從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)的政府出資責(zé)任※

黎大有

（中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074）

就業(yè)保險(xiǎn)基金籌集與傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集，最核心的差別在政府承擔(dān)出資責(zé)任上的差異，在失業(yè)保險(xiǎn)制度下，政府的補(bǔ)助是基于制度設(shè)計(jì)的擔(dān)保責(zé)任，而在就業(yè)保險(xiǎn)制度下，除此擔(dān)保責(zé)任之外，政府有承擔(dān)出資的必須的、明確的義務(wù)，其主要原因在于就業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)了政府促進(jìn)就業(yè)的部分職能，即就業(yè)保險(xiǎn)為勞動(dòng)者化解“就業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)”提供“就業(yè)能力保險(xiǎn)”，承擔(dān)了部分非保險(xiǎn)類的功能與目標(biāo)，這屬于就業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)政府要求承擔(dān)了實(shí)施“社會政策目標(biāo)”及“政策轉(zhuǎn)換”[1]的成本，這導(dǎo)致了就業(yè)保險(xiǎn)基金的支付范圍不斷擴(kuò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了投保人的負(fù)擔(dān)能力，讓投保人負(fù)擔(dān)了過多且不對等的社會責(zé)任，會挫傷投保人參保的積極性、且有失公平，不利于就業(yè)保險(xiǎn)仍然是“保險(xiǎn)”制度的可持續(xù)發(fā)展，社會政策目標(biāo)責(zé)任更多體現(xiàn)的是社會公益，需要納稅人共同埋單，而不是由部分、具體的參保人負(fù)擔(dān)?；诰蜆I(yè)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主獨(dú)立原則，實(shí)現(xiàn)非保險(xiǎn)類福利目標(biāo)和功能所需費(fèi)用理應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)。這是因?yàn)?，社會保險(xiǎn)基金的用途受保險(xiǎn)目的限制，具有收入重新分配的功效，所承保的社會風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)得使用保險(xiǎn)基金。如果保險(xiǎn)人在國家立法授權(quán)下，以保險(xiǎn)給付方式實(shí)現(xiàn)其他社會政策，此給付與其承保的風(fēng)險(xiǎn)無直接關(guān)聯(lián)，就該項(xiàng)社會保險(xiǎn)而言即屬于“外部負(fù)擔(dān)”。[2]如果“外部負(fù)擔(dān)”依賴基金支付，將違反公平原則，只能由國家通過租稅補(bǔ)助保險(xiǎn)人，或者稱為“非保險(xiǎn)性福利待遇的財(cái)政保障”。[3]可以看出，政府承擔(dān)出資義務(wù)是就業(yè)保險(xiǎn)基金籌集的核心特色問題，而且這種出資責(zé)任，不是要替代就業(yè)保險(xiǎn)基金，更不是要使就業(yè)保險(xiǎn)基金依附于政府財(cái)政，而是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

一、政府承擔(dān)出資責(zé)任的現(xiàn)實(shí)需要

就業(yè)保險(xiǎn)為實(shí)現(xiàn)其失業(yè)預(yù)防、失業(yè)保障、就業(yè)促進(jìn)、就業(yè)機(jī)會公平等社會功能，僅憑投保人繳納保費(fèi)不僅會負(fù)擔(dān)過重，而且也有失公平，勞動(dòng)者個(gè)人及用人單位不能過多負(fù)擔(dān)社會責(zé)任，不能額外承擔(dān)應(yīng)由政府履行的出資責(zé)任，而承擔(dān)起就業(yè)給付的全部責(zé)任，這樣容易挫傷勞動(dòng)者參加就業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有的積極性與熱情。因此當(dāng)就業(yè)保險(xiǎn)基金不足以負(fù)擔(dān)國家就業(yè)政策的要求時(shí)，必須由政府負(fù)擔(dān)兜底責(zé)任，確保就業(yè)保險(xiǎn)基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與安全。大多數(shù)實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)的國家，保險(xiǎn)費(fèi)由勞動(dòng)者與雇主共同負(fù)擔(dān)，政府負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行費(fèi)用，特別是政府還負(fù)責(zé)兜底保障，有的國家還直接負(fù)擔(dān)部分保險(xiǎn)費(fèi)用。由于各國的國情千差萬別，政府出資與兜底沒有一個(gè)具體的比率可供一刀切式的借鑒，政府出資與兜底的現(xiàn)實(shí)需要如下：

（一）政府對就業(yè)保險(xiǎn)制度的擔(dān)保責(zé)任

就業(yè)保險(xiǎn)制度作為一種社會保險(xiǎn)制度，是由國家立法予以建立的基本制度，政府作為推行者及管理者，對這種制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)有擔(dān)保責(zé)任，政府不能坐視就業(yè)保險(xiǎn)制度出現(xiàn)嚴(yán)重財(cái)務(wù)虧損及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。一是政府作為行政人對其行政相對人——就業(yè)保險(xiǎn)人，具有監(jiān)督與管理的職能；二是就業(yè)保險(xiǎn)人無論是作為事業(yè)單位身份出現(xiàn)，還是社團(tuán)法人出現(xiàn)，其工作人員由政府負(fù)責(zé)招錄，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)責(zé)保障，政府作為保險(xiǎn)人的堅(jiān)強(qiáng)后盾，必須確保其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不可能對就業(yè)保險(xiǎn)制度的存亡漠不關(guān)心，否則屬于瀆職、屬于政府缺位。因此，政府必須克服就業(yè)保險(xiǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加以管理并承擔(dān)財(cái)政兜底及擔(dān)保責(zé)任。在強(qiáng)制性保險(xiǎn)中，政府支持的價(jià)值取向是公平優(yōu)先兼顧效率，強(qiáng)制性保險(xiǎn)克服了商業(yè)保險(xiǎn)的逆向選擇問題，為了最大限度地克服道德風(fēng)險(xiǎn)和追求社會公平，政府必須克服強(qiáng)制保險(xiǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加以干預(yù)承擔(dān)保證責(zé)任[4]，即負(fù)擔(dān)財(cái)務(wù)的兜底擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)保險(xiǎn)出現(xiàn)財(cái)務(wù)虧損或突發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的出資責(zé)任，以及設(shè)立就業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行費(fèi)用等。雖然政府有出資義務(wù)如德國，且此種義務(wù)由國家的法律與政策規(guī)定，但是出資的具體數(shù)額由地方政府視情況而確定，以及何時(shí)、何地出資多少由地方政府權(quán)衡確定，而且并沒有規(guī)定就業(yè)保險(xiǎn)人及投保人要求政府向就業(yè)保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼的支付請求權(quán)[5]。

強(qiáng)制性保險(xiǎn)對政府擔(dān)保的意義。依據(jù)“大數(shù)法則”，危險(xiǎn)共同體的成員越多越能分散風(fēng)險(xiǎn)，為了擴(kuò)大分散生活風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)成相互保障的目的，就業(yè)保險(xiǎn)原則上是強(qiáng)制性的，與自愿性的商業(yè)保險(xiǎn)不同。就業(yè)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性，在于參加保險(xiǎn)的強(qiáng)制性與繳納保費(fèi)的強(qiáng)制性，保險(xiǎn)給付的內(nèi)容也是依法而定的。只有在例外情形，才容許符合法定要件的人得自愿參加保險(xiǎn)。此點(diǎn)是就業(yè)保險(xiǎn)制度與商業(yè)保險(xiǎn)制度的原則性差異，但并非絕對的差別，因?yàn)樵谏虡I(yè)保險(xiǎn)制度中，也有例外采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)者，例如我國的交強(qiáng)險(xiǎn)，也是強(qiáng)制性保險(xiǎn)，但并非社會保險(xiǎn)。就業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制參加與強(qiáng)制繳費(fèi)，會侵害到人民的一般自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，是憲法上的社會保險(xiǎn)權(quán)利與其他自由權(quán)利產(chǎn)生沖突之所在。但是基于“社會互助、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及公共利益”之考量，推行強(qiáng)制性保險(xiǎn)有其合理性與必要性。[6]

（二）政府對部分勞動(dòng)者的兜底責(zé)任

在實(shí)踐中存在諸如傳統(tǒng)農(nóng)民、漁民、原住民、短期及季節(jié)勞動(dòng)者等弱勢勞動(dòng)者，其“就業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)”大，但是卻不一定具備繳納就業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的能力，不把這部分勞動(dòng)者納入就業(yè)保險(xiǎn)，不僅有違“社會公平”原則，并且不利于社會的穩(wěn)定，而且也不符合就業(yè)保險(xiǎn)制度“全民性”的特質(zhì)內(nèi)在要求，可以說這個(gè)兜底責(zé)任是一個(gè)國家是否確實(shí)建立了就業(yè)保險(xiǎn)制度的試金石。兜底的這部分勞動(dòng)者屬于政府政策目標(biāo)的一部分，政府為就業(yè)保險(xiǎn)能夠建立勞動(dòng)者全覆蓋的“就業(yè)能力保險(xiǎn)”，提供投保兜底保證。如日本《雇傭保險(xiǎn)法》規(guī)定，政府承擔(dān)臨時(shí)工失業(yè)津貼高達(dá)1/3，而僅承擔(dān)一般被保險(xiǎn)者失業(yè)津貼費(fèi)用的1/4。[7]

政府的部分兜底責(zé)任是因個(gè)人能力與市場的局限造成的。個(gè)人就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的判斷與處理，本來屬于個(gè)人自主決定的領(lǐng)域，若未涉及公共利益，原則上應(yīng)由個(gè)人或社會自主形成最佳秩序，從理論上講，每個(gè)勞動(dòng)者都有就業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)，但個(gè)人無法確知面對此種風(fēng)險(xiǎn)所需的費(fèi)用，因而在考量現(xiàn)有可運(yùn)用的資產(chǎn)與相關(guān)環(huán)境配合因素時(shí)，可能會出現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)低估的情形。其次，縱使個(gè)人有意識并預(yù)做準(zhǔn)備，但受限于穩(wěn)定且值得信賴的避險(xiǎn)工具有所欠缺（Inadequete）時(shí)，連帶地，亦將限縮其自我預(yù)識范圍。以商業(yè)保險(xiǎn)為例，由于個(gè)人的就業(yè)能力不一，就業(yè)能力的具體風(fēng)險(xiǎn)不確定，再加上信息不對稱，可能會致使保險(xiǎn)人因獲利考慮，而僅選擇工作較穩(wěn)定、就業(yè)能力強(qiáng)的勞動(dòng)者的逆向選擇（Adverse Selection）發(fā)生，而使個(gè)人無法獲得適當(dāng)?shù)谋Ｕ?；甚至面對個(gè)人能力所無法解決的經(jīng)濟(jì)不景氣或通貨膨脹時(shí)，亦將影響個(gè)人預(yù)為失業(yè)所作的準(zhǔn)備意愿與效果。因此，國家有必要采取不同的預(yù)防措施以調(diào)節(jié)或彌補(bǔ)市場或個(gè)人能力的不足，以避免“市場失靈”（Failure of Insurance Market）的結(jié)果出現(xiàn)。[8]政府負(fù)擔(dān)保費(fèi)即是國家力量支持，一來是保險(xiǎn)制度持續(xù)維持，二來減輕勞工、雇主的負(fù)擔(dān)，承擔(dān)社會政策目標(biāo)責(zé)任并提升國民生活條件。[9]

（三）政府實(shí)現(xiàn)“就業(yè)促進(jìn)”的責(zé)任

“就業(yè)促進(jìn)”是政府為穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)機(jī)會公平、社會安全的重要職責(zé)。在失業(yè)保險(xiǎn)制度下，勞動(dòng)者參保的目的是為應(yīng)對“失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”，防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的主要手段是通過“失業(yè)金”的發(fā)放，部分替代或彌補(bǔ)失業(yè)者的工資損失（經(jīng)濟(jì)損失），這是一種被動(dòng)的防御措施，這符合保險(xiǎn)制度被動(dòng)、后發(fā)原則。在就業(yè)保險(xiǎn)制度下，部分替代政府的就業(yè)促進(jìn)職責(zé)，應(yīng)對勞動(dòng)者的“就業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)”，提前、主動(dòng)對勞動(dòng)者的就業(yè)能力進(jìn)行評估、維持與更新，對勞動(dòng)者提供“就業(yè)能力保險(xiǎn)”，“激活”“提升”和“再造”就業(yè)能力是關(guān)鍵詞，一改保險(xiǎn)制度的被動(dòng)原則。但是，被動(dòng)有被動(dòng)的成本優(yōu)勢，傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度的后發(fā)、替代功能，所需要的成本是以勞動(dòng)者工資為基礎(chǔ)繳納的一定比率的保險(xiǎn)費(fèi)。從失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展到就業(yè)保險(xiǎn)階段以后，投保人繳納的費(fèi)用并無太大變化，但是積極促進(jìn)就業(yè)及“激活”、“提升”和“再造”就業(yè)能力所花的費(fèi)用明顯超過保費(fèi)收入。更為關(guān)鍵的是，就業(yè)保險(xiǎn)制度承擔(dān)的這部分積極促進(jìn)職能，原本應(yīng)是政府的職責(zé)，屬于政府普遍性的范圍，大大超過了作為社會保險(xiǎn)的職責(zé)范圍，其產(chǎn)生的費(fèi)用理應(yīng)由政府的稅收予以支持。

在就業(yè)保險(xiǎn)中，政府的就業(yè)促進(jìn)義務(wù)主要體現(xiàn)在就業(yè)給付上。就業(yè)給付的總要求是促進(jìn)失業(yè)者盡快重返職場。就業(yè)保險(xiǎn)的投保人繳納保險(xiǎn)費(fèi)是以工資收入為依據(jù)，其失業(yè)后的失業(yè)給付主要以投保工資為基數(shù)，給予失業(yè)津貼或培訓(xùn)津貼，投保人繳納的保費(fèi)為提供這兩項(xiàng)津貼及其他就業(yè)服務(wù)已經(jīng)相形見絀，不可能有充足的財(cái)力支持全部的就業(yè)給付。就業(yè)給付作為政府就業(yè)促進(jìn)與就業(yè)保險(xiǎn)的交叉領(lǐng)域，理所應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)擔(dān)出資責(zé)任。其出資義務(wù)的大小，由政府企圖通過就業(yè)保險(xiǎn)制度負(fù)擔(dān)的就業(yè)促進(jìn)責(zé)任大小確定。如果就業(yè)保險(xiǎn)制度負(fù)擔(dān)的就業(yè)促進(jìn)責(zé)任大于其受到政府資助的力度，就會影響就業(yè)促進(jìn)制度發(fā)揮促進(jìn)作用的力度。這與各國的促進(jìn)理念與法制環(huán)境有關(guān)，如日本（25%[10]）、我國臺灣地區(qū)（政府出資10%[11]）明確規(guī)定政府的出資義務(wù)與比例，但更多的國家則是只規(guī)定了政府的兜底擔(dān)保責(zé)任與出資義務(wù)，但是規(guī)定不夠明確，不利于就業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦人（保險(xiǎn)人）向政府提出直接的支付請求，即沒有賦予就業(yè)保險(xiǎn)人的支付請求權(quán)。

二、“行政行為”與“保險(xiǎn)行為”的區(qū)別——政府出資的邊界

促進(jìn)就業(yè)是政府的重要職責(zé)，屬于“行政行為”范疇。政府的這一職責(zé)如前所述，有一部分通過就業(yè)保險(xiǎn)制度即社會“保險(xiǎn)行為”實(shí)現(xiàn)，政府因此具有對就業(yè)保險(xiǎn)基金的出資義務(wù)，剩下的職責(zé)部分則通過“行政行為”，由政府財(cái)政直接負(fù)擔(dān)。政府這部分的職責(zé)及出資與對就業(yè)保險(xiǎn)基金的出資責(zé)任的區(qū)別在哪里？在此作一個(gè)簡要探討，這是走出財(cái)政依附性[12]的重要依據(jù)。

（一）宏觀與微觀、政策與措施

政府的就業(yè)促進(jìn)行為，作為一類行政行為，既有宏觀的政策安排、指導(dǎo)思想、長遠(yuǎn)規(guī)劃，也有具體的政策目標(biāo)、政策措施、行政手段；既有法律、法規(guī)的制度支撐，也有具體的行政措施保障執(zhí)行。是一個(gè)宏觀與微觀相結(jié)合的國家政策目標(biāo)。相對于就業(yè)促進(jìn)制度而言，就業(yè)保險(xiǎn)制度只是就業(yè)促進(jìn)制度的一個(gè)較為具體的制度措施，縱然就業(yè)保險(xiǎn)制度體系較為龐大，推行也較為復(fù)雜，但是畢竟只是就業(yè)促進(jìn)制度的部分安排，不是全部，更不會是主要部分。就業(yè)促進(jìn)制度的體系更為龐大，其通過就業(yè)促進(jìn)為抓手，以擴(kuò)大就業(yè)為手段，以促進(jìn)就業(yè)公平為目標(biāo)，積極追求社會的安全穩(wěn)定。就業(yè)保險(xiǎn)制度雖然也促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)崗位并積極追求就業(yè)公平，客觀上也有利于社會的安全穩(wěn)定，但是顯然只能作為追求，其主要任務(wù)還是圍繞“就業(yè)能力”風(fēng)險(xiǎn)提供“就業(yè)能力保險(xiǎn)”，不可能也沒必要全面替代就業(yè)促進(jìn)制度。

（二）行政措施與保險(xiǎn)措施

就業(yè)促進(jìn)制度的實(shí)現(xiàn)依賴政府的具體行政行為，而且行政行為有些是抽象行政行為，是較為宏觀的政策，可以是全國也可以是一個(gè)地區(qū)；有些則是具體行政行為，是為政府為人民辦事、服務(wù)的具體行為。但是行政行為執(zhí)行的身后都是國家的強(qiáng)制力作為后盾，有些行政行為作為相對人來說，無可選擇只能服從，比如用人單位不得有就業(yè)歧視行為；有些行政服務(wù)行為，作為相對人則有選擇的自由，比如政府免費(fèi)提供的職業(yè)技能培訓(xùn)，作為相對人的勞動(dòng)者可以選擇時(shí)間、地點(diǎn)及具體的技能。就業(yè)保險(xiǎn)制度的核心特點(diǎn)仍然是社會保險(xiǎn)，其手段的核心仍然是保險(xiǎn)措施，其經(jīng)費(fèi)來源依然主要是保費(fèi)收入，包括政府必須的出資部分；保險(xiǎn)人所有措施指向和服務(wù)的對象始終圍繞被保險(xiǎn)人而展開。雖然作為在職勞動(dòng)者，保險(xiǎn)的強(qiáng)制性要求，使其沒有選擇的余地，特別是失業(yè)以后或就業(yè)能力顯著下降，必須接受保險(xiǎn)人安排的各類就業(yè)促進(jìn)措施，但是面對保險(xiǎn)，勞動(dòng)者仍然可以選擇不配合，只是會失去相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇，這與相對人對強(qiáng)制性的行政行為的服從有本質(zhì)的不同。

（三）國家福利性與權(quán)利義務(wù)的對等性

就業(yè)促進(jìn)制度的種種服務(wù)安排，始終作為一種福利性質(zhì)的面孔出現(xiàn)，雖然其資金來源于全體抽象的納稅人，但是畢竟不需要每一個(gè)服務(wù)對象直接付費(fèi)，或者相對人的付費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是其接受服務(wù)的對價(jià)，比如政府免費(fèi)培訓(xùn)青年勞動(dòng)者，培訓(xùn)及課本費(fèi)由政府負(fù)擔(dān)，但是本人可能依然需要負(fù)擔(dān)培訓(xùn)的食宿費(fèi)用等。而就業(yè)保險(xiǎn)作為一種保險(xiǎn)制度，其權(quán)利義務(wù)的對等性或?qū)?yīng)性更為鮮明，要享受保險(xiǎn)的種種待遇，必須要先參保并且達(dá)到繳費(fèi)的最低期間要求，或者說沒有參保資格的群體即不能享受保險(xiǎn)的相關(guān)待遇；如果勞動(dòng)者沒有加保能力，除非政府承擔(dān)兜底加保，否則也不能享受保險(xiǎn)待遇，即就是政府兜底保障的弱勢勞動(dòng)者，也需要遵守保險(xiǎn)的加保規(guī)則。與就業(yè)促進(jìn)制度較為純粹的福利性相比，就業(yè)保險(xiǎn)更加強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的對等性。

三、政府對就業(yè)保險(xiǎn)出資范圍的確定

政府出資不是要替代社會保險(xiǎn)收費(fèi)，而是厘清政府出資的邊界，政府切實(shí)履行自身的必要出資責(zé)任，是走出財(cái)政依附性的具體要求。

（一）出資的目標(biāo)——協(xié)助履行社會政策職責(zé)

政府出資的直接動(dòng)力來源于：就業(yè)保險(xiǎn)部分實(shí)現(xiàn)了自身就業(yè)促進(jìn)的政策職責(zé)。其具體出資范圍也以政府所欲通過就業(yè)保險(xiǎn)所能實(shí)現(xiàn)的職責(zé)而定。就業(yè)保險(xiǎn)所能實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)越多，政府的出資范圍、額度就越大，反之亦然。同時(shí)，若缺少政府的財(cái)力支持，就業(yè)保險(xiǎn)亦不能名副其實(shí)，其保費(fèi)收入對于失業(yè)給付已經(jīng)是捉襟見肘，不可能有足夠的財(cái)力進(jìn)行就業(yè)給付，開展就業(yè)促進(jìn)、失業(yè)預(yù)防等系列積極主動(dòng)的措施。而政府需要就業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)主要有：失業(yè)預(yù)防與就業(yè)促進(jìn)等。

在失業(yè)預(yù)防的情形中，因勞動(dòng)者面臨就業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)，以及經(jīng)濟(jì)及行業(yè)不景氣的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)僅為可能的風(fēng)險(xiǎn)。失業(yè)預(yù)防的主要做法是對勞動(dòng)者的職業(yè)技能進(jìn)行培訓(xùn)，以提升或再造其職業(yè)技能，重塑其就業(yè)能力；對用人單進(jìn)行技術(shù)升級改造、轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)及不解雇或少解雇勞動(dòng)者，提供一定的資金支持和稅收及貸款優(yōu)惠。因此在失業(yè)預(yù)防情形下，沒有失業(yè)給付的空間，均為就業(yè)給付及政策的支持，此時(shí)的出資責(zé)任全在政府應(yīng)無異議。

在就業(yè)促進(jìn)的情形中，既有勞動(dòng)者發(fā)生失業(yè)的情況，也有經(jīng)濟(jì)不景氣及用人單位發(fā)生經(jīng)營困難的情況，更有政府為促進(jìn)長期失業(yè)者及就業(yè)弱勢群體就業(yè)等情況。其中當(dāng)然既有失業(yè)給付，如勞動(dòng)者已經(jīng)失業(yè)；也有失業(yè)救濟(jì)，如長期失業(yè)者；更有就業(yè)給付，如職業(yè)培訓(xùn)及培訓(xùn)津貼，如對用人單位的崗位企穩(wěn)及新崗位的開發(fā)支持；特別是還有對失業(yè)者的創(chuàng)業(yè)資助等等。其中失業(yè)給付部分如失業(yè)金，以及培訓(xùn)津貼，提前就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)津貼等，應(yīng)有由以保費(fèi)為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)基金支出；而大量的就業(yè)給付，如職業(yè)培訓(xùn)支出、失業(yè)創(chuàng)業(yè)資助以及面向用人單位及中介機(jī)構(gòu)的支出等，均應(yīng)由政府出資。

（二）出資額度的參照——保費(fèi)收入的多寡

就業(yè)保險(xiǎn)作為社會保險(xiǎn)的一種，主要以保費(fèi)收入作為財(cái)源，國家無須全面負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)給付支出所需要的龐大經(jīng)費(fèi)，此乃社會保險(xiǎn)為各國普遍接受的原因[13]，而且補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的政府是就業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系之外第三人，自然不可能因保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助而取得被保險(xiǎn)人的地位[14]，這是走出就業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政依附性的必然要求。然而，這種取自商業(yè)保險(xiǎn)的制度理念，其保費(fèi)的執(zhí)行與一般保險(xiǎn)制度的保費(fèi)明顯不同，包括就業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保險(xiǎn)費(fèi)的性質(zhì)具有特殊性。特別是，除了被保險(xiǎn)人之外，在就業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律中也經(jīng)常加諸第三人如用人單位、國家繳納保費(fèi)的義務(wù)。其保費(fèi)義務(wù)的合理性何在？尤其是為了實(shí)現(xiàn)失業(yè)預(yù)防、就業(yè)促進(jìn)等社會政策目標(biāo)職能國家必須出資，如果第三人負(fù)擔(dān)的保費(fèi)比例過高時(shí)，是不是連帶影響到保費(fèi)的性質(zhì)，甚至使得就業(yè)保險(xiǎn)與其他社會福利制度相互混淆。因此保費(fèi)收入的多寡顯得尤為重要，而且投保人繳納保費(fèi)是保險(xiǎn)制度得以存在運(yùn)行的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，也是享受就業(yè)給付的對價(jià)。政府在就業(yè)保險(xiǎn)中具有明確具體的出資義務(wù)，同時(shí)如果保費(fèi)收入因經(jīng)濟(jì)不景氣的原因而出現(xiàn)下滑，如前面所論述，政府還有兜底擔(dān)保責(zé)任?？梢?，保費(fèi)收入的多寡在一定程度上影響甚至決定政府的投入，因?yàn)楸ＹM(fèi)收入是政府出資的參照對象。如果投保人繳納的保費(fèi)收入充裕，政府除了承擔(dān)部分兜底出資責(zé)任外，其投入的資金就會很少；如果經(jīng)濟(jì)不景氣，投保人繳納的保費(fèi)收入大幅度減少，政府除了承擔(dān)部分兜底出資責(zé)任外，還需承擔(dān)擔(dān)保出資責(zé)任保障就業(yè)保險(xiǎn)基金的正常運(yùn)行。有些國家政府依比率出資，如日本規(guī)定，每年財(cái)政承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)支出的25%[15]，我國臺灣地區(qū)則是10%。因此，保費(fèi)收入及支出的多寡直接影響政府資助的具體數(shù)額。

（三）出資的前提——參保人履行繳費(fèi)義務(wù)

保險(xiǎn)關(guān)系正式成立、投保人繳納保險(xiǎn)費(fèi)是政府承擔(dān)出資義務(wù)的前提，這也是走出財(cái)政依附性的前提。保險(xiǎn)費(fèi)原本為被保險(xiǎn)人發(fā)生事故時(shí)，請求保險(xiǎn)人理賠的代償，在商業(yè)保險(xiǎn)中即以保費(fèi)的繳納作為享受保險(xiǎn)給付的前提。再者，保費(fèi)的收入乃是用以維持保險(xiǎn)的支出，因此保費(fèi)的高低即與保險(xiǎn)事故的發(fā)生幾率成正比，而被保險(xiǎn)人也可以依據(jù)保險(xiǎn)標(biāo)的的價(jià)值，斟酌他所能夠承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)用。然而，由于就業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)為強(qiáng)制性保險(xiǎn)，被保險(xiǎn)人本來就沒有選擇參加保險(xiǎn)的余地，其繳費(fèi)義務(wù)由法律直接規(guī)定，而且背后有政府財(cái)力的強(qiáng)大支持，所以保險(xiǎn)費(fèi)的性質(zhì)也就不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)。其特性可以歸納如下[16]：1.保險(xiǎn)費(fèi)與保險(xiǎn)給付不成正比。由于就業(yè)保險(xiǎn)追求社會公平性與就業(yè)穩(wěn)定，所以繳納相同費(fèi)用的被保險(xiǎn)人，其實(shí)際所享有的保險(xiǎn)給付并不盡相同。由于保險(xiǎn)費(fèi)的計(jì)算與被保險(xiǎn)人的工資相關(guān)，所以高收入的勞動(dòng)者就必須比低收入者繳納更多的保費(fèi)，但是二者在接受預(yù)防失業(yè)和就業(yè)促進(jìn)等服務(wù)時(shí)卻是大體相同的。2.保險(xiǎn)成本不容易估計(jì)。一般而言，商業(yè)保險(xiǎn)在訂定保險(xiǎn)費(fèi)額度乃是有賴于準(zhǔn)確的“精算”。其是依據(jù)某些事故發(fā)生的重復(fù)性以及規(guī)則性，再加上大數(shù)法則的效用，而對于該事故未來可能發(fā)生的幾率有較為精確的預(yù)測。然而，就業(yè)保險(xiǎn)的社會風(fēng)險(xiǎn)本身就含有較大的社會變數(shù)，常常會使得估算較為困難。而且就業(yè)政策經(jīng)常會受到政府的社會政策所左右，在保險(xiǎn)成本的精算上就更為不容易。3.風(fēng)險(xiǎn)分類較為粗略。商業(yè)保險(xiǎn)對于每項(xiàng)事故發(fā)生的幾率以及損害的多寡都有相當(dāng)程度的細(xì)分，這些根據(jù)不僅在精算上較為準(zhǔn)確，保險(xiǎn)人也可以對某些高風(fēng)險(xiǎn)群拒絕承包。否則，也可以對大小不同的事故訂定高低差距的費(fèi)率，屬于高風(fēng)險(xiǎn)群的被保險(xiǎn)人就要負(fù)擔(dān)較高的保險(xiǎn)費(fèi)。相較之下，就業(yè)保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)評估上僅是粗略的分項(xiàng)而已，比如針對不同的行業(yè)在費(fèi)率上稍有區(qū)別。至于其他在商業(yè)保險(xiǎn)上關(guān)鍵性的年齡、性別以及所在區(qū)域等因素，社會保險(xiǎn)皆未加以考慮。4.保費(fèi)的負(fù)擔(dān)較輕。商業(yè)保險(xiǎn)是以營利為目的，所以在保費(fèi)中除了保險(xiǎn)給付的支出外，還要加上營運(yùn)成本以及預(yù)估的利潤。至于包括就業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保險(xiǎn)則不以營利為目的，政府還經(jīng)常要負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)行政以及人事的費(fèi)用，并且也會補(bǔ)助一部分保費(fèi)。相比之下，社會保險(xiǎn)被保險(xiǎn)人的保費(fèi)負(fù)擔(dān)自然應(yīng)當(dāng)較輕。另外，由于就業(yè)保險(xiǎn)是依據(jù)法律強(qiáng)制繳納，被保險(xiǎn)人的人數(shù)眾多而且源源不斷，運(yùn)作上也比較能夠達(dá)到分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)、降低保費(fèi)的功用。例如德國的社會保險(xiǎn)就只要求一種“總額的等價(jià)”，也就是保險(xiǎn)的整體支出必須由保險(xiǎn)收入來支持，保險(xiǎn)人不得透過借貸來維持保險(xiǎn)財(cái)務(wù)[17]。5.保費(fèi)與工資相關(guān)。保險(xiǎn)原本的主要目的就是在維持事故發(fā)生后被保險(xiǎn)人的工作所得，而保險(xiǎn)費(fèi)的額度也以工資水準(zhǔn)來區(qū)分。所以，除了自營職業(yè)者、雇主或是其他擁有保險(xiǎn)自由的人以外，勞工有關(guān)就業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納程序通常就是從工資中扣除[18]。另外，再加上參考自社會主義理念，雇主基于社會責(zé)任也應(yīng)當(dāng)相當(dāng)部分的保費(fèi)。學(xué)者甚至認(rèn)為，雇主負(fù)擔(dān)比例終究會轉(zhuǎn)嫁到工資或消費(fèi)者身上，從而主張“保險(xiǎn)費(fèi)即為工資的一部分”[19]。

四、我國政府的出資責(zé)任與范圍探討

就業(yè)保險(xiǎn)制度作為一種以保障就業(yè)能力、促進(jìn)就業(yè)、促進(jìn)就業(yè)機(jī)會公平為導(dǎo)向的社會保險(xiǎn)制度，其保險(xiǎn)范圍和資助對象只能是投保人和受益人，其作用再積極也不能代替政府的職能，其資金再雄厚也只能是投保人及受益人的共同財(cái)產(chǎn)。因此，我國政府出資的實(shí)質(zhì)是綜合就業(yè)促進(jìn)理念和制度下，應(yīng)負(fù)的管理與主導(dǎo)責(zé)任。

（一）政府在就業(yè)保險(xiǎn)以外的出資義務(wù)

第一，就就業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，在我國適合作為事業(yè)單位性質(zhì)設(shè)立，其辦公場所和運(yùn)行、管理費(fèi)用以及工作人員工資等應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，并不得挪用就業(yè)保險(xiǎn)基金[20]。第二，進(jìn)入職場前勞動(dòng)者的培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)由政府資助，因?yàn)檫@是勞動(dòng)者還沒有在就業(yè)保險(xiǎn)體制內(nèi)，就業(yè)保險(xiǎn)基金沒有理由和義務(wù)對他們進(jìn)行資助，但是政府卻有義不容辭的責(zé)任，讓每位有勞動(dòng)能力和意愿的公民有從事的事業(yè)。第三，勞動(dòng)者失業(yè)后，就業(yè)保險(xiǎn)基金在窮盡了法律法規(guī)規(guī)定的失業(yè)給付、職業(yè)培訓(xùn)津貼、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等各種幫扶措施后，失業(yè)人員仍然不能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，失業(yè)者就進(jìn)入政府的救濟(jì)范圍了，政府可以再次通過職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)資助、職業(yè)介紹等措施進(jìn)行幫扶，并保證失業(yè)者的基本生活，促進(jìn)其盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，如果失業(yè)者仍然不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，還可以通過就業(yè)援助、公益崗位等性質(zhì)提供幫助，再最后就是最低生活保障了。第四，從整體上講，政府要為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供良好的環(huán)境，為人們創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生活創(chuàng)造基本條件和服務(wù)，為農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)和有序轉(zhuǎn)移，為未升學(xué)的初中、高中畢業(yè)生提供職業(yè)培訓(xùn)，為職業(yè)技術(shù)學(xué)院、大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)資助，都屬于促進(jìn)就業(yè)的綜合措施?？梢姡蜆I(yè)促進(jìn)制度與就業(yè)保險(xiǎn)制度不僅理念一致，而且在出資環(huán)節(jié)上可相互銜接、配合，以達(dá)到充分就業(yè)的目標(biāo)。政府圍繞就業(yè)保險(xiǎn)出資的實(shí)質(zhì)，其實(shí)是為了發(fā)揮就業(yè)保險(xiǎn)基金的最大作用。

（二）政府對就業(yè)保險(xiǎn)本身的出資義務(wù)

第一，就業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的搭建、運(yùn)營等一切運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。第二，失業(yè)預(yù)防的部分費(fèi)用，失業(yè)預(yù)防對勞動(dòng)者在職充電式培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)等屬于就業(yè)保險(xiǎn)的范圍，勞動(dòng)者作為投保人和受益人，預(yù)防其失業(yè)的這部分費(fèi)用由保險(xiǎn)基金支付應(yīng)無問題；失業(yè)預(yù)防的另一部分費(fèi)用的補(bǔ)貼對象是用人單位，比如獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)遇經(jīng)濟(jì)不景氣減少解雇勞動(dòng)者等支出，以及政府給與的各類稅費(fèi)優(yōu)惠，應(yīng)由政府埋單無疑，因用人單位作為投保人雖然也繳納了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，但是它不是直接受益人，保險(xiǎn)基金用在它身上，不太符合保險(xiǎn)的基本原理，保險(xiǎn)基金也將不堪重負(fù)。第三，關(guān)于創(chuàng)業(yè)，在就業(yè)保險(xiǎn)基金的正常支出范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)化為一次性創(chuàng)業(yè)資助，應(yīng)無障礙，至于貸款貼息、擔(dān)保、政策優(yōu)惠等大額支出與優(yōu)惠的重?fù)?dān)必然由政府負(fù)責(zé)。第四，政府的出資范圍其實(shí)極為寬廣，比如對高校大學(xué)生的教育支出，即生均撥款，各主管政府出資不在少數(shù)。厘清政府出資與保險(xiǎn)基金資助的邊界的根本目的是：雖然就業(yè)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)追求是積極促進(jìn)就業(yè)機(jī)會公平、維持勞動(dòng)者就業(yè)能力、穩(wěn)定就業(yè)崗位，但是并不代表完全抹消掉其作為保險(xiǎn)的特質(zhì)，完全把保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)化為財(cái)政資金，過多賦予就業(yè)保險(xiǎn)的社會政策目標(biāo)功能部分，必須由政府埋單，而且當(dāng)前我國處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)軌期，對社會保險(xiǎn)進(jìn)行重大改革的成本亦必須由政府埋單；另外，政府對就業(yè)保險(xiǎn)的資助還包括稅收優(yōu)惠，如保險(xiǎn)費(fèi)的繳納予以稅前扣除，以及把就業(yè)保險(xiǎn)辦為以強(qiáng)制保險(xiǎn)為主，選擇性保險(xiǎn)為例外，其用意就是為了擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍，壯大保險(xiǎn)基金的實(shí)力，提升就業(yè)保險(xiǎn)的權(quán)威性。

(三)政府對就業(yè)保險(xiǎn)出資額度探析

我國失業(yè)保險(xiǎn)基金10多年來，連年結(jié)余滾存，積累了不少資金，2014年預(yù)算滾存結(jié)余4115億元，因此政府認(rèn)為對失業(yè)保險(xiǎn)基金資助沒有太大必要，從2014年社?；痤A(yù)算可以看出來，財(cái)政準(zhǔn)備補(bǔ)貼社?；鸸?212億元，其中補(bǔ)貼失業(yè)保險(xiǎn)基金才0.6億元，幾乎可以忽略不計(jì)。[21]造成我國失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余的主要原因是失業(yè)給付水平偏低，就業(yè)促進(jìn)支出過于保守，在職人員“穩(wěn)定就業(yè)”和“預(yù)防失業(yè)”方面的幫扶仍處于“政策空白”[22]，同時(shí)大量真正具有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)者沒有納入保險(xiǎn)范圍，而近年來又積極推動(dòng)至少暫時(shí)沒有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的失業(yè)單位員工參加失業(yè)保險(xiǎn)。特別值得一提的是，向社保部門申請失業(yè)金的手續(xù)極為繁瑣，造成失業(yè)人員沒有領(lǐng)到失業(yè)金的也不在少數(shù)，極大的影響了勞動(dòng)者參保的積極性。

鑒于上述原因，可將失業(yè)保險(xiǎn)基金分為三大塊：失業(yè)津貼、基金積累、就業(yè)促進(jìn)基金，失業(yè)津貼作為保險(xiǎn)基金的日常開支，日常開支保持保穩(wěn)定，不應(yīng)盲目擴(kuò)大；基金積累作為每年滾存的剩余資金，重點(diǎn)使其保值增值，以備應(yīng)急之需；就業(yè)促進(jìn)基金日漸成為保險(xiǎn)基金出資的重點(diǎn)，一些超越保險(xiǎn)范疇的出資，正好是政府應(yīng)該補(bǔ)貼的范圍。具體出資比例可以借鑒我國臺灣地區(qū)的做法：勞動(dòng)者30%、用人單位60%、政府10%，勞動(dòng)者和用人單位的費(fèi)用直接繳納，政府的10%按照繳費(fèi)情況劃撥配比。鑒于我國目前失業(yè)保險(xiǎn)的最高統(tǒng)籌級別為省級，而具體承辦與管理在市縣級，10%的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)以市縣為主，省級政府進(jìn)行監(jiān)督、激勵(lì)、引導(dǎo)和部分轉(zhuǎn)移支付。需要指出的是，此處政府出資屬于純粹的對保險(xiǎn)基金的支持，不包括就業(yè)專項(xiàng)資金及其他轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等費(fèi)用。