壓力、控制與趕超：行政淘汰賽體制的一個(gè)解釋框架

鄭 揚(yáng)

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200030）

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何理解當(dāng)今中國(guó)各級(jí)政府的治理過(guò)程，是學(xué)界關(guān)心的重大話(huà)題。圍繞治理，大量的關(guān)注點(diǎn)都集中于晉升激勵(lì)。對(duì)晉升激勵(lì)的關(guān)注源于改革開(kāi)放所取得的巨大成就，它致力于解釋中國(guó)的地方政府何以在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮如此巨大的作用。然而，梳理基層的治理實(shí)踐可發(fā)現(xiàn)，在評(píng)優(yōu)機(jī)制之外，還存在懲罰落后者的行政淘汰體制，或者說(shuō)，是反向激勵(lì)機(jī)制，其與正向激勵(lì)機(jī)制共存，共同構(gòu)建我國(guó)政治生態(tài)系統(tǒng)。

學(xué)界對(duì)行政淘汰機(jī)制的研究并不充分，大量的研究只以某一項(xiàng)具體措施（如一票否決制）為研究對(duì)象，內(nèi)容局限于績(jī)效關(guān)聯(lián)，不僅在分析框架上不夠系統(tǒng)，而且缺乏將行政淘汰賽作為一種整體的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行研究的意識(shí)。本文立足于中國(guó)傳統(tǒng)官僚體制分析行政淘汰賽的特征與背景，以期為行政淘汰賽進(jìn)行整體性描述并提出一個(gè)解釋框架。

一、行政淘汰賽概述

1.定義

淘汰賽源于體育比賽，是兩兩對(duì)決的一種賽制，失敗的隊(duì)伍淘汰出局，勝利的隊(duì)伍繼續(xù)下一輪戰(zhàn)斗，直至決出冠軍。行政淘汰賽是一種特殊的淘汰賽，是指由于沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)重大問(wèn)題，上級(jí)主管部門(mén)對(duì)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人評(píng)選綜合性榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、評(píng)先受獎(jiǎng)、晉職晉級(jí)資格予以取消、否決甚至追究黨紀(jì)政紀(jì)直至刑事責(zé)任的一種體制[1]。一方面，行政淘汰賽同樣依據(jù)某種規(guī)則進(jìn)行評(píng)比，上級(jí)部門(mén)扮演裁判的角色；另一方面，行政淘汰賽并非依照體育競(jìng)賽中兩兩對(duì)決的方式，而是在一個(gè)場(chǎng)域中集體競(jìng)賽，同時(shí)接受上級(jí)主管部門(mén)的篩選。與行政錦標(biāo)賽最大的不同在于，行政淘汰賽并非按照慣常的“擇優(yōu)錄取”原則，而是根據(jù)考評(píng)的結(jié)果對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行篩選，懲罰不合格者，并對(duì)其他競(jìng)賽者產(chǎn)生警示與威懾作用；競(jìng)賽者的根本目的是完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)，力爭(zhēng)通過(guò)考核，保留下一階段獲取行政激勵(lì)的資格。行政淘汰賽考核方式還包括“末位淘汰制”“一票否決制”“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制”等。換言之，上級(jí)管理部門(mén)不僅通過(guò)給予下級(jí)官員物質(zhì)或榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)下級(jí)完成目標(biāo)，也通過(guò)落實(shí)各種懲戒措施督促下級(jí)完成目標(biāo)。其中“一票否決制”是行政淘汰賽體制中重要的組成部分，也是行政淘汰賽體制中最為嚴(yán)苛的一種制度設(shè)計(jì)。

2.特征

（1）行政淘汰賽與行政錦標(biāo)賽有著相同的實(shí)施基礎(chǔ)，無(wú)論是晉升還是淘汰，實(shí)質(zhì)上都是行政發(fā)包制的組成部分。周黎安認(rèn)為，行政發(fā)包制在行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制三個(gè)維度上呈現(xiàn)相互配合和內(nèi)在一致的特征[2]。按照這個(gè)思路，如果說(shuō)行政錦標(biāo)賽對(duì)應(yīng)于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，行政淘汰賽則對(duì)應(yīng)于內(nèi)部控制，是上下級(jí)政府權(quán)威關(guān)系的體現(xiàn)。從單純發(fā)包制的角度考慮，產(chǎn)品如何生產(chǎn)只由地方政府自己決定，上級(jí)政府只負(fù)責(zé)“購(gòu)買(mǎi)”商品或服務(wù)并實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的考評(píng)。然而，行政組織卻不適用于純經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上對(duì)于發(fā)包制的考量，行政發(fā)包制承包的事項(xiàng)是一攬子而非一個(gè)，下級(jí)政府與上級(jí)政府之間不是簡(jiǎn)單的合同或信任關(guān)系，而是一種單一制國(guó)家之內(nèi)的權(quán)威關(guān)系，發(fā)包人可在有需要時(shí)中斷發(fā)包，介入監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。

（2）行政淘汰賽體制與運(yùn)動(dòng)式治理在實(shí)踐中具有不可分割的聯(lián)系。運(yùn)動(dòng)式治理是一個(gè)龐大的話(huà)題，在此不做過(guò)多贅述，但值得注意的是，一些學(xué)者將其視作常規(guī)治理面臨困境的替代機(jī)制[3-4]。在常規(guī)治理的范疇下，如果地方存在利益鏈條，一些領(lǐng)域（如環(huán)保、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等）的政策執(zhí)行力度必然會(huì)呈現(xiàn)層層遞減的態(tài)勢(shì)，上級(jí)三令五申的政策到了基層就變成了“和稀泥”的狀態(tài)。孟子曰：“上有好者，下必有甚焉者矣。”（《孟子·滕文公上》）這一邏輯最大的問(wèn)題是忽略了這個(gè)“所好”是否與龐大的地方利益相關(guān)，如果與地方利益相關(guān)，那么無(wú)論上級(jí)多么“所好”也一定面臨下級(jí)的變相抵制。因此，單純依靠官僚制度自身的力量無(wú)法克服制度內(nèi)生的局限。行政淘汰賽往往需要借鑒運(yùn)動(dòng)式治理的“集中”“動(dòng)員”與專(zhuān)斷權(quán)力，通過(guò)一系列的檢查、考評(píng)與差異化的獎(jiǎng)懲措施打斷常規(guī)權(quán)力運(yùn)行，以獲取更加真實(shí)的信息，督促政令的落實(shí)。

（3）從更加宏觀的角度審視，行政淘汰賽是壓力型體制之下的必然選擇。壓力型體制是榮敬本團(tuán)隊(duì)于20世紀(jì)90年代在河南省新密市調(diào)研時(shí)提出的概念，他們將其定義為“一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”[5]。楊雪冬則在后來(lái)提出了壓力型體制的三要素將其進(jìn)一步完善，即數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制、各部門(mén)共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制、物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系[6]?？梢?jiàn)，壓力型體制所蘊(yùn)含的目標(biāo)責(zé)任制與多層次評(píng)價(jià)體系構(gòu)成行政淘汰賽體制的組成部分。一方面，在人事權(quán)不變的前提下，行政事務(wù)層層下包，壓力層層下移，風(fēng)險(xiǎn)與本級(jí)政府脫鉤而與下一級(jí)政府捆綁；另一方面，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的基層矛盾易發(fā)多發(fā)，群眾利益所導(dǎo)致的壓力從官僚體制外進(jìn)入到官僚體制內(nèi)，也匯聚在基層。

（4）對(duì)于本級(jí)政府而言，行政淘汰賽在無(wú)形之中加強(qiáng)了“塊塊”的橫向聯(lián)系，鞏固了基層政府的利益共同體。行政淘汰雖是針對(duì)某一事項(xiàng)而言，卻具有“一榮俱榮、一損俱損”的結(jié)果。在某一個(gè)項(xiàng)目中因成績(jī)不佳被淘汰，有可能意味著在其他項(xiàng)目所取得的成績(jī)都不被考慮而進(jìn)行清零處理。行政淘汰賽的懲罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政錦標(biāo)賽的激勵(lì)力度。

（5）行政淘汰賽作用的領(lǐng)域與行政錦標(biāo)賽作用的領(lǐng)域存在明顯差異。在上下級(jí)政府利益比較一致的招商引資、競(jìng)技體育、大型國(guó)家項(xiàng)目等領(lǐng)域，上級(jí)往往采取晉升激勵(lì)的手段。而在上下級(jí)政府利益不完全契合甚至沖突的諸如環(huán)保、維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，上級(jí)往往采取行政淘汰的方式對(duì)下級(jí)形成震懾。

二、官僚制度與行政淘汰賽

行政淘汰賽與行政錦標(biāo)賽體制上的特征具有某些類(lèi)似，而這些特征并非制度變異的產(chǎn)物，而是內(nèi)生于中國(guó)官僚制度之中。激勵(lì)不足的制度局限與“治官”為主的制度慣性構(gòu)成了行政淘汰賽的制度文化背景，而趕超型績(jī)效需求則構(gòu)成了行政淘汰賽的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。

1.行政淘汰賽的制度文化背景

（1）行政淘汰賽源于官僚體制中晉升激勵(lì)的不足。行政錦標(biāo)賽的激勵(lì)范圍被默認(rèn)為整個(gè)官僚體系，而忽視了在金字塔型官僚體制中實(shí)際存在的激勵(lì)邊界問(wèn)題與激勵(lì)不平等問(wèn)題。激勵(lì)邊界是指在官僚體系內(nèi)部存在著某個(gè)臨界值，一旦越過(guò)該值，晉升激勵(lì)的效果便會(huì)急劇減小。周雪光指出，官僚系統(tǒng)存在“層級(jí)分流”的特點(diǎn)，即每一行政層級(jí)上的大部分官員通常在該行政區(qū)域內(nèi)部固守或流動(dòng)，只有處于這一層次最高位置的極少數(shù)官員有機(jī)會(huì)向外地或上一層級(jí)流動(dòng)[7]。他對(duì)于“層級(jí)分流”的概括實(shí)際上已點(diǎn)出了晉升激勵(lì)的特征，即官員流動(dòng)的范圍或幅度是對(duì)應(yīng)于行政層級(jí)的，自上而下層層遞減。對(duì)于起點(diǎn)較高的縣級(jí)干部而言，他們能流動(dòng)至地級(jí)市相關(guān)部門(mén)，也能流動(dòng)至地級(jí)市范圍內(nèi)的其他縣區(qū)，在級(jí)別上則有機(jī)會(huì)達(dá)到廳局級(jí)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層官員而言，在地域上，大多數(shù)人的職業(yè)生涯只能在所在縣域范圍內(nèi)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間流動(dòng)，其中只有為數(shù)不多的官員能跨越到縣一級(jí)單位；在級(jí)別上，如果以辦事員為起點(diǎn)，大多數(shù)官員在退休時(shí)的行政級(jí)別為副科級(jí)或科級(jí)，能達(dá)到處級(jí)的少之又少。至于基層規(guī)模龐大的編制外“臨時(shí)工”群體，他們則完全沒(méi)有任何流動(dòng)的可能，待遇與福利較低，卻要在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)首當(dāng)其沖。因此，晉升激勵(lì)在某種程度上也存在一個(gè)隱含的“差序格局”，官員層級(jí)越高、離中央政府的層級(jí)越近，流動(dòng)的空間越大，晉升激勵(lì)的作用越顯著，而在行政淘汰賽最為嚴(yán)苛的基層，晉升激勵(lì)的輻射范圍往往極其有限。激勵(lì)不平等則是指官員的晉升往往會(huì)受到一些不合理規(guī)則的左右。正式制度與非正式制度此消彼長(zhǎng)，基層部分官員往往會(huì)因?yàn)檎加猩鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易或?qū)ぷ舛@得優(yōu)先晉升的權(quán)利。如今這種逆淘汰現(xiàn)象已成為“一種被廣為接受的、被視為合法性的制度觀念與制度現(xiàn)實(shí)”[8]。此類(lèi)“心照不宣”給本就缺乏足夠激勵(lì)的基層政治帶來(lái)巨大的灰色化風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)基層民主與法治產(chǎn)生了難以預(yù)計(jì)的破壞。在此情形下，行政淘汰賽作為一種晉升激勵(lì)的替代型或配套型管理手段得到越來(lái)越廣泛的認(rèn)可和運(yùn)用。就互補(bǔ)性而言，行政淘汰賽剛性的目標(biāo)需求與“向下強(qiáng)化”的特征彌補(bǔ)了行政錦標(biāo)賽“向上強(qiáng)化”的缺陷，對(duì)缺乏激勵(lì)的基層政治生態(tài)產(chǎn)生了巨大的動(dòng)員與震蕩作用，從而進(jìn)一步鞏固縱向政策執(zhí)行的鏈條。

（2）行政淘汰賽內(nèi)生于中國(guó)歷史上以“治官”為主的官僚制度的慣性中?！爸喂佟敝俣?，“治民”之官少，是中國(guó)封建政權(quán)結(jié)構(gòu)的主要特征[9]。以清代為例，從軍機(jī)處到中央行政機(jī)關(guān)，再到地方的省、府、縣，看似架構(gòu)嚴(yán)密的官僚政治體系實(shí)際上面臨與基層完全脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，除了縣一級(jí)政府是直接“治民”之外，其他各級(jí)政府的主要職責(zé)都是“治官”而非“治民”。而在直面“治民”的縣一級(jí)，由于大一統(tǒng)國(guó)家巨大的監(jiān)督管理成本與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制無(wú)法避免的財(cái)政限制，也只有知縣、縣丞、主簿、典史四職由吏部銓選，具體事務(wù)則需要交由地方胥吏予以協(xié)助與執(zhí)行。由此一來(lái)，薄弱的國(guó)家政權(quán)便不得不依靠當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)紳實(shí)施統(tǒng)治，不得不與地方鄉(xiāng)紳形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的庇護(hù)—依賴(lài)關(guān)系，通過(guò)將地方鄉(xiāng)紳納入官僚政治的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)換取其對(duì)于國(guó)家權(quán)力的支持。關(guān)于這一點(diǎn)，有學(xué)者曾將其形象地概括為“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[10]。雖然新中國(guó)史無(wú)前例地將政權(quán)成功扎根到基層，終結(jié)了皇權(quán)不下縣的歷史，但這套官僚體系依舊沒(méi)有在“治官”與“治民”之間取得平衡，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。一方面，隨著社會(huì)發(fā)展，國(guó)家權(quán)力大大增強(qiáng)，政府角色從消極無(wú)為轉(zhuǎn)向全面膨脹。與古代基層政府只需要負(fù)責(zé)“納糧”與“涉訟”相比，當(dāng)代基層政府所涉及的工作職責(zé)包括黨政、民政、經(jīng)濟(jì)、政法、綜治、計(jì)生、環(huán)保、科教文衛(wèi)事業(yè)等諸多方面，事務(wù)眾多。另一方面，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)仍不相匹配，基層政府直面如何“治民”卻受制于中央集權(quán)的嚴(yán)重制約，難以發(fā)揮治理的主動(dòng)權(quán)；高層政府擁有絕對(duì)的人力、物力和財(cái)力的支配權(quán)卻難以直接面對(duì)如何“治民”。換言之，在官僚層級(jí)分流的歷史背景下，現(xiàn)行官僚系統(tǒng)同樣陷入上下分裂的格局。從省級(jí)到縣級(jí)，地方政府大多以“傳聲筒”的角色出現(xiàn)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)任務(wù)分配與標(biāo)準(zhǔn)制定。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，地方政府通常有兩種策略選擇：一是調(diào)動(dòng)各類(lèi)正式或非正式資源直接執(zhí)行政策；二是借勢(shì)將基層性群眾自治組織進(jìn)一步行政化，在任務(wù)繁重時(shí)仿效上級(jí)政府的選擇將任務(wù)繼續(xù)分解。聚焦于這種上下分裂的治理格局，便可發(fā)現(xiàn)行政淘汰賽的邏輯脈絡(luò)：它基于形式合理而非實(shí)質(zhì)合理，以上下級(jí)的權(quán)威關(guān)系為基礎(chǔ)，以目標(biāo)責(zé)任制為主要手段，通過(guò)末位淘汰、一票否決或問(wèn)責(zé)等方式將政策執(zhí)行的壓力與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到下一級(jí)組織，甚至一直到不能轉(zhuǎn)移的社區(qū)為止。因此，行政淘汰賽并非是一個(gè)提升政府治理能力的有效措施，而是一個(gè)致力于化大為小、化重為輕的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制與維穩(wěn)機(jī)制。

2.行政淘汰賽的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力

趕超型現(xiàn)代化的績(jī)效需求直接推動(dòng)行政淘汰賽的形成。近代以來(lái)，半封建半殖民地的屈辱歷史使得新中國(guó)的政權(quán)帶有強(qiáng)烈的改造社會(huì)的愿望，而改造社會(huì)迫切需要國(guó)家治理績(jī)效作為支撐，在這一點(diǎn)上，行政淘汰賽與績(jī)效的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性適應(yīng)了我國(guó)趕超型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。馮仕政把國(guó)家對(duì)社會(huì)改造抱有強(qiáng)烈使命感，并把國(guó)家擁有符合社會(huì)改造需要的超凡稟賦作為執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的政體稱(chēng)之為革命教化政體[11]。在這個(gè)強(qiáng)大的克里斯馬型政體中，全能主義國(guó)家處于主導(dǎo)地位，國(guó)家必須通過(guò)強(qiáng)有力的方式保證社會(huì)轉(zhuǎn)軌的績(jī)效，但這同時(shí)也構(gòu)成了問(wèn)題所在。國(guó)家目標(biāo)有超然性，治理手段則會(huì)受到諸多限制，而當(dāng)現(xiàn)有的常規(guī)治理手段無(wú)法匹配國(guó)家的高目標(biāo)時(shí)，必然會(huì)面臨無(wú)法“扎根”的困局。這種困局在20世紀(jì)80年代可歸因于各方面技術(shù)條件的不成熟，但深層次的問(wèn)題在于，真正負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的基層政府至今尚無(wú)法背離制約績(jī)效的鄉(xiāng)土倫理關(guān)系。在過(guò)往的研究中，按照國(guó)家—社會(huì)的二元范式，我們常常會(huì)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層政府視為國(guó)家權(quán)力的末梢，而把普通民眾視作社會(huì)領(lǐng)域力量的體現(xiàn)。這種強(qiáng)調(diào)對(duì)立的劃分雖符合西方類(lèi)型學(xué)的邏輯，但卻不符合中國(guó)實(shí)際。歐陽(yáng)靜指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對(duì)的并不是一個(gè)抽象的國(guó)家與社會(huì)，而是一個(gè)自上而下的壓力型科層體制與一個(gè)自下而上的鄉(xiāng)土社會(huì)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)嵌入于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之中，并因此被它們的特性所塑造[12]。這段論述的重要價(jià)值在于指出了基層官員的易變性。事實(shí)上，中國(guó)社會(huì)并非一個(gè)涇渭分明的個(gè)人本位或集體本位的社會(huì)，而是一個(gè)相互間帶有義務(wù)與情誼的倫理本位的社會(huì)。倫理關(guān)系意味著社會(huì)關(guān)系不是獨(dú)立的，而是家庭關(guān)系的延伸與外推，在這種“推己及人”的過(guò)程中，社會(huì)界限模糊了，公與私不再截然對(duì)立。回到中國(guó)當(dāng)代現(xiàn)實(shí)中，雖然中國(guó)邁入了現(xiàn)代化進(jìn)程，但倫理關(guān)系依舊在基層社會(huì)發(fā)揮關(guān)鍵作用，這種作用不是短期內(nèi)的某個(gè)行動(dòng)，而是基層政治系統(tǒng)長(zhǎng)時(shí)間的雙面角色：生與死長(zhǎng)于斯的基層官員既是倫理關(guān)系的承受者，也是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者。也就是說(shuō)，基層官員既對(duì)于當(dāng)?shù)厝素?fù)有義務(wù)，又對(duì)政策執(zhí)行負(fù)有政治責(zé)任。這種身份賦予了基層官員較大的政策彈性空間，如同一塊含水量極高的海綿，擠水量可大可小，完全視外部壓力而定。當(dāng)施行某些比較“得罪”當(dāng)?shù)厝说恼邥r(shí)，便會(huì)無(wú)形地放松對(duì)海綿的壓力。因此，無(wú)論環(huán)保是否遵循垂直管理的原則，在基層強(qiáng)大的基層文化網(wǎng)絡(luò)面前，所有不利于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保政策都會(huì)面臨無(wú)法執(zhí)行到底的困局。這也是歷次環(huán)保風(fēng)暴最終難以扭轉(zhuǎn)環(huán)境持續(xù)惡化的根本原因。在這種困境下，針對(duì)環(huán)保的督察與問(wèn)責(zé)才應(yīng)運(yùn)而生。

行政淘汰賽最直接的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力是提高常規(guī)治理方式的績(jī)效，使之適應(yīng)國(guó)家政權(quán)的高目標(biāo)。在這個(gè)過(guò)程中，行政淘汰賽充分吸取了常規(guī)治理失敗的最主要原因—基于倫理關(guān)系的變相抵制，將官員仕途與政策執(zhí)行狀況直接掛鉤，擴(kuò)大基層官員的硬性約束，從而減輕或抵消地方本土勢(shì)力對(duì)政策執(zhí)行的干擾。

三、討論與反思

行政淘汰賽的形成并非偶然，而是官僚體制的必然結(jié)果。行政淘汰賽的本意是引入非常規(guī)壓力克服官僚體制的固有局限，但縱觀基層的實(shí)踐，它尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。按照制度設(shè)計(jì)，行政淘汰賽作為一道“緊箍咒”，能有效刺激各類(lèi)地方保護(hù)主義，切割地方利益同盟，政府再也沒(méi)有折中的可能，只能選擇“一竿子插到底”。但在現(xiàn)實(shí)中，往往是即便施行了最嚴(yán)苛的行政淘汰賽制度，卻依然不能確保政策執(zhí)行不打折扣，政策執(zhí)行走樣的現(xiàn)象在形式上有所減少但實(shí)際上并未杜絕，數(shù)據(jù)弄虛作假的情況比比皆是，為應(yīng)付考評(píng)所產(chǎn)生的行政成本也節(jié)節(jié)攀升。

事實(shí)上，行政淘汰賽未達(dá)到理想效果，也同樣源于官僚體制的內(nèi)在邏輯。一是政策的執(zhí)行本應(yīng)對(duì)應(yīng)于“治民”，而行政淘汰賽卻對(duì)應(yīng)于“治官”。用“治官”的方法推動(dòng)“治民”，一旦超過(guò)了技術(shù)與管理能力所能承受的臨界點(diǎn)，必然會(huì)加劇治理資源與手段錯(cuò)配的程度，力度越大，發(fā)生的副作用也就越顯著。在這一思路的主導(dǎo)下，主管部門(mén)必須將解決實(shí)際問(wèn)題的時(shí)間與精力轉(zhuǎn)移到如何應(yīng)付檢查上，而不得不采取拖延與維穩(wěn)的方式掩蓋不斷擴(kuò)大化的基層矛盾。二是集權(quán)固然有集中力量辦大事的優(yōu)點(diǎn)，但它在貫徹上級(jí)意圖的同時(shí)難以兼顧下級(jí)的真實(shí)需求。就結(jié)果而言，行政淘汰賽并未從根本上消除上下級(jí)之間利益訴求的不一致，它只是利用科層制的權(quán)威，制造了虛假的統(tǒng)一。在嚴(yán)苛的壓力之下， 上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱(chēng)反而會(huì)更加扭曲，下級(jí)的目標(biāo)替代會(huì)更加明顯。三是在政策執(zhí)行的“最后一公里”，正式制度是懸浮的，非正式網(wǎng)絡(luò)才是政策執(zhí)行的關(guān)鍵要素?；鶎诱捌涔賳T往往會(huì)結(jié)合非正式網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行適度“變通”，或與民眾形成“合謀”，將行政淘汰賽異化為上下級(jí)之間徒勞的數(shù)字游戲。

行政淘汰賽的產(chǎn)生、運(yùn)行與后果都與官僚體制存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。它并非一個(gè)孤立的事件，而是中國(guó)官僚體制在趕超目標(biāo)下的必然策略。它能在短期內(nèi)取得效果卻并不符合國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)期要求。穩(wěn)定高效的行政模式需要治理的常態(tài)化，這就迫切需要政府進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)科學(xué)化、民主化的精神，積極探索“治民”的有效路徑，強(qiáng)化基層法治并改造非正式網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌考慮地方自主性與國(guó)家治理目標(biāo)的兼容性。這些要素如果不能納入政策執(zhí)行的考量范疇，那么轟轟烈烈的行政淘汰賽過(guò)后，許多成果與經(jīng)驗(yàn)將極有可能會(huì)隨著時(shí)間推移回到原來(lái)的固有模式中，問(wèn)題重新出現(xiàn)時(shí)，又需要通過(guò)再一次的行政淘汰賽予以解決。