旅游度假區(qū)與城市融合發(fā)展

■ 鄒婕羽 張 凌

與城市脈絡(luò)、動能、交通、記憶等方面交融，方能統(tǒng)籌建設(shè)，促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

隨著旅游業(yè)的蓬勃興起，旅游功能區(qū)作為城市經(jīng)濟功能區(qū)的一種，在各個城市中不斷涌現(xiàn)。旅游功能區(qū)往往處于城市邊緣地帶，兼具城市和鄉(xiāng)村雙重形態(tài)。然而在開發(fā)建設(shè)過程中，由于習慣于傳統(tǒng)經(jīng)濟功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)模式，往往忽視旅游功能區(qū)與城市相依相生的特殊性和與城市融合發(fā)展的內(nèi)在需求。筆者以寧波東錢湖旅游度假區(qū)為例，通過剖析其在城市空間格局演變的背景下，由外圍組團演變成主城區(qū)核心板塊的一部分的過程中，傳統(tǒng)的與城市發(fā)展“不相融”的發(fā)展模式所造成的“價值低效利用”“城鄉(xiāng)分離”“社會失衡”等問題，從“區(qū)域協(xié)同”“功能復(fù)合”“交通對接”“城鄉(xiāng)共建”等角度提出規(guī)劃策略。

東錢湖旅游度假區(qū)是寧波重要的旅游功能區(qū)。自2001年東錢湖旅游度假區(qū)成立以來，立足自然山水和歷史文化資源，逐步發(fā)展成為寧波中心城外圍重要的特色組團，并于2015年獲得“國家級旅游度假區(qū)”稱號。隨著寧波梅山新區(qū)的崛起和行政區(qū)劃的調(diào)整，東錢湖地區(qū)成為了寧波中心城新的地理中心，是寧波“江—湖—山—?！背鞘锌臻g延伸發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。東錢湖地區(qū)由原來的中心城外圍組團，逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城市化地區(qū)與優(yōu)質(zhì)山水文化密切接觸的活力區(qū)域。但由于歷史上長期獨立于一隅的發(fā)展格局造成了東錢湖地區(qū)與城市的聯(lián)系不夠緊密，在轉(zhuǎn)變?yōu)橹行某呛诵膮^(qū)的一部分之后，東錢湖旅游度假區(qū)未來的發(fā)展路徑遇到了挑戰(zhàn)。

一、項目背景

（一）地理區(qū)位

東錢湖旅游度假區(qū)位于寧波中心城東南郊。度假區(qū)范圍以東錢湖為核心，緊鄰東部新城、南鄰東南山脈，處于鄞州區(qū)的地理中心，也是連接寧波東部新城、南部新城、延伸至象山港、梅山新區(qū)的重要節(jié)點。

（二）交通區(qū)位

東錢湖旅游度假區(qū)整體交通區(qū)位便捷。距離寧波城市核心東部新城約8公里，三江口約12公里、距離寧波櫟社國際機場約16公里，進入滬杭甬高速公路和同三線高速公路僅需10分鐘。規(guī)劃范圍內(nèi)規(guī)劃有軌道4號線和軌道7號線。同時，通過杭州灣跨海大橋，東錢湖也在以上海為中心的兩小時交通圈內(nèi)。

圖1 東錢湖旅游度假區(qū)區(qū)位圖

（三）發(fā)展概況

東錢湖旅游度假區(qū)面積145平方公里，由東錢湖旅游度假區(qū)管委會作為市政府派出機構(gòu)，行使市級經(jīng)濟管理權(quán)限和縣級社會行政管理職能。

度假區(qū)內(nèi)用地類型復(fù)雜，除了城市建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地以外，還有東錢湖風景名勝區(qū)用地?，F(xiàn)狀管委會管轄范圍內(nèi)的建設(shè)用地約25.53平方公里，主要分為4個片區(qū)。分別是鄞縣大道周邊的工業(yè)地塊、啟動中的新城地塊、東錢湖老鎮(zhèn)地塊及環(huán)湖沿線開發(fā)地塊。從總體上看，東錢湖地區(qū)當前的開發(fā)建設(shè)用地較為分散，且工業(yè)用地占到近40%，用地結(jié)構(gòu)不甚合理。湖西岸的東錢湖新城地塊由于歷史原因和體制機制障礙，未按照規(guī)劃進行開發(fā)建設(shè)，目前僅開發(fā)了北側(cè)一部分。湖東岸、南岸依托東錢湖風景名勝區(qū)，沿湖有大量歷史文化遺跡、歷史文化名村和旅游項目，是東錢湖旅游度假區(qū)的重要特色所在。

圖2 東錢湖地區(qū)用地現(xiàn)狀圖

二、旅游功能區(qū)建設(shè)與城市發(fā)展“不相融”所引發(fā)的問題

旅游功能區(qū)作為城市功能區(qū)的一種，往往享有較高的定位、特殊政策傾斜和獨立運作模式；但在發(fā)展中忽視了與城市協(xié)同、融合發(fā)展的需求，常常導(dǎo)致與城市空間分離、功能割裂、社會互斥等問題出現(xiàn)。特別在涉及鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃上，未能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，導(dǎo)致功能區(qū)與城市發(fā)展“不相融”。

（一）功能不協(xié)同造成的價值低效利用

在東錢湖旅游度假區(qū)的建設(shè)過程中，將其等同于其他一般城市經(jīng)濟功能區(qū)對待，過于追求區(qū)域的獨立運作，造成功能與周邊區(qū)域的不協(xié)調(diào)，與城市整體旅游體系互不聯(lián)系。東錢湖旅游度假區(qū)周圍接壤的9個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）中僅有東吳鎮(zhèn)由于處于東錢湖風景名勝區(qū)中，側(cè)重于旅游功能；其余鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）均以自身為核心，追求小而全的發(fā)展思路，使得各自的發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)以及功能都與旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)無甚關(guān)聯(lián)。周邊區(qū)域在旅游項目的布局、建設(shè)管理、資源統(tǒng)籌上，都未能與東錢湖協(xié)同考慮，嚴重削弱了東錢湖在寧波城市旅游產(chǎn)業(yè)上的作用發(fā)揮。

圖3 2015年度東錢湖與寧波市相關(guān)旅游數(shù)據(jù)比較

（二）空間和交通不協(xié)同造成“城市孤島”

東錢湖旅游度假區(qū)與周邊區(qū)縣由于分屬不同行政主體，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、接壤地區(qū)的管理、行政邊界的用地調(diào)整等方面都存在著一定的制約，導(dǎo)致內(nèi)部用地布局局促，空間開發(fā)破碎，對濱湖核心用地管控不足；東錢湖與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將品質(zhì)較低的工業(yè)用地布置在行政邊界附近，造成度假區(qū)外圍形成一圈城市洼地；在交通聯(lián)系上，與主城區(qū)聯(lián)系通道單一，可達性差。

（三）發(fā)展路徑不相適應(yīng)造成社會失衡和城市失憶

東錢湖旅游度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)，不可避免地改變了圍繞傳統(tǒng)生產(chǎn)作業(yè)形成的居住就業(yè)關(guān)系，隨著對建設(shè)用地需求的增長和土地效益的增值，一些有特色的村莊被遷并，被“高大上”的旅游項目所替代。雖然有部分村莊被評定為歷史文化名村，但在旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中并未得到利用。度假區(qū)內(nèi)村莊的原住民也習慣于通過拆遷獲得利益，盡早搬離。目前，參與到旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的原住民較少，僅有下水村部分村民開設(shè)了農(nóng)家樂飯店等。新的就業(yè)人群并未能夠融入當?shù)厣鐣鷳B(tài)，而是選擇鐘擺式通勤。原有的本土歷史文化特色在不斷消失。

（四）體制機制的特殊性造成區(qū)域發(fā)展模式難以為繼

多年來，東錢湖旅游度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)主要以政府固定資產(chǎn)投資與土地出讓金收入為支撐。經(jīng)過十余年的開發(fā)，目前土地資源緊缺，未來增量發(fā)展空間有限。同時，土地出讓收入又具有一次性和不確定性，隨著征地拆遷成本上升，土地收益也快速下滑。依賴于土地出讓的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼。

三、以融入城市為目的的發(fā)展策略及規(guī)劃探索

（一）與城市脈絡(luò)相融—在區(qū)域協(xié)同的視角下進行規(guī)劃編制

在面對城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，東錢湖更需要加快與周邊區(qū)域形成協(xié)同機制。規(guī)劃突破現(xiàn)有行政邊界，在空間上將東錢湖新城與鄞州區(qū)規(guī)劃中的東南智慧新城統(tǒng)籌考慮，形成包含原東錢湖新城和鄞州東南智慧新城的更大范圍的“錢湖新城”；在功能上充分考慮兩個新城之間的職能互補關(guān)系；在交通網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建上打破行政邊界的桎梏，一體設(shè)計、同步推進；在體制機制上將新城建設(shè)管理與風景區(qū)核心資源管控兩項職能分離，既在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌城市建設(shè)時序，也能夠?qū)诵墓操Y源進行更為嚴格的管控，改變以土地出讓為主要資金來源的發(fā)展模式。

規(guī)劃結(jié)合東錢湖地區(qū)自然山水聯(lián)系，將五鄉(xiāng)、東吳兩鎮(zhèn)納入東錢湖功能區(qū)范圍內(nèi)，形成一城（錢湖新城）、兩區(qū)（東錢湖風景名勝區(qū)、天童風景名勝區(qū)）、雙軸（大東部統(tǒng)籌發(fā)展軸，錢湖大道發(fā)展軸）的空間結(jié)構(gòu)。通過兩大軸線將東錢湖地區(qū)的功能與城市整體結(jié)構(gòu)相融合，形成“城湖融合”的發(fā)展戰(zhàn)略，將東錢湖的核心資源價值在城市功能體系之中最大化。

（二）與城市功能相融—功能從單一到復(fù)合

規(guī)劃將東錢湖作為寧波城市文化的重要窗口和文化產(chǎn)業(yè)基地，并建立以東錢湖為核心的區(qū)域旅游體系。規(guī)劃通過設(shè)置更為彈性的用地性質(zhì)，在東錢湖新城和沿湖村落內(nèi)設(shè)置引入七大類文化產(chǎn)業(yè)的空間，以良好的自然環(huán)境價值吸引寧波城市轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新型經(jīng)濟的入駐和培育。同時，發(fā)揮東錢湖地理位置優(yōu)越和“度假慢生活”的特點，整合寧波都市圈內(nèi)舟山普陀、奉化溪口、象山港灣等各種旅游資源，促進共融共生，對內(nèi)整合、對外融合，打造區(qū)域的旅游集散中心，成為寧波陸海旅游軸線的東門戶。

圖4 東錢湖功能區(qū)與周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)圖

圖5 東錢湖地區(qū)未來發(fā)展的七大文化產(chǎn)業(yè)類型

圖6 以東錢湖為核心的區(qū)域旅游網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)示意圖

（三）與城市交通相融—構(gòu)建“快抵慢游”的交通體系

結(jié)合東錢湖片區(qū)“西部發(fā)展城市功能，東部發(fā)展旅游功能”的整體空間格局，依托城市結(jié)構(gòu)演進、產(chǎn)業(yè)特色需求和自然環(huán)境優(yōu)勢，提出東錢湖片區(qū)地區(qū)交通發(fā)展目標為：構(gòu)建“快抵慢游”的交通方式?！翱斓帧敝竿獠拷煌ǖ谋憬?，增強對外交通快速可達性，外部交通銜接公交化、多通道?！奥巍敝父淖兌燃賲^(qū)內(nèi)部目前以私家車游覽為主的旅游方式，重塑區(qū)內(nèi)交通結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)以公交、步行+騎行為主要交通方式，建立層級換乘站點，打造智能化交通服務(wù)平臺。

圖7 東錢湖功能區(qū)對外交通網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建

（四）與城市記憶相融—推進城鄉(xiāng)共建

東錢湖地區(qū)是與城市化區(qū)域最為接近的鄉(xiāng)村地區(qū)，有豐富的歷史文化資源，是寧波重要的文化源地。規(guī)劃將東錢湖作為寧波城市文化的展示窗口，也是寧波在地文化的傳承基地。通過在功能區(qū)打造“文化+旅游”的產(chǎn)業(yè)體系，推進功能區(qū)建設(shè)與東錢湖鄉(xiāng)村復(fù)興共建共生，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌尋找實踐路徑。

圖8 通過“文化+旅游”產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)鄉(xiāng)村復(fù)興與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐路徑

在旅游功能區(qū)的規(guī)劃中，要避免由于建設(shè)目的過于單一導(dǎo)致的與城市的割裂，需要在功能定位、用地空間、社會結(jié)構(gòu)、體制機制等各個方面將旅游功能區(qū)與城市整體融合對待。在其發(fā)展過程中應(yīng)當遵循區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展理念，多方位進行統(tǒng)籌考慮，促進功能區(qū)與城市融合發(fā)展，更好地成為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新增長極。