關(guān)于義務(wù)教育階段建立教育公務(wù)員制度的思考

蔡 曉 宇

(南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，南京 210097)

在剛剛結(jié)束的兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇再次提議建立特殊公務(wù)員制度——教育公務(wù)員制度。關(guān)于建立教育公務(wù)員制度，周洪宇已經(jīng)提議12年。今年兩會(huì)上，這一建議再次引起人們的關(guān)注，贊成者頗多，反對(duì)者也不少。筆者認(rèn)為在義務(wù)教育階段建立教育公務(wù)員制度，是解決當(dāng)前教育問(wèn)題、促進(jìn)教育發(fā)展的有效方法。

一、在義務(wù)教育階段建立教育公務(wù)員制度的必要性

(一)當(dāng)前義務(wù)教育階段教師法律身份不明確

教師的法律身份是指對(duì)教師與其他教育主體關(guān)系的法律上的規(guī)定，法律身份不僅規(guī)定教師的工資待遇、人事管理、任用調(diào)度和各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，而且還決定了教師的適用法律、所享有的權(quán)利和權(quán)益。因此，明確教師法律身份具有重要意義。在我國(guó)未實(shí)行教師聘用制度之前，教師作為國(guó)家工作人員，具有“干部”身份，與教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校之間是縱向的行政法律關(guān)系。1993年《中華人民共和國(guó)教師法》頒布，該法第三條規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員?！盵1]該規(guī)定只強(qiáng)調(diào)了教師職業(yè)的專業(yè)性特點(diǎn)，但對(duì)教師的明確法律身份規(guī)定缺失，其法律主體地位未能得以真正確立[2]。 該法第十七條規(guī)定“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”，這種合同制的聘任關(guān)系，沒(méi)有將教師納入國(guó)家編制關(guān)系內(nèi)，也就是將教師排出了公務(wù)員系統(tǒng)。但是在實(shí)際的義務(wù)教育階段，教師承擔(dān)公共職責(zé)，為國(guó)家教書(shū)育人，傳授法定知識(shí)和國(guó)家意識(shí)形態(tài)，教師的工資待遇也由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。義務(wù)教育階段公立學(xué)校教師實(shí)際工作的公務(wù)員性質(zhì)與法律規(guī)定的非公務(wù)身份相矛盾，他們?nèi)允欠缮矸莶幻鞔_的群體。這一尷尬處境造成目前中小學(xué)教師的職業(yè)認(rèn)同度低，很多優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生不愿投身于中小學(xué)教育，中西部地區(qū)和一些偏遠(yuǎn)山區(qū)更是缺少教師。只有明確義務(wù)教育階段教師的法律身份才能夠留住好教師、吸引優(yōu)秀人才投身教育事業(yè)，才能促進(jìn)教育的持續(xù)健康發(fā)展。

(二)義務(wù)教育階段師資配置失衡

義務(wù)教育是我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保證，是國(guó)家為國(guó)民提供的最低程度的基本素質(zhì)教育，而師資是義務(wù)教育的保障和根本?，F(xiàn)階段義務(wù)教育在全國(guó)雖然已經(jīng)基本普及，但是各地義務(wù)教育發(fā)展質(zhì)量是不均衡的，很大程度的原因在于各地區(qū)教師在數(shù)量分布和結(jié)構(gòu)配置上存在較大差異。有研究者發(fā)現(xiàn)：東部地區(qū)教師相對(duì)充足，教師學(xué)歷和職稱均高于全國(guó)平均水平。而中西部地區(qū)教師嚴(yán)重缺乏，西部地區(qū)教師學(xué)歷和職稱均低于全國(guó)平均水平[3]。全國(guó)范圍內(nèi)師資配置失衡嚴(yán)重制約了我國(guó)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。而義務(wù)教育階段師資配置失衡的原因除了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異外，在很大程度上是因?yàn)榻處煹墓珓?wù)員身份缺失。由于義務(wù)教育階段的教師不屬于公務(wù)員，所以同工不同酬，同樣的學(xué)歷、教齡卻拿著相差數(shù)千元的工資，這樣的情況在每所學(xué)校中都很常見(jiàn)。沒(méi)有相同的工資待遇，中西部地區(qū)和一些農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校如何能夠引得進(jìn)、留得住優(yōu)秀師資？目前我國(guó)義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校雖然已經(jīng)實(shí)行聘任管理制度，但在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏有力的執(zhí)行和監(jiān)督，很難真正促進(jìn)教師流動(dòng)，優(yōu)質(zhì)師資仍然被少數(shù)學(xué)校占有，大部分學(xué)校仍然面對(duì)缺少優(yōu)質(zhì)師資的困境，義務(wù)教育階段師資配置失衡沒(méi)有得到解決。只有建立教育公務(wù)員制度，將教師編制納入公務(wù)員體系，才能協(xié)調(diào)和促進(jìn)教師流動(dòng)，均衡教師資源。

(三)義務(wù)階段教師經(jīng)濟(jì)待遇差，社會(huì)地位不高，職業(yè)吸引力不足

尊師重教一直以來(lái)都是我國(guó)的一項(xiàng)傳統(tǒng)美德，教師本身應(yīng)該是一種受人尊敬的職業(yè)。我國(guó)義務(wù)教育階段中小學(xué)教師的工資待遇等經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)于工資標(biāo)準(zhǔn)也有相應(yīng)的規(guī)定，如2006年頒布的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定“各級(jí)人民政府保障教師工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)待遇，改善教師工作和生活條件。教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平?！盵4]但實(shí)際執(zhí)行情況并不理想，有研究者發(fā)現(xiàn)，2006年，全國(guó)普通小學(xué)和普通中學(xué)(初中和高中)教職工年平均工資為17729元和20979元，分別比國(guó)家機(jī)關(guān)職工平均工資收入低5198元和1948元[5]。2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》(以下稱為《意見(jiàn)》)，《意見(jiàn)》指出“完善中小學(xué)教師績(jī)效工資制度，改進(jìn)績(jī)效考核辦法，使績(jī)效工資充分體現(xiàn)教師的工作量和實(shí)際業(yè)績(jī)，確保教師平均工資水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平?！薄兑庖?jiàn)》的規(guī)定不是剛性的，缺少相應(yīng)的懲罰和問(wèn)責(zé)機(jī)制，具體實(shí)施情況如何還有待考察。

一方面，工資福利待遇低使得教師職業(yè)的吸引力不足，優(yōu)秀人才不愿投身教育事業(yè)，也使得教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)難以得到提升。另一方面，我國(guó)“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)也促使了很多優(yōu)秀畢業(yè)生選擇進(jìn)入仕途，公務(wù)員有著較高的工資待遇和社會(huì)地位，成為優(yōu)秀學(xué)生的職業(yè)首選。只有將義務(wù)教育階段教師納入公務(wù)員制度，才能真正提高教師職業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位，增強(qiáng)教師職業(yè)的吸引力。

(四)義務(wù)教育的公共屬性

教育是人民的事業(yè)，義務(wù)教育階段教師職業(yè)的公共性特征由義務(wù)教育本身的公共性賦予。義務(wù)教育學(xué)校由國(guó)家設(shè)置、公共財(cái)政維持，向社會(huì)免費(fèi)提供義務(wù)教育服務(wù)，國(guó)家承擔(dān)為民眾提供義務(wù)教育的責(zé)任。同時(shí)義務(wù)教育也是為國(guó)家服務(wù)的，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第三條指出：“義務(wù)教育必須貫徹國(guó)家的教育方針，努力提高教育質(zhì)量，使兒童、少年在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展，為提高全民族的素質(zhì)，培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會(huì)主義建設(shè)人才奠定基礎(chǔ)。”因此義務(wù)教育是由國(guó)家提供的、每個(gè)適齡兒童必須接受的公共性教育，這也決定了義務(wù)教育階段教師職業(yè)的公共屬性。

二、國(guó)外關(guān)于教師法律地位的規(guī)定和啟示

世界各國(guó)對(duì)于公立中小學(xué)教師法律地位的規(guī)定大概有三種類型：第一種是公務(wù)員或者教育公務(wù)員，這一類國(guó)家有德國(guó)、法國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家；第二種是公務(wù)雇傭，這一類有英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等英美法系國(guó)家；第三種將教師視為雇員，由校長(zhǎng)聘任，政府支付工資，這一類國(guó)家以新西蘭為代表[6]。下面簡(jiǎn)單介紹一下日本和法國(guó)的教育公務(wù)員制度。

(一)日本教育公務(wù)員制度

1949年日本頒布的《教育公務(wù)員特例法》將從公立幼兒園到大學(xué)的園長(zhǎng)、校長(zhǎng)、教師、教育委員會(huì)的教育長(zhǎng)都?xì)w于教育公務(wù)員，教育公務(wù)員制度由此建立，該法保證了教育公務(wù)員的工資福利待遇要優(yōu)于普通公務(wù)員，因此也吸引了大批優(yōu)秀人才投身教育事業(yè)，師資力量的強(qiáng)大促進(jìn)日本教育的迅速發(fā)展，為日本社會(huì)各方面培養(yǎng)優(yōu)秀人才，使得日本得以用驚人的速度從二戰(zhàn)戰(zhàn)敗的廢墟中恢復(fù)。蔡永紅等人在對(duì)日本的教育公務(wù)員制度的研究中總結(jié)了該制度的四個(gè)特點(diǎn)：第一，教育公務(wù)員制度使得日本教師崗類崗級(jí)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)清楚，發(fā)展通道豐富，強(qiáng)調(diào)崗位管理；第二，該制度保障選任教師基于學(xué)校需求，選拔程序嚴(yán)格，任用考試考察素質(zhì)全面；第三，該制度保證了教師崗位晉級(jí)渠道多樣，晉級(jí)考核多元，能夠激勵(lì)教師；第四，該制度規(guī)定了教職員定期輪崗，促進(jìn)教師流動(dòng)和教育均衡發(fā)展[7]77。

(二)法國(guó)教育公務(wù)員制度

法國(guó)的公務(wù)員包括國(guó)家公務(wù)員、省公務(wù)員和市鎮(zhèn)公務(wù)員三級(jí)，教育公務(wù)員屬于國(guó)家公務(wù)員。法國(guó)為了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育免費(fèi)、義務(wù)、世俗的三大基本原則，自1811年起陸續(xù)頒布法律，最終將義務(wù)教育階段教師全部納入國(guó)家公務(wù)員系列，其工資一律由國(guó)家支付。教師工資的等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)的制定與劃分、晉級(jí)的辦法、教師個(gè)人的工作量以及工作和休假的時(shí)間都是由國(guó)民教育部統(tǒng)一規(guī)定、管理，地方政府和學(xué)校沒(méi)有權(quán)利擅自修改。國(guó)家從根本上保障了義務(wù)教育階段教師的權(quán)利和地位。

(三)日法的教育公務(wù)員制度對(duì)我國(guó)的啟示

1.提高教師的經(jīng)濟(jì)待遇，增強(qiáng)教師社會(huì)地位，增強(qiáng)教師崗位吸引力

日本和法國(guó)的教育公務(wù)員制度都在法律層面保障了義務(wù)階段教師的工資待遇，教育公務(wù)員作為一種特殊的公務(wù)員，其工資和福利待遇都優(yōu)于一般公務(wù)員，由國(guó)家財(cái)政作為教師工資來(lái)源，保障了教師收入的穩(wěn)定。提高教師的工資待遇能夠促進(jìn)教師社會(huì)地位的提高，增強(qiáng)教師的職業(yè)吸引力，也能夠緩解當(dāng)前義務(wù)教育階段教師做兼職的亂象，讓教師能夠安心工作，提高教育教學(xué)質(zhì)量。

2.加強(qiáng)教師崗位管理，設(shè)立晉升考試制度，保證教師晉級(jí)渠道的暢通

目前我國(guó)義務(wù)教育階段的中小學(xué)實(shí)行的是職稱管理的辦法，晉升職稱雖然有一定考核，但是往往與教齡、論文、學(xué)歷相關(guān)，忽視教師的實(shí)際教學(xué)效果，優(yōu)秀的年輕教師很難評(píng)上高一級(jí)職稱，這很大程度上挫傷了年輕教師的工作熱情。同時(shí)，職稱晉升并不增加崗位職責(zé)，只是一種身份和資歷的象征，更多的體現(xiàn)為工資的變化。很多教師疲于職稱評(píng)定，在長(zhǎng)年累月的職稱評(píng)定中失去積極性。日本教育公務(wù)員制度實(shí)行的是崗位管理，每個(gè)崗位設(shè)置不同的級(jí)別并設(shè)有相應(yīng)的職責(zé)要求，能夠激發(fā)教師爭(zhēng)取高一級(jí)崗位的熱情，保持教師隊(duì)伍活力。在崗位晉升考核中，日本通過(guò)明確各級(jí)崗位的考核標(biāo)準(zhǔn)，由教育行政部門統(tǒng)一安排晉級(jí)考試，考試內(nèi)容包括筆試、面試、工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定等多種形式，保證晉級(jí)過(guò)程的公平和公開(kāi)。鑒于此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教師崗位管理，設(shè)立教師晉升考核標(biāo)準(zhǔn)，明確崗位職責(zé)，激發(fā)教師熱情，同時(shí)保障教師崗位晉升的暢通。

3.實(shí)行教職人員定期輪崗制，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

以普通教師的輪崗制度為例，日本的輪崗制度主要有兩方面的目的：一是因地制宜配置人才，確保理想的教師結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充和支援島嶼、偏僻地區(qū)、特殊教育學(xué)校的教師；二是培養(yǎng)教師，開(kāi)發(fā)教師潛能，將區(qū)、市、村鎮(zhèn)級(jí)學(xué)校全部納入調(diào)動(dòng)范圍，豐富教師閱歷。[7]79我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展程度在東中西部地區(qū)和城鄉(xiāng)之間存在明顯差距，實(shí)行教育人員的定期輪崗制度，不僅可以緩解各地區(qū)師資力量不均問(wèn)題，而且能夠鍛煉教師的適應(yīng)能力，促進(jìn)教師的成長(zhǎng)。

三、建立教育公務(wù)員制度應(yīng)該注意的問(wèn)題

1. 注重教育公務(wù)員的特殊性

教育公務(wù)員不同于一般公務(wù)員，它是沒(méi)有具體行政級(jí)別的。由于教師職業(yè)的特殊性，教師的工作對(duì)象是活生生的人，教師在工作中會(huì)面臨各種突發(fā)情況需要及時(shí)作出反應(yīng)。同時(shí)教師作為傳道授業(yè)解惑者，在進(jìn)行教學(xué)的過(guò)程中可以根據(jù)學(xué)生實(shí)際情況選擇合適的教學(xué)方法和教學(xué)內(nèi)容。所以，即使建立教育公務(wù)員制度，教師的教育自由和專業(yè)自主性也是必須得到尊重和保障的。

2. 教師在享受權(quán)利待遇的同時(shí)，也要履行義務(wù)

建立教育公務(wù)員制度意味著義務(wù)教育階段教師享有公務(wù)員身份，所以凡是公務(wù)員享有的權(quán)利待遇教師都有權(quán)享有，甚至高于所在地區(qū)公務(wù)員平均待遇。但是，權(quán)利和義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，成為公務(wù)員的教師也會(huì)承擔(dān)更多的義務(wù)，比如定期的輪崗。教師定期輪崗是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，這一措施能改變過(guò)去教師招聘中校招校聘校用的局面，名校中的教師在教學(xué)方式、教學(xué)理念和教學(xué)水平上都會(huì)有一定提升，在輪崗的過(guò)程中，這些優(yōu)秀的教師可以將自己的有效經(jīng)驗(yàn)帶到相對(duì)薄弱的學(xué)校中，為薄弱學(xué)校注入新鮮活力；同時(shí)薄弱學(xué)校教師獲得進(jìn)入名校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，可以開(kāi)拓眼界，提升自身教學(xué)水平。長(zhǎng)此以往有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展和教育公平的實(shí)現(xiàn)。

3. 完善教師錄用制度和監(jiān)督制度

在義務(wù)教育階段建立教育公務(wù)員制度，教師的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位都獲得提高，會(huì)吸引大量人員想進(jìn)入公辦學(xué)校，勢(shì)必對(duì)民辦中小學(xué)師資的供給造成沖擊，同時(shí)在公辦中小學(xué)內(nèi)部如果不加強(qiáng)監(jiān)督，也可能會(huì)滋生腐敗問(wèn)題。所以，在教育公務(wù)員制度建立之后，必須加強(qiáng)對(duì)公辦中小學(xué)教師的錄用、管理和監(jiān)督工作。在招聘錄用時(shí)，教育行政部門要設(shè)立錄用標(biāo)準(zhǔn)，并且引導(dǎo)教師做好職業(yè)規(guī)劃，做好公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的教師分流工作。在對(duì)公辦學(xué)校教師的管理和監(jiān)督上，一方面要保障教師的教育自主權(quán)，同時(shí)要建立完善的考核評(píng)價(jià)制度和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)制度，打破教師“鐵飯碗”，淘汰不合格教師，引進(jìn)優(yōu)秀人才。同時(shí)對(duì)那些缺乏責(zé)任感、行為不端、道德失范的教師需要重點(diǎn)監(jiān)督教育，情節(jié)嚴(yán)重的需要取消其教師資格。

總之，在義務(wù)教育階段建立教育公務(wù)員制度不僅可以促進(jìn)教育的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平，而且可以進(jìn)一步提高教師的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位，激發(fā)教師工作熱情，增強(qiáng)教師崗位吸引力，引進(jìn)優(yōu)秀人才投入教育事業(yè)，促進(jìn)教育大發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興培養(yǎng)更多優(yōu)秀的建設(shè)者和接班人。