新時(shí)代廣電管辦關(guān)系的再定位再出發(fā)

任隴嬋

今年全國“兩會(huì)”以后，根據(jù)中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，廣電業(yè)開啟了新一輪改革，新重組的國家廣播電視總局和中央廣播電視總臺(tái)分別于4月16日和4月19日掛牌。據(jù)中央要求，省級(jí)改革方案要在2018年9月底前進(jìn)行提交，明年3月底前完成。此輪改革涉及到“管”（管理層）與“辦”（實(shí)體層）兩個(gè)層面，又從上至下推動(dòng)，無疑會(huì)對(duì)下一步整個(gè)廣電業(yè)改革發(fā)展的走向產(chǎn)生極其重要的影響。

一、新時(shí)代廣電行業(yè)及行政管理的再定位

從“管”的層面看，國家廣電行政管理機(jī)構(gòu)的改革無疑是在做“減法”，將電影局和國家新聞出版署分出去，劃歸中宣部統(tǒng)一管理，就新重組的國家廣電總局的架構(gòu)及職責(zé)范圍而言，似乎又回到了1986年前，只是那時(shí)候叫“部”，不叫“總局”，還處于電視發(fā)展的“黃金期”，還沒有聽說過互聯(lián)網(wǎng)。從1986年開始，廣電行政管理機(jī)構(gòu)改革一直在做“加法”，先是電影管理職能由文化部劃轉(zhuǎn)到廣電部，但地方電影管理職能沒有從文化部門劃歸到廣電部門。1996年，地方電影制片管理職能劃歸廣電部門，但發(fā)行放映管理職能沒有隨之劃轉(zhuǎn)，因此，一直到2008年底之前，都是地方由文化部門管理電影發(fā)行放映、廣電部門管理電影制片的體制。2008年12月，中宣部、中編辦、文化部、廣電總局四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步理順地方電影管理體制的通知》（中宣發(fā)[2008]31號(hào)），部署全面推進(jìn)全國電影行政管理體制改革工作，電影發(fā)行放映的職能才歸了廣電部門，地方的廣播影視管理體制才算理順。2013年，廣電總局又與新聞出版署合并，成為國家新聞出版廣電總局。

這次改革絕不是簡單地回歸原點(diǎn)，而是高層站在新時(shí)代的新起點(diǎn)和螺旋式前進(jìn)軌跡上的新高度，在中國經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)和傳統(tǒng)媒體與互聯(lián)網(wǎng)新媒體全方位融合的語境下對(duì)廣電業(yè)改革發(fā)展的重新規(guī)劃安排，對(duì)廣電業(yè)的影響的確非同小可，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是對(duì)廣電的媒體屬性的再確認(rèn)。剝離掉電影、版權(quán)管理等非媒體職能，使其職能變成更純粹、更專業(yè)、更專注的廣電媒體行政監(jiān)管服務(wù)，突出廣電的新聞傳播屬性，充分體現(xiàn)了中央對(duì)廣電傳媒作為最重要的主流傳播平臺(tái)及內(nèi)容的重視，其中包含著對(duì)這些年來廣電媒體圍繞中心發(fā)揮導(dǎo)向引領(lǐng)作用的肯定。二是對(duì)廣電的主平臺(tái)、主陣地地位的再確認(rèn)。在融媒體大潮和傳統(tǒng)廣電業(yè)式微的大背景下，中央提出了要打造“新型主流媒體”，曾讓人感到已然落伍了的廣電要被互聯(lián)網(wǎng)新媒體取代的壓力，這些年廣播媒體的逆勢(shì)突圍也給人們以信心和啟示，未來的媒體融合還是要突出廣電主平臺(tái)、主體性的“廣電+互聯(lián)網(wǎng)”，也再次證明了迄今廣電媒體的不可取代性。三是對(duì)廣電業(yè)務(wù)新邊界的再確認(rèn)。這些年來業(yè)內(nèi)外一直有人在唱衰廣電，未來“大部制改革”的暢想，廣電業(yè)“三網(wǎng)融合”中的種種體制性障礙，廣電與信息文化領(lǐng)域的橫向打通曾非常迫切，曾讓基層廣電人產(chǎn)生廣電業(yè)會(huì)被“肢解”的擔(dān)憂，傳統(tǒng)廣電業(yè)人才向新媒體的大量流失，使這支隊(duì)伍的人心浮動(dòng)，有些失血過多。這次國家重組廣播電視總局，是對(duì)新時(shí)代融媒體語境下重新廓清了廣電業(yè)務(wù)邊界，特別是讓基層廣電媒體人吃了一顆定心丸，現(xiàn)有的這種格局會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，至少保持10年。省級(jí)廣電機(jī)構(gòu)改革與國家層面的改革基本同步，避免重蹈中央與省市級(jí)出現(xiàn)“上下錯(cuò)位”的覆轍。

二、新時(shí)代廣電主體及治理結(jié)構(gòu)的新模式

從“辦”的層面來看，央廣、央視、國際臺(tái)的“大合并”改革，對(duì)于中央級(jí)廣電媒體來說是在做“加法”，即將本級(jí)電臺(tái)、電視臺(tái)和外宣的各種要素、平臺(tái)、渠道等橫向資源整合到一起。實(shí)現(xiàn)了局臺(tái)分離、管辦分開，局、臺(tái)、企的權(quán)責(zé)界限逐漸明晰，各級(jí)廣電媒體的自主經(jīng)營和市場(chǎng)化運(yùn)作得以強(qiáng)化。中央級(jí)廣電媒體不論內(nèi)容制播或運(yùn)營機(jī)制等方面的動(dòng)作對(duì)地方臺(tái)都具有示范、引領(lǐng)的樣板意義，然而這一回卻是省、市、縣地方臺(tái)走在了中央臺(tái)前面。早在2006年，國家廣電總局就開始推進(jìn)地方電視臺(tái)、電臺(tái)合并。2014年，中辦、國辦發(fā)布的《深化文化體制改革實(shí)施方案》中又明確提出了“規(guī)范電臺(tái)、電視臺(tái)合并”的改革任務(wù)。到2014年底，全國所有縣級(jí)、地市級(jí)、副省級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)已經(jīng)完成合并，已有24個(gè)?。ㄊ小^(qū)）完成了省級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)合并的任務(wù)。

這次中央三臺(tái)的合并，意味著從中央到地方四級(jí)廣電媒體都實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的“大總臺(tái)”模式，應(yīng)該說，這樣做總體上順應(yīng)了管辦分開、局臺(tái)分離的潮流和趨勢(shì)，有利于廣播電視臺(tái)內(nèi)部的業(yè)務(wù)融合和各種要素、市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置和廣播電視臺(tái)的集約化、規(guī)模化運(yùn)營，有助于增強(qiáng)廣播電視媒體整體實(shí)力和競(jìng)爭力，推動(dòng)廣播電視媒體、新興媒體融合發(fā)展。但從這些年省級(jí)臺(tái)的“大總臺(tái)”運(yùn)營情況來看，也存在一些問題：一是電臺(tái)、電視臺(tái)的各種要素和內(nèi)容、平臺(tái)、渠道等方面整合運(yùn)營并不像預(yù)想的那樣理想，有不少省級(jí)臺(tái)內(nèi)的電臺(tái)、電視臺(tái)的運(yùn)作仍是“兩張皮”。因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下廣播與電視不僅是兩種完全不同的媒體形態(tài)，在媒體融合語境下隨著廣播媒體傳播的全媒體化和視頻化，與電視更是業(yè)務(wù)和市場(chǎng)既有交叉又有競(jìng)爭的兩大主體和兩套市場(chǎng)體系，只能是各自獨(dú)立運(yùn)營，不像垂直領(lǐng)域（如網(wǎng)絡(luò)整合）那樣能做到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信源管理、用戶發(fā)展管理、人事財(cái)務(wù)管理、安全管理、規(guī)劃建設(shè)管理“五統(tǒng)一”。二是地方臺(tái)的情況與中央臺(tái)有很大不同，這些年來，各級(jí)電臺(tái)、電視臺(tái)合并之后組建的廣播電視臺(tái)普遍都升格了，變成了同屬當(dāng)?shù)匦麄鞑款I(lǐng)導(dǎo)的平級(jí)單位，給局對(duì)臺(tái)的行政監(jiān)管帶來難度。三是近年來廣播與電視各自的“境遇”存在很大落差，客觀上也阻礙了廣播與電視的融合。同樣面對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、視頻網(wǎng)站、社交媒體的沖擊，廣播憑借其伴隨性、兼容性強(qiáng)和輕裝備的優(yōu)勢(shì)逆勢(shì)發(fā)力，通過與互聯(lián)網(wǎng)、電信等多種平臺(tái)、渠道、終端全方位融合已走出困境，獲得持續(xù)高增長；而重裝備的電視一直在走下坡路，傳播力持續(xù)下降，至今仍無止跌回穩(wěn)跡象，除了少數(shù)省級(jí)“巨頭”之外，絕大多數(shù)省、市級(jí)臺(tái)都面臨著生存壓力，戰(zhàn)線面臨收縮，各種收視、廣告資源向中央級(jí)媒體集中，未來地方臺(tái)的很多地面頻道、頻率將被關(guān)停。近日，央廣幾位著名播音員在央視《新聞聯(lián)播》獻(xiàn)聲，展現(xiàn)了央視和央廣在“大總臺(tái)”成立后的首場(chǎng)“融合大秀”，但客觀上講，形大于實(shí)，更多表達(dá)了一種態(tài)度，其下一步深度融合的舉措讓業(yè)界充滿期待。

三、新時(shí)代的管辦分離應(yīng)處理好幾個(gè)關(guān)系

新一輪廣電改革是國家高層適應(yīng)新時(shí)代政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)信息傳媒供給的需求，對(duì)廣電傳媒行業(yè)從頂層設(shè)計(jì)、行業(yè)邊界、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理體制、主體重塑等多方面做出的閉環(huán)設(shè)計(jì)，其核心主旨是處理好“管”與“辦”的關(guān)系，即在管辦分離的前提下，局臺(tái)如何協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、良性互動(dòng)、形成默契，進(jìn)而推進(jìn)廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)的繁榮和與互聯(lián)網(wǎng)新媒體融合的轉(zhuǎn)型發(fā)展。必須協(xié)調(diào)、處理好“4個(gè)關(guān)系”：

一是統(tǒng)一管理與分級(jí)管理的關(guān)系。原來管辦合一的體制下，同一級(jí)局與臺(tái)是“一家親”，致使作為主管部門的局對(duì)作為下屬單位的本級(jí)臺(tái)的行政監(jiān)管成了“家事”，遇事肯定“護(hù)犢子”，即面對(duì)上下級(jí)臺(tái)之間的垂直市場(chǎng)競(jìng)爭和利益沖突時(shí)難免會(huì)偏向本級(jí)臺(tái)，很難做到客觀公正。局臺(tái)分開使各級(jí)局臺(tái)之間沒有了隸屬關(guān)系，局與臺(tái)變成了各自獨(dú)立的兩大主體，使各級(jí)局能夠站在屬地全行業(yè)和全局角度，客觀、全面地根據(jù)自己的職責(zé)范圍對(duì)所有臺(tái)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃管理，對(duì)屬地的各級(jí)臺(tái)一視同仁。黨的十八大以來，中央適應(yīng)新形勢(shì)的需要不斷強(qiáng)化對(duì)意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)，特別是十九大以來，中央更加重視主流媒體的輿論引導(dǎo)作用，全面加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)陣地建設(shè)管理，給中央三臺(tái)和強(qiáng)勢(shì)省級(jí)臺(tái)的發(fā)展帶來了空前的政策機(jī)遇，使其重要性、影響力、傳播力和綜合實(shí)力都有所提升。本輪廣電改革之后，國家廣電總局從政策、規(guī)劃、規(guī)制等方面對(duì)全國各級(jí)臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一管理，總體上看，其職能和權(quán)威性得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，但在“四級(jí)辦”的格局仍未改變和傳統(tǒng)廣電在互聯(lián)網(wǎng)新媒體沖擊下逐漸走下坡路的形勢(shì)下，中央三臺(tái)與地方廣電的差距在逐漸拉大，這不僅表現(xiàn)在地方廣電整體上在與央視、央廣的“收視+廣告”競(jìng)爭中越來越處于劣勢(shì)，絕大多數(shù)省、市、縣級(jí)廣電的經(jīng)營狀況日益陷入困境；還表現(xiàn)在省、市級(jí)局在行政許可和審批管理項(xiàng)目越來越少、執(zhí)法力量不足甚至缺位的情況下職能弱化、底氣不足、權(quán)威性下降，往往只是充當(dāng)國家廣電總局的“傳聲筒”“錄音機(jī)”。因此，必須妥善處理好廣電總局的統(tǒng)一管理與地方局的分級(jí)管理之間的矛盾，進(jìn)一步深化廣電行政管理垂直系統(tǒng)的管理體制改革，強(qiáng)化地方行政管理部門的主體意識(shí)、監(jiān)管責(zé)任和執(zhí)法監(jiān)督力度，否則行政監(jiān)管就真成了廣電總局“唱獨(dú)角戲”。

二是依法監(jiān)管與服務(wù)發(fā)展的關(guān)系。廣電行政管理部門的職責(zé)是依法監(jiān)管和服務(wù)發(fā)展，此二者是相互依存、相輔相成、相得益彰的一個(gè)統(tǒng)一體，服務(wù)發(fā)展是依法監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作的根本目的，而依法監(jiān)督管理和行政執(zhí)法又是服務(wù)發(fā)展的立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)方式?；蛘咭部梢哉f，廣電行政管理部門是通過履行行政執(zhí)法、綜合管理職能來服務(wù)廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，主要是：規(guī)范市場(chǎng)秩序和主體行為，優(yōu)化要素資源集聚環(huán)境和行業(yè)發(fā)展環(huán)境，通過頂層設(shè)計(jì)、宏觀規(guī)劃和政策引領(lǐng)廣電傳媒治理結(jié)構(gòu)改革以及傳統(tǒng)廣電媒體與新媒體融合發(fā)展等，最終目標(biāo)是健全完善廣電法律體系實(shí)現(xiàn)依法治理。目前廣電行業(yè)的最高法律形式是1997年國務(wù)院頒發(fā)的《廣播電視管理?xiàng)l例》，在一片“四級(jí)辦”的分邦裂土和互聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)推動(dòng)傳媒技術(shù)革新日新月異的時(shí)代，傳統(tǒng)廣電媒體與新媒體融合發(fā)展過程中，一些業(yè)務(wù)、價(jià)值鏈的邊界被打破，某些新業(yè)態(tài)或交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域因技術(shù)更迭太快而成為法律法規(guī)尚未覆蓋到的盲點(diǎn)，各級(jí)廣電媒體和互聯(lián)網(wǎng)新媒體的競(jìng)爭行為只能更多地要靠政策來約束，改革發(fā)展中出現(xiàn)的一些新問題和法律漏洞只能由政策來補(bǔ)綴，有些政策還承擔(dān)著“試水”“趟雷”“捅馬蜂窩”等實(shí)驗(yàn)性及試錯(cuò)的使命，其中一些“破戒”之舉經(jīng)受住實(shí)踐檢驗(yàn)變?yōu)榻?jīng)驗(yàn)或模式進(jìn)行推廣最終也須政策加以“追認(rèn)”，因此，在我國廣電領(lǐng)域法律不健全、市場(chǎng)不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)不成熟的情況下，廣電總局制定出臺(tái)的各種臨時(shí)性政策和部門規(guī)章，既為廣電業(yè)的改革及管理提供了法理依據(jù)，在一片混亂無序中對(duì)一些過激行為按暫停鍵和進(jìn)行強(qiáng)制性糾偏，同時(shí)也是在為日后的立法等全面規(guī)范行為積累案例、經(jīng)驗(yàn)和“打草稿”。

三是“有形之手”與“無形之手”的關(guān)系。廣播電視業(yè)是兼具意識(shí)形態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙重屬性的特殊領(lǐng)域，就其意識(shí)形態(tài)屬性而言，任何時(shí)候作為黨和政府喉舌的功能和職責(zé)都不會(huì)變，必須模范遵從法律法規(guī)、黨紀(jì)政紀(jì)以及黨和政府的指令，認(rèn)真完成傳播主旋律、正能量的新聞宣傳、輿論監(jiān)督和服務(wù)廣義大眾的公共服務(wù)等任務(wù)；就其經(jīng)濟(jì)屬性（媒體運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展）而言，則必須處理好“管”與“辦”中“有形之手”與“無形之手”的關(guān)系。習(xí)近平總書記在談到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革發(fā)展中處理好市場(chǎng)作用與政府作用的關(guān)系時(shí)指出，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”并重，明確了處理二者關(guān)系問題的基本原則，對(duì)于各級(jí)廣播電視臺(tái)的整體運(yùn)營和經(jīng)營性廣電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的要素市場(chǎng)建設(shè)及市場(chǎng)體系完善具有重要的指導(dǎo)意義。從廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，過多使用行政干預(yù)，并不利于內(nèi)容創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前的當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步理順行政、事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的管理體制及相互關(guān)系，進(jìn)一步深化公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)的分類改革，將公益性事業(yè)交給政府，將經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)交給市場(chǎng)，形成行政依法管理、事業(yè)依法運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)依法經(jīng)營的新格局，才能使政策與市場(chǎng)既相互汲取、補(bǔ)充又相互制約，不斷在新舊觀念、制度及利益中尋找平衡點(diǎn)，進(jìn)而更加有效地激發(fā)出政策與市場(chǎng)的正能量、正效應(yīng)，推動(dòng)中國廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)更好更快發(fā)展。

四是行政管理與社會(huì)管理的關(guān)系。未來廣電傳媒行業(yè)體系應(yīng)由行政管理部門、事業(yè)單位、傳媒企業(yè)（含互聯(lián)網(wǎng)新媒體企業(yè)）、行業(yè)組織4大主體構(gòu)成，因此，必須通過深化體制機(jī)制改革，加快建立行政依法管理、事業(yè)依法運(yùn)行、企業(yè)依法經(jīng)營、社團(tuán)依法服務(wù)4大體系。目前廣電業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)組織只是行政管理的延伸，難以發(fā)揮廣電媒體的自我治理、自我約束、自我發(fā)展作用。下一步應(yīng)按照習(xí)近平總書記“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局及“五位一體”發(fā)展的要求，改變傳統(tǒng)廣電業(yè)以及互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)新業(yè)態(tài)領(lǐng)域以行政權(quán)力為主導(dǎo)和各類嚴(yán)打式專項(xiàng)整治常態(tài)化的管制模式，積極開放社會(huì)的意見市場(chǎng)，加快建設(shè)行業(yè)自我治理的“軟約束”機(jī)制：一是加強(qiáng)業(yè)內(nèi)各行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)各級(jí)廣電媒體和各類新媒體的自我約束治理，以協(xié)會(huì)規(guī)范、業(yè)界信譽(yù)、公眾意見形成多元監(jiān)督力量，激發(fā)和提升各級(jí)廣電主體的自我學(xué)習(xí)、自我教育、自我約束、健康發(fā)展能力。二是構(gòu)建和諧、健康、向上的廣電企業(yè)文化、行業(yè)文化和團(tuán)隊(duì)文化，以符合社會(huì)主義核心價(jià)值體系要求的價(jià)值觀為基本內(nèi)涵，形成健康、向上的文化氛圍和良好的風(fēng)氣、習(xí)慣，從物質(zhì)、精神等層面上建立和完善激勵(lì)約束機(jī)制，有效地利用和放大團(tuán)隊(duì)文化的“軟約束”能力和“慣性”效應(yīng)，來強(qiáng)化各級(jí)廣電媒體和各類新媒體的自我約束能力。三是構(gòu)建傳統(tǒng)廣電媒體和新媒體行業(yè)的職業(yè)道德體系，以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為根本要求，建立起符合時(shí)代特點(diǎn)的廣電媒體及新媒體從業(yè)者的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則，提升其品位，規(guī)范其行為。