利用美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》的契機(jī)，審時(shí)度勢(shì)，把握和利用以下可能影響下一階段氣候談判的突破點(diǎn)，從而掌控氣候談判節(jié)奏，把握全球氣候治理的主動(dòng)權(quán)：

第一，現(xiàn)有的《京都議定書(shū)》是恰當(dāng)回應(yīng)全球氣候挑戰(zhàn)的有益工具，但存在不足。新協(xié)議應(yīng)具備參與上的普遍性、范圍上的廣泛性、目標(biāo)上的進(jìn)取性，體現(xiàn)各國(guó)能力上的公正性。新協(xié)議只有在確保各國(guó)特別是排放大國(guó)（美國(guó)、印度、巴西等國(guó)家）參與溫室氣體減排的原則和機(jī)制下才是有效的。第二，應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略應(yīng)具備靈活性和多樣性，并考慮到締約國(guó)家的特殊性與經(jīng)濟(jì)能力。第三，新技術(shù)的應(yīng)用是有效改善全球氣候狀況的重要組成部分。第四，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，基于礦物類(lèi)燃料（特別是煤和石油）仍將占世界能源消費(fèi)很大比例的事實(shí)，氣候戰(zhàn)略應(yīng)考慮實(shí)際消費(fèi)能源替代的先后次序。第五，在發(fā)展中國(guó)家落實(shí)氣候戰(zhàn)略，要求發(fā)達(dá)國(guó)家給予支持。在新協(xié)議中，這種支持措施應(yīng)體現(xiàn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)其他渠道對(duì)發(fā)展中國(guó)家做出額外援助的具體承諾。第六，新協(xié)議需考慮森林的吸收能力和土地利用，規(guī)定各國(guó)為森林養(yǎng)護(hù)和土地可持續(xù)開(kāi)發(fā)需采取的措施。第七，排放配額的確定及剩余碳排放權(quán)的交易應(yīng)成為溫室氣體減排及鼓勵(lì)采取創(chuàng)新生態(tài)清潔技術(shù)的有效工具。

引領(lǐng)新一輪氣候談判突破之根本，在于如何應(yīng)對(duì)氣候談判中所要解決的諸如全球能源發(fā)展戰(zhàn)略、資金流量分配、投資活動(dòng)的次序、技術(shù)增長(zhǎng)的方向等關(guān)乎世界經(jīng)濟(jì)的重大問(wèn)題。為此，中國(guó)應(yīng)未雨綢繆，從國(guó)際法和技術(shù)層面做好應(yīng)對(duì)與挑戰(zhàn)：

第一，氣候變化本身極為復(fù)雜，涉及范圍極其廣泛，要在現(xiàn)有單一的國(guó)際法律規(guī)范框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)這類(lèi)綜合性問(wèn)題法律關(guān)系的調(diào)整，必須提前做好法理論證。

第二，氣候變化多邊談判在很大程度上是社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題多邊談判的再現(xiàn)，應(yīng)做好如何消弭過(guò)去在已經(jīng)達(dá)成的國(guó)際法律文件中就一些問(wèn)題的矛盾與沖突，如有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間在世界經(jīng)濟(jì)新秩序的愿景、減少貧富差距的途徑、發(fā)展中國(guó)家所需必要外援的規(guī)模及其附帶的先決條件等。

第三，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》確定了發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)氣候變化治理的“歷史責(zé)任”及各國(guó)在該問(wèn)題上負(fù)有“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則，這可能會(huì)與一些綜合性國(guó)際公約所規(guī)定的所有參與方負(fù)有平等責(zé)任的法律原則相沖突，應(yīng)做好協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)之策。

第四，協(xié)調(diào)各國(guó)不愿為全球普遍利益而犧牲各自國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，為國(guó)際法上體現(xiàn)全球普遍利益的《氣候公約》提出建議。

第五，由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多樣，財(cái)政能力、經(jīng)濟(jì)與能源優(yōu)勢(shì)各不相同。故此，應(yīng)協(xié)調(diào)各國(guó)氣候與能源政策的兼容性，疏導(dǎo)阻礙達(dá)成氣候變化共識(shí)的制度障礙。

第六，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化這一問(wèn)題上的共同愿景。例如，美國(guó)主張新氣候協(xié)議中應(yīng)包括中國(guó)、印度等全部大排放體承諾的內(nèi)容；歐盟國(guó)家把希望寄托在嚴(yán)格主要經(jīng)濟(jì)部門(mén)的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展溫室氣體排放配額貿(mào)易市場(chǎng)上；印度等絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)其“發(fā)展中”地位，呼吁西方在應(yīng)對(duì)氣候威脅方面增加援助，同時(shí)反對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)本國(guó)氣候政策實(shí)施監(jiān)督；巴西和印度尼西亞主張依靠本國(guó)熱帶森林吸收二氧化碳；俄羅斯更關(guān)注如何調(diào)整和擴(kuò)大對(duì)國(guó)際“碳信貸”市場(chǎng)的參與，希望新協(xié)議體現(xiàn)俄羅斯森林吸附二氧化碳的功能，并遏制其他國(guó)家的碳保護(hù)主義。endprint