基層環(huán)境行政處罰在自由裁量權(quán)上的把控分析

摘要：以福建省永安市為例，本文分析了基層環(huán)境行政處罰的現(xiàn)狀，闡述了基層環(huán)境行政處罰在自由裁量權(quán)上存在的問題，由此提出相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政處罰；自由裁量；永安市

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）35-0095-02

作者簡介：戴逸凡（1991-），女，漢族，江蘇泰興人，福建省永安市環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，初級工程師，研究方向：環(huán)境執(zhí)法工作。

The control analysis of grassroots environmental administrative punishment in discretion

DAI Yi-fan

Environmental monitoring team of yongan city，fujian province，Yongan，Yongan Fujian 366000，China

Abstract：Taking yongan city of fujian province as an example，this paper analyzes the current situation of grassroots environmental administrative punishment，expounds the problems existing in the discretion of grassroots environmental administrative punishment，and puts forward corresponding countermeasures and Suggestions.

Key words：Environmental administrative penalty；Discretion；Environmental law enforcement；Yongan

一、引言

自2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，全國上下在環(huán)保執(zhí)法力度的投入上不斷加大，特別是2016年，中央連續(xù)開展了一輪又一輪的環(huán)保巡視督察，各地環(huán)境行政處罰數(shù)量快速增長，但其中也暴露出行政處罰在自由裁量權(quán)上的把控問題，處之于寬則達(dá)不到整改目的，處之于嚴(yán)則影響到地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。本文以永安市為例，反思這只小麻雀的解剖之法，就當(dāng)?shù)卦诃h(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)上如何吃透現(xiàn)狀、直擊問題及確定對策等諸多方面進(jìn)行把控分析，并提出意見建議。

二、環(huán)境執(zhí)法力度不弱，“四個(gè)配套”夯實(shí)監(jiān)管

（一）當(dāng)前面臨的執(zhí)法現(xiàn)狀

以福建省三明市永安市環(huán)境執(zhí)法為例，2014年至2017年的環(huán)境違法案件處罰情況如下表：

從上表可以看出，自2015年新《環(huán)境保護(hù)法》和“四個(gè)配套辦法”施行以來，永安市環(huán)境行政處罰案件持續(xù)增長。2017年，中央環(huán)保督察組對三明市進(jìn)行專項(xiàng)督察，通過督察前和督察期間采取的各種積極措施，永安市2017年共辦理了行政處罰案件65件，處罰金額230萬元，案件數(shù)量和處罰金額均創(chuàng)新高。此外，從表格也可以看出，為進(jìn)一步督促違法企業(yè)有效整改，自2016年起，通過按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等“四個(gè)配套辦法”，糾違數(shù)量明顯增多，打擊違法行為更加有效，執(zhí)法效能得到長足提升，環(huán)境監(jiān)管工作得以穩(wěn)步推動(dòng)。

三、自由裁量頗多掣肘，環(huán)境執(zhí)法面臨壓力

存在的主要問題有——

（一）多因素影響，立案取證難

一是企業(yè)方面，面對經(jīng)濟(jì)形勢下行壓力，大部分企業(yè)僅能維持基本運(yùn)行，想要環(huán)保投入?yún)s缺乏資金保障，一旦面臨環(huán)保處罰又可能因企業(yè)環(huán)境信用問題被金融停貸，誘發(fā)更多的社會(huì)不安定因素。二是個(gè)人環(huán)境違法行為執(zhí)法困難。在一線執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)察人員在對家庭作坊、個(gè)人行為和嚴(yán)重違法行為等進(jìn)行檢查時(shí)，特別是在處理燒煤矸石污染案件時(shí)，經(jīng)常找不到對象，或者處罰對象以各種借口拒不配合調(diào)查，致使調(diào)查詢問筆錄無法進(jìn)行，案件無法開展調(diào)查，最終無法形成案件調(diào)查報(bào)告。

（二）違法成本高，案執(zhí)難度大

《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂后，處罰力度進(jìn)一步增強(qiáng)，雖然有效地震懾了違法排污企業(yè)，但在對個(gè)人違法行為處罰時(shí)，起點(diǎn)10萬的處罰額度對多數(shù)個(gè)人企業(yè)來說是重大金額，頗有執(zhí)行難度。這主要體現(xiàn)在：首先，處罰對象會(huì)積極啟動(dòng)聽證、行政復(fù)議程序，并可能還會(huì)出現(xiàn)反復(fù)上門哭訴現(xiàn)象，在基層執(zhí)法人員少、任務(wù)重的情況下，極大的增加了執(zhí)法人員的工作量，占用、浪費(fèi)了行政資源；其次，個(gè)人一般對10萬元的罰款幾乎繳納不起，都回避繳納罰款，因此需移送法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，但是移送后又影響了法院的結(jié)案率，法院對接收此類案件頗有異議；再次，部分企業(yè)在案件執(zhí)行過程中出現(xiàn)了企業(yè)賬目資金面臨清算的情況，致使處罰資金無法執(zhí)行到位。

（三）部門銜接少，案件辦理慢

一是公安機(jī)關(guān)對環(huán)境行政拘留和污染環(huán)境犯罪辦理較少，在辦理過程中程序還在不斷探索完善之中，顯得滯后。二是基層公安辦案人員少，要處理110等多條類形治安案件，無法及時(shí)處理環(huán)境案件。以永安市為例，在市環(huán)保局2015年辦理移送公安案件中，2件涉嫌刑事案件，3件行政拘留案件，有1件涉嫌刑事和1件行政拘留案件是2015年6月移送到公安機(jī)關(guān)的，可至2015年12月還未辦結(jié)。若案件久拖不決，不僅降低了環(huán)保行政拘留的威懾力，還容易造成環(huán)保執(zhí)法無力的不良社會(huì)影響。[1]

（四）權(quán)責(zé)不明確，多頭管理亂

擁有合法環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的主體之間發(fā)生碰撞，導(dǎo)致環(huán)境行政處罰執(zhí)行難以進(jìn)行。[2]以永安市為例，根據(jù)《永安市環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”規(guī)定》（永委〔2017〕64號(hào)）和《中共永安市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于劃轉(zhuǎn)永安市環(huán)境保護(hù)局等單位部分城市管理行政處罰權(quán)的通知》（永編〔2017〕51號(hào)）的文件內(nèi)容，劃出市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)，主要內(nèi)容是：對城區(qū)室（場）外公共場所的社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等污染環(huán)境行為實(shí)施行政處罰。例如，原由環(huán)保局承擔(dān)的建筑施工噪聲的行政處罰權(quán)已劃給城管局，但在實(shí)際情況中，當(dāng)建筑施工單位出現(xiàn)噪聲超標(biāo)擾民的情況時(shí)，城管局在執(zhí)法工作前期常以監(jiān)管能力和設(shè)備不足為由推諉，導(dǎo)致違法行為人處于監(jiān)管真空狀態(tài)中，事態(tài)難以得到及時(shí)控制，甚至影響到違法行為人未能得到法律應(yīng)有的制裁。[3]

（五）點(diǎn)多加面廣，監(jiān)察任務(wù)重

目前永安市環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)在編環(huán)境監(jiān)察人員20人，在崗有編制的環(huán)境執(zhí)法人員僅6人，加上其它性質(zhì)7人，不僅要承擔(dān)全市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工業(yè)、企業(yè)生態(tài)各種監(jiān)察檢查任務(wù)，還要承擔(dān)應(yīng)急、危廢、企業(yè)信用評價(jià)、輻射監(jiān)管、信訪辦理等多項(xiàng)工作。并據(jù)了解，三明市個(gè)別區(qū)縣的環(huán)境監(jiān)察人員僅二、三人，監(jiān)管能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這說明在山區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法條件中還是個(gè)普遍現(xiàn)象。

（六）工作基礎(chǔ)弱，上下聯(lián)動(dòng)難

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化推進(jìn)緩慢。主要原因有：一是人員配備不足，村級未設(shè)立環(huán)保專管員，行政村、社區(qū)環(huán)境網(wǎng)格化還未完全建立形成；二是工作經(jīng)費(fèi)未落實(shí)。由于村（居）級網(wǎng)格員未配備人員經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致村級網(wǎng)格員工作積極性不高。三是缺少環(huán)保專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)普及。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保人員缺少專業(yè)環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，相關(guān)環(huán)保業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺；另一方面在面向廣大群眾的環(huán)保科普宣傳教育等工作難以跟進(jìn)，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居難免出現(xiàn)的環(huán)境違法行為不能得到有效監(jiān)管，違法違規(guī)行為不能得到及時(shí)處理。[4]

四、牢固樹立全局觀念，環(huán)境執(zhí)法扎實(shí)高效

進(jìn)一步完善基層環(huán)境行政處罰的對策建議——

（一）建立聯(lián)席會(huì)議制度，提高程序銜接順暢性

為進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接，有必要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作。2016年，永安市環(huán)保局與市法院（生態(tài)資源審判庭）、市檢察院（生態(tài)資源科）、市公安局及生態(tài)分局等部門建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)邀請國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門共同參加、探討，每季度召開一次會(huì)議，形成生態(tài)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。通過定期召開聯(lián)席會(huì)議，四部門之間互通信息，相互配合，相互支持，形成打擊環(huán)境違法行為合力。但這僅僅是個(gè)開始，要真正穩(wěn)定和執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，還有很多工作要做。

（二）加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)力度，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法協(xié)同力

負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門在辦理生態(tài)環(huán)境行政處罰案件中碰到被調(diào)查的單位或者個(gè)人以各種理由拒不配合調(diào)查取證的情況時(shí)（如不來做調(diào)查詢問、不到現(xiàn)場配合檢查等），負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)聯(lián)系市公安局給予配合協(xié)助，請求其屬地派出所聯(lián)動(dòng)協(xié)作，對被調(diào)查的單位負(fù)責(zé)人或者個(gè)人進(jìn)行控制或傳喚，配合負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的行政執(zhí)法部門開展案件調(diào)查取證工作以便環(huán)境行政處罰案件得以順利完成；市公安局應(yīng)積極配合，并指派其屬地派出所民警積極參與配合。值得一提的是，永安市在全省率先成立生態(tài)環(huán)保警察，專門偵辦永安市境內(nèi)破壞環(huán)境資源保護(hù)類的污染環(huán)境等10種刑事案件，以及涉及破壞生態(tài)環(huán)境、妨害生態(tài)資源管理的公安行政案件等。在生態(tài)分局環(huán)保警察的積極協(xié)助下，移送公安案件的辦理進(jìn)度明顯加快，環(huán)境違法行為得到及時(shí)有效處理。但因這塊工作在這些年的不斷重視中，案件數(shù)不少，公安司法部門能否及時(shí)介入給予配合聯(lián)動(dòng)尚待鞏固加強(qiáng)中。

（三）細(xì)化執(zhí)法處罰尺度，規(guī)范一線自由裁量權(quán)

自《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等修訂后，環(huán)保執(zhí)法的處罰幅度及處罰金額之間跨度較大，這對執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)本身就當(dāng)有個(gè)合理的約束，進(jìn)一步規(guī)范也在情理之中。建議對行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，以避免出現(xiàn)處罰不一致或偏輕、偏重的現(xiàn)象。

（四）積極推動(dòng)源頭預(yù)防，織密環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化，落實(shí)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”

根據(jù)《永安市環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理實(shí)施方案》要求，由市政府統(tǒng)一組織，在全市3個(gè)工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及31個(gè)社區(qū)居委會(huì)、228個(gè)行政村應(yīng)當(dāng)盡快建立起三級網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系。通過積極爭取上級部門核撥經(jīng)費(fèi)、地方政府配資等方式來保證環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理的經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)源頭管控。[4]同時(shí)，還應(yīng)將網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”寫入《永安市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》，并納入部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效考核，進(jìn)一步明確基層工作職責(zé)、工作任務(wù)和獎(jiǎng)懲措施，實(shí)現(xiàn)定職責(zé)、定任務(wù)、定獎(jiǎng)懲，明確各部門環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)，細(xì)化工作任務(wù)，督促擁有合法環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的主體自覺承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道還應(yīng)配備專職環(huán)保人員，并設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)境監(jiān)管工作有人抓、有人管。通過一系列的措施，以督促各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度，做到各司其責(zé)，防治并舉，堅(jiān)持從源頭嚴(yán)防，過程嚴(yán)控，結(jié)果嚴(yán)懲。

（五）加強(qiáng)條塊學(xué)習(xí)培訓(xùn)，鞏固基層執(zhí)法執(zhí)行力

建議上級環(huán)保部門和本級環(huán)保部門有計(jì)劃地組織基層環(huán)保執(zhí)法人員和專職環(huán)保員定期組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不僅要學(xué)習(xí)各項(xiàng)環(huán)保法及依法行政相關(guān)的法律法規(guī)，還要學(xué)習(xí)實(shí)施具體行政行為的操作規(guī)程，熟悉有關(guān)的法律條文和行政執(zhí)法中的有關(guān)程序，從而進(jìn)一步提高基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力。并在學(xué)習(xí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，給各級專職環(huán)保員發(fā)放環(huán)境監(jiān)察證，這樣就能更有效地通過環(huán)保的“觸角”對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行全天候、多方位的監(jiān)管，能夠及時(shí)制止和處理一般環(huán)境違法行為。

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