論我國行政濫用職權(quán)的司法審查

王迎迎

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京 211800）

我國在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：濫用職權(quán)是法院撤銷具體行政行為的法定理由之一。在當前行政權(quán)不斷擴張的形勢下，這一規(guī)定的內(nèi)容意味著司法權(quán)可以審查對行政主體的裁量活動，這為防止行政權(quán)肆意行使提供了司法保障。但是目前我國行政法學(xué)界對于行政濫用職權(quán)的理論研究存在較大的分歧，沒有形成統(tǒng)一的觀點，這些爭議進而導(dǎo)致行政濫用職權(quán)沒有夯實的理論基礎(chǔ)；當前我國不論是相關(guān)法律條款還是司法解釋都沒有對其有一個明確的解釋；面臨以上這些問題，當法官在具體案件中想要適用這一條款時會有難以把握的問題，沒有夯實的理論基礎(chǔ)和具體的法律規(guī)定使得法官不愿意也不能去適用“濫用職權(quán)”來作為撤銷行政行為的理由，因此在司法實踐中法院大多采取“轉(zhuǎn)化”等方式處理行政濫用職權(quán)問題，漸漸把“濫用職權(quán)”的這一條款擱置。本文嘗試從行政濫用職權(quán)在司法實踐中存在問題出發(fā)，提出了一些改進的建議，以期望對“濫用職權(quán)”條款能夠在規(guī)制行政濫用職權(quán)方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1 行政濫用職權(quán)的基本理論

行政濫用職權(quán)不論在理論研究方面還是司法實踐中都占據(jù)重要位置，然而我國對于行政濫用職權(quán)的定義沒有明晰的法律規(guī)定。我國當前行政法學(xué)界對于行政濫用職權(quán)也沒有統(tǒng)一的理論研究，各個學(xué)者們對于行政濫用職權(quán)存在爭議。

究竟什么是行政濫用職權(quán)？從各個國家的立法來看，他們對于行政濫用職權(quán)也沒有相對一致的觀點。例如在英國，他們僅僅認為濫用職權(quán)只是越權(quán)的一種表現(xiàn)方式；美國認為濫用職權(quán)是不合理地行使權(quán)力，也就是說他們把濫用職權(quán)界定為濫用自由裁量權(quán)；美國的法官認為，濫用權(quán)力的行為表現(xiàn)為用專斷的或反復(fù)無常的方式行使裁量權(quán)。在法國和德國，他們認為行政機關(guān)在運用其權(quán)力時背離法律的目的即為濫用職權(quán)。

國內(nèi)學(xué)者對于行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵存在較大爭議，當前占主流的觀點是將“濫用職權(quán)”等同于“濫用自由裁量權(quán)”。應(yīng)松年認為濫用職權(quán)，即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反合理性原則的自由裁量行為”。 朱新力認為行政濫用職權(quán)，即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反行政合理性原則的自由裁量行為”。 胡建淼認為行政濫用職權(quán)，即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當行使行政權(quán)力而達到一定程度的違法行為。

除了以上這種觀點，還有一部分學(xué)者認為“濫用職權(quán)”不僅僅只局限于裁量權(quán)力的濫用，還可能包括羈束形裁量權(quán)，持這種觀點的學(xué)者認為濫用職能根本不能等同于裁量權(quán)的濫用。

就本文認為，行政濫用職權(quán)其實就是行政自由裁量權(quán)的濫用，是指行政機關(guān)在行使其權(quán)力時作出的具體行政行為背離了法律的目的和精神，且存在主觀故意的情況，即指行政機關(guān)在不恪守行使自由裁量權(quán)所制定的有關(guān)法律法規(guī)的約束，背離法律的精神和目的，或者行政機關(guān)在行使其權(quán)力時沒有周全的考慮而導(dǎo)致行政行為存在不完美即瑕疵。

2 行政濫用職權(quán)的司法審查現(xiàn)狀

2.1 目前我國法院適用行政濫用職權(quán)的情況

在2014《行政訴訟法》修訂前，學(xué)者做了一個調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)《人民法院案例選》、《中國審判案例要覽》中收錄了近千個行政訴訟的案例，然而僅僅只有10余個案件明確適用了《行政訴訟法》第54條中“濫用職權(quán)”這一條款，占有著極低的比例。余凌云教授在《對行政機關(guān)濫用職權(quán)的司法審查——從若干判案看法院審理的偏好與問題》一文中表明，根據(jù)他們的檢索結(jié)果，法院將“濫用職權(quán)”作為裁判標準的案件是少之又少的，具體來說，在270個案件中，原告勝訴的為182件，但是以適用“濫用職權(quán)”這一條款的僅僅才6個案件。 另外還有其他學(xué)者對《最高人民法院公報》、《人民法院案例選》中刊載的33件案例分析，發(fā)現(xiàn)其中只有一件案件法官以濫用裁量權(quán)為理由作出判決。

2014年《行政訴訟法》修訂后，對于我國當前行政訴訟中法院對濫用職權(quán)是采用何種標準，何種態(tài)度進行審查，本文希望從近期的司法實踐中找尋。所以本文在中國裁判文書網(wǎng)收錄的行政案件中，篩選出法院以“濫用職權(quán)”條款裁判的案例。

本文選取江蘇省為例，時間設(shè)定為2017年1月1日--2017年9月1日， 江蘇省一審行政案件共計2907件，通過檢索關(guān)鍵詞“濫用職權(quán)”，共檢索出相關(guān)案例19件，判決原告勝訴的10件，這其中以濫用職權(quán)作為裁判標準的案件數(shù)為0。以上數(shù)據(jù)雖然只是選取了部分時段和地區(qū)為樣本，但這也能夠說明目前我國行政濫用職權(quán)的司法審查處于何種境況。

這樣的結(jié)果，令人不禁疑問重重。究竟為何行政濫用職權(quán)案件如此稀缺，在理論不斷發(fā)展的同時，為何司法實踐卻停滯不前？

2.2 濫用職權(quán)被實踐懸置的原因分析

“濫用職權(quán)”這一條款被司法實踐所懸置，這樣一來，容易對具體行政行為的審查失去其應(yīng)有的監(jiān)督作用。對于“濫用職權(quán)”的適用現(xiàn)狀的原因可以從以下幾個方面來分析：

2.2.1 立法供給不足

當前，在我國司法實踐中法官還是多數(shù)秉持法條主義立場。何為法條主義立場？法條主義立場是指在法官在司法實踐中適用法律時比較傾向于選擇規(guī)定較為明確的的法律，也即他所選擇的條款對指向的事由有明確的界定和清楚的解釋； 但對于那些僅僅是法律共同體所公認的一些法律原則，甚至在法律中沒有很明確的解釋與說明的，法官不會選擇將其作為判決的主要理由。如果將沒有明確的法律解釋的條款作為判決標準，容易引發(fā)討論，因此大多數(shù)法官在遇到這類模糊的規(guī)定的時候通常會選擇回避或者轉(zhuǎn)化。然而，行政濫用職權(quán)我國的法律法規(guī)中也沒有一個明確的界定。目前我國立法中，只有《行政訴訟法》第五十四條對行政濫用職權(quán)做了一個籠統(tǒng)的規(guī)定，也僅僅規(guī)定了濫用職權(quán)是撤銷具體行政行為的法定理由之一，對于如何適應(yīng)這一條款，認定濫用職權(quán)需要什么標準，這些問題在行政法領(lǐng)域是完全空白的。因此對于行政濫用職權(quán)來說，法律規(guī)定籠統(tǒng)，司法解釋也沒有出臺相關(guān)文件來解釋濫用職權(quán)的具體內(nèi)涵，在這種境況下，我國堅持法條主義的法官當然不愿意冒險適用這一規(guī)定。

2.2.2 學(xué)界理論界的爭議

在學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者們對于行政濫用職權(quán)的探討存在很多爭議。在前文中我們有提到對于行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)者們秉承著不同的觀點。其實不只是在內(nèi)涵方面，而是行政濫用職權(quán)的基礎(chǔ)理論學(xué)者們都存在爭議。也就是說對于行政濫用職權(quán)的基本理論概念法學(xué)界還沒有一致的觀點。

學(xué)界對于行政濫用職權(quán)存在如此多的爭議，不同的觀點無法達成一致。在這種情況下，法官在辦案中想要選擇“濫用職權(quán)”作為裁判標準也不知該如何適用，從而選擇回避。

2.2.3 趨利避害的風險規(guī)避

如果認定行政機關(guān)濫用職權(quán)，這不僅意味著否定了具體行政行為合法性，還暗含著對行政機關(guān)及其工作人員品德的評判，有道德批判的意味。正如有的學(xué)者所指出的：“無論對濫用職權(quán)概念作怎樣較為準確的界定，它在常人乃至立法者心目中，始終與地違法行使職權(quán)勾連?！币虼巳绻诎讣惺褂谩盀E用職權(quán)”這一規(guī)定作為審查標準，即認定行政機關(guān)濫用職權(quán)，這就意味著行政機關(guān)在行使具體行政行為時是存在主觀惡意，這對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責任人員會產(chǎn)生很大的影響，無論是形象還是政績。這樣一來行政機關(guān)會非常抵觸濫用職權(quán)這個條款，，因為他們不樂意接受自己的形象和政績受損。因此為了避免這種現(xiàn)象發(fā)生，法院僅僅在握有明確的證據(jù)能表明行政機關(guān)在行使行政具體行政行為時是主觀惡意的才運用這一條款。

2.2.4 缺乏可參考的審判經(jīng)驗積累

目前我國司法實踐中，明確將“濫用職權(quán)”作為裁判標準的案件十分稀少，因此容易產(chǎn)生一種惡性循環(huán)效果，即現(xiàn)有的審判案例稀少，導(dǎo)致可供參考的經(jīng)驗缺少，沒有可參考的經(jīng)驗法官就盡量避免適用，這樣一來“濫用職權(quán)”這一條款就被懸置，無法發(fā)揮其作用。同時，在可參照的經(jīng)驗稀少的前提下，司法機關(guān)也會擔心司法權(quán)不當干預(yù)行政權(quán)的情況發(fā)生，這也導(dǎo)致司法機關(guān)不敢輕舉妄動，因為有可能會引發(fā)媒體和學(xué)術(shù)界的爭議。

3 行政濫用職權(quán)司法審查的完善

3.1 制定具體的司法審查標準

在我國的司法實踐中，當法官遇到行政濫用職權(quán)類案件時，更多的會傾向于選擇將其轉(zhuǎn)化或者規(guī)避，很大的原因在于行政濫用職權(quán)這一法律概念和司法審查的標準不夠明晰，模糊的標準使得行政濫用職權(quán)的裁量不具有可行性。對于行政濫用職權(quán)的探討，學(xué)者們幾十年有非常多的經(jīng)典理論。因此，有必要在濫用職權(quán)內(nèi)涵、表現(xiàn)形式方面吸取學(xué)者們的精華理論，規(guī)范濫用職權(quán)的內(nèi)涵，給出切實可行的標準。從而使行政濫用職權(quán)能夠有一個明確的概念和明晰的標準，減弱法官在面對行政濫用職權(quán)類案件時的顧慮，使得其敢于對行政機關(guān)濫用職權(quán)案件作出判決。

3.2 加強判例指導(dǎo)，建立參照先例制度

設(shè)立各種規(guī)范和標準來監(jiān)督和控制濫用行政自由裁量權(quán)是一個可行的對策，但是對于這些抽象的規(guī)范和標準理解和把握起來有些困難。在這種情況下建立參照先例制度是一個有效的解決辦法。美國、英國是傳統(tǒng)判例法國家，判例在這些國家有著將法律規(guī)則具體化甚至填補法律漏洞、創(chuàng)制規(guī)則的作用。即使是大陸法系國家，在行政法領(lǐng)域中也逐漸開始重視在司法審查中運用判例。例如在法國行政法上，他們通過判例法來增強行政法實體規(guī)則的具體化，這樣一來，很多復(fù)雜的行政案件就可以迎刃而解。對于我們國家來說，我們是大陸法系，因此我們不認為判例法是我國法淵源的一份子。但是現(xiàn)今隨著大陸法系和英美法系不斷的融合很多大陸法系的國家也逐漸開始重視判例的作用，不能不為我們所借鑒。

從另外一個方面來看，司法的權(quán)力過大也容易產(chǎn)生一些問題，那么判例制度還可以起到平衡和抑制其過分膨脹的作用。雖然給予法官法律解釋權(quán)的權(quán)力有益于補充法律沒有明確條款的問題，但是對于我們國家來說，法官數(shù)量太多，如果給予法官過多的法律解釋權(quán)的話，那么將會危害到法律的統(tǒng)一性?？墒遣扇∫坏肚械淖龇ㄍ耆珓儕Z法官的解釋權(quán)，顯然是不明智的做法。在這種情況下采取一些方法來保障法律的統(tǒng)一性是非常重要的，判例制度能夠解決這一問題的措施之一。

4 總結(jié)

法學(xué)界對于行政濫用職權(quán)的探討也是持續(xù)了幾十年，但從當前來看，司法實踐相比于理論界的蓬勃發(fā)展來說卻略顯凄涼。同時，新修改的《行政訴訟法》也未能夠?qū)⒓却娴膯栴}加以妥善解決。從上文的分析來看，司法機關(guān)對于行政行為的司法審查，尤其是對行政機關(guān)是否存在濫用職權(quán)的審查未能發(fā)揮出司法審查的應(yīng)有之作用。 現(xiàn)有的審判實踐的確也對濫用職權(quán)的行為進行了一定的控制，但是從目前司法機關(guān)的表現(xiàn)來看，對于濫用職權(quán)的司法審查工作仍有繼續(xù)提高的空間。

對于行政濫用職權(quán)的規(guī)制，其實就是規(guī)制行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)如果能夠應(yīng)用得當，充分發(fā)揮其靈活機動的特點，不僅能夠非常好的處理案件，而且能夠提高行政效率，但是如果被濫用，不僅會侵擾公民的合法權(quán)利，對于建設(shè)法治社會也存在潛在威脅。對于規(guī)制濫用職權(quán)來說，這是一個大的工程，但是司法審查是最有力的控制手段之一。英美是傳統(tǒng)判例法國家，因此他們對行政濫用職權(quán)行為進行司法審查的一系列方法基本上是從法院的判例中不斷演變而來的。法、德等國家雖屬大陸法系，屬于成文法國家，但是他們和英美等國一樣，對行政濫用職權(quán)行為進行司法審查的一系列規(guī)則也是從司法判例中不斷形成的。不同的國家有著不同的國情，具體問題需要具體分析，因此對于規(guī)制行政權(quán)濫用的方式也有所區(qū)別，我們國家在規(guī)制行政濫用職權(quán)方面存在很多問題，因此不僅要參考國外的優(yōu)秀理論，還要結(jié)合我國的具體國情探索出適合我們國家的一套理論，這才是最好的解決辦法。