新時期事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實困境及改革思路的探索

郭金奎

摘要：深化財稅體制改革，明確事權(quán)與支出責(zé)任的內(nèi)涵與關(guān)系，是深化財稅體制改革，構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政管理體制的重要因素。對事權(quán)與支出責(zé)任進行合理劃分，可以避免政府間的支出責(zé)任缺位錯位問題。本文主要從政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實困境入手，對事權(quán)與財政支出責(zé)任的改革思路進行了分析。

關(guān)鍵詞：事權(quán)；支出責(zé)任；政府

改革開放以來，市場經(jīng)濟體制改革的深化成為了黨和國家高度關(guān)注的問題。在政府支出方面，政府與市場邊界的模糊性和政府未對事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任進行明確劃分的問題，往往會在下級政府出現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)不對等的問題。由此而引發(fā)的下級財政資金困難問題往往會地方給政府正常職能的發(fā)揮帶來不利影響。明確各級政府之間的財政支出責(zé)任，是提升財政透明度、保障公共品與服務(wù)供給的效率和效果的重要措施。對事權(quán)與支出責(zé)任的改革思路進行明確，可以有效促進政府財政支出管理的完善，加快推進基本公共服務(wù)均等化，事關(guān)區(qū)域均衡發(fā)展和國家長治久安。

一、政府機關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實困境

對于一些設(shè)區(qū)市而言，科學(xué)化的財政體制是市區(qū)（縣或縣級市）兩級發(fā)展的積極性的保障。事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的問題是財政管理體制中存在的突出問題。以國內(nèi)某市為例，當(dāng)?shù)厥屑壵谋炯壥杖胫饕獊碓从谥鞒菂^(qū)范圍內(nèi)的稅收分成，一些撤縣（市）設(shè)區(qū)而形成的市轄區(qū)或本市所代管的縣級市的稅收往往屬于各區(qū)。但是市級政府的產(chǎn)業(yè)扶持基金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等資金往往要投向于各個縣（市、區(qū)），因而中心區(qū)域的財力在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展過程中，已經(jīng)表現(xiàn)出了難以支撐市級政府運轉(zhuǎn)的問題。在城市管理體制不斷變化的情況下，市區(qū)之間管理職責(zé)不明確的問題也給政府的行政效率帶來了不利影響。根據(jù)這一案例，財力與支出不匹配和財政支出責(zé)任劃分方式效率低下的問題是政府機關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的突出問題[1]。

政府主導(dǎo)性的財政制度、政府與市場之間缺乏明確界限和政府層級過多的問題是政府機關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主要影響因素?；谡鲗?dǎo)的財政制度往往會讓上級政府機關(guān)掌握較大的財政權(quán)力，往往導(dǎo)致財力呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)。在上級政府在支出責(zé)任劃分方面具有一定決定權(quán)的情況下，上級政府部門會將一些本該由本級政府承擔(dān)支出的項目下放至下級政府，支出責(zé)任的下放，往往會加重基層政府機關(guān)的財政負(fù)擔(dān)。各級政府之間存在的事權(quán)模糊問題也會讓財政體系缺乏規(guī)范化、合理化的問題，為解決政府層級過多給事權(quán)劃分帶來的不利影響，我國已經(jīng)在國內(nèi)部分地區(qū)開展了“省直管縣”試點工作。

二、事權(quán)與財政支出責(zé)任的改革思路

（一）構(gòu)建規(guī)范化的政府間財政支出責(zé)任劃分制度環(huán)境

現(xiàn)階段事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分問題主要集中在省以下政府之中。中央政府在財政管理領(lǐng)域有著巨大的主導(dǎo)力量。以中央政府為核心的財政制度環(huán)境的構(gòu)建，可以讓中央政府借助憲法法律和一些制度性的法律法規(guī)強化省以下各級政府的財政地位的獨立性。根據(jù)政府機關(guān)在財政領(lǐng)域所面臨的實際情況，省以下各級政府的財政獨立性是支出責(zé)任劃分方式的科學(xué)性的保障因素。在對各級政府的支出責(zé)任進行明確基礎(chǔ)上，政府還需要擁有與之相匹配的收入來源。對于基層政府而言，在擁有本轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)的自主決策權(quán)的同時，它們不得隨意接受來自上級政府的臨時性支出責(zé)任[2]。

以法律手段維護政府間的財政支出責(zé)任，可以讓國家根據(jù)相關(guān)法律對某一級政府要求下級政府使用本級財政收入完成下放項目資金補充問題進行控制。為應(yīng)對自然災(zāi)害等不可抗力因素的不利影響，上級政府需要借助相關(guān)的法律調(diào)節(jié)機制應(yīng)對這一突發(fā)情況。應(yīng)對變化的支出責(zé)任法律機制的構(gòu)建，可以讓政府機關(guān)在保障公共品正常供應(yīng)的情況下，增強抗災(zāi)、賑災(zāi)能力。

（二）對各級政府的財權(quán)事權(quán)劃分機制進行完善

省以下各級政府在地方公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。在各級政府之間合理劃分支出責(zé)任，提升各級政府之間的公平性、效率性，是事權(quán)與支出責(zé)任劃分過程中所面對的突出問題。在現(xiàn)有的行政管理體制下，政府的層級劃分與財政層級劃分之間存在著較為密切的聯(lián)系。各級政府所擁有的獨立化預(yù)算機制可以為政府機關(guān)獨立提供該轄區(qū)內(nèi)的公共品與服務(wù)的權(quán)力提供保障。根據(jù)前文論述，在現(xiàn)有的財政體制下，國家需要為省以下各級政府的財政收入來源的穩(wěn)定性提供保障。在堅持公平效率原則的基礎(chǔ)上充實地方各級政府的財政收入，是保障政府財政收入來源穩(wěn)定性的重要措施。完善地方稅法，賦予地方政府一定的稅收權(quán)力是充實地方財政預(yù)算內(nèi)收入的重要措施。以擴大地方政府收入，滿足不斷增長的支出需求。

一般而言，地方政府的固定稅收收入涉及到了房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅、契稅、城市維護建設(shè)稅等多個稅種。從我國現(xiàn)有的稅收體系來看，中央地方共享收入項的稅收法律需要得到相應(yīng)的完善，如所得稅和增值稅等稅種。

轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化也可以促進地方財政收入來源穩(wěn)定性的提升。轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的合理確定，是財政轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化的主要依據(jù)。為各級政府提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共品服務(wù)提供保障，是轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化的主要目標(biāo)。教育領(lǐng)域和交通領(lǐng)域是轉(zhuǎn)移支付問題較為嚴(yán)重的兩大領(lǐng)域，針對教育領(lǐng)域的教科書費用（義務(wù)教育階段）、學(xué)校運轉(zhuǎn)經(jīng)費和交通領(lǐng)域的路橋建設(shè)投入等影響地方財政支出的因素，有關(guān)部門需要構(gòu)建一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的財政體系。這種財政支付體系主要應(yīng)用于一些偶發(fā)事項或突發(fā)事項的處理過程之中。在控制新增項目的數(shù)量的基礎(chǔ)上，對與之相關(guān)的監(jiān)督機制進行完善，可以讓專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性得到有效提升。

（三）對省以下各級政府的財政支出責(zé)任具體方法進行明確

針對省級以下政府中存在的事權(quán)與支出責(zé)任缺乏明確的問題，國家需要在遵循公平效率原則和公共品受益范圍原則的基礎(chǔ)上，對省以下各級政府間的財政支出責(zé)任進行明確劃分。在公共品投入問題的處理過程中，國家或上級政府部門需要根據(jù)公共品的實際投入比例和產(chǎn)出比例，對某項事權(quán)所歸屬的參考指標(biāo)進行明確。公共品受益范圍原則建立在公共品所輻射的消費群體的所在區(qū)域。某一區(qū)域的政府部門僅負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)消費者受益的公共品。公共服務(wù)的均等化原則、規(guī)模經(jīng)濟和居民偏好識別等因素也是劃分地方政府財政支出責(zé)任的重要因素。

根據(jù)事權(quán)與政府財政支出責(zé)任之間的關(guān)系，省級政府需要制定適合本省實際情況的宏觀經(jīng)濟調(diào)控制度和經(jīng)濟政策，并要對涉及全省的公共事項和一些跨區(qū)域的事項進行處理各個轄區(qū)不能獨立承擔(dān)支出責(zé)任和中央政府所授權(quán)的公共事務(wù)也需要由省政府負(fù)責(zé)[3]。在“省直管縣”體系試點城市，市級政府的事權(quán)已經(jīng)得到了減少，對事關(guān)市級轄區(qū)利益關(guān)系的，能夠獨立承擔(dān)的事務(wù)進行處理，是市級政府所承擔(dān)的責(zé)任。對于一些未開展省直管試點的地區(qū)，市級政府仍然需要承擔(dān)本市區(qū)域內(nèi)的宏觀經(jīng)濟事務(wù)及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等各個方面的事務(wù)?？h級政府需要負(fù)責(zé)處理本縣區(qū)域內(nèi)的公共事項，一些需要與市級政府共同承擔(dān)的事項也需要縣級政府負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是執(zhí)行省級政府決策要求的基層行政機構(gòu)。在日常工作中接受縣級政府的監(jiān)督管理，并要負(fù)責(zé)本轄區(qū)的工、農(nóng)業(yè)發(fā)展管理、鄉(xiāng)村管理規(guī)劃和農(nóng)村公共品的配給等各項工作。從政府日常工作的實際情況來看，目前政府部門還無法構(gòu)建最佳的責(zé)任劃分方案。理想化的事權(quán)與支出責(zé)任劃分是順應(yīng)中央政府的設(shè)立的戰(zhàn)略目標(biāo)，與本地區(qū)實際情況緊密相連的改革方案。

三、結(jié)論

事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分問題主要集中在省以下政府之中。在遵循公平效率原則和公共品受益范圍原則的基礎(chǔ)上，對省以下各級政府間的財政支出責(zé)任進行明確劃分，是解決這一問題的有效措施。構(gòu)建規(guī)范化的政府間財政支出責(zé)任劃分制度環(huán)境、各級政府的財權(quán)事權(quán)劃分體制的完善和省以下各級政府的財政支出責(zé)任具體方法的明確，順應(yīng)中央政府的設(shè)立的戰(zhàn)略目標(biāo)，改革方式。改革工作的開展，需要與本地區(qū)實際情況緊密相連。

參考文獻：

[1]崔瑩.我國省以下政府間財政支出責(zé)任劃分問題研究[D].遼寧大學(xué)，2016.

[2]楊筱.論事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實困境及改革思路[D].陜西師范大學(xué)，2016.

[3]劉紅燦.對政府事權(quán)及支出責(zé)任的研究[D].財政部財政科學(xué)研究所，2014.

（作者單位：山東省聊城市財政局）endprint