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    加強地方財政運行監(jiān)管的思考
    ——以河北省為例

    2018-03-06 05:16:32
    財政監(jiān)督 2018年3期
    關(guān)鍵詞:專員辦財力財政收入

    ●寇 杰

    黨的十九大報告提出建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,加快建立現(xiàn)代財政制度的要求。加強地方財政運行監(jiān)管,是建立現(xiàn)代財政制度的重要基礎(chǔ),是主動適應(yīng)社會新矛盾轉(zhuǎn)化的必然內(nèi)在要求,更是提高發(fā)展和效益的改革任務(wù)。近年來,財政部駐河北專員辦堅持問題導(dǎo)向,扭住京津冀協(xié)同發(fā)展和全面深化改革兩個關(guān)鍵,以縣級基本財力保障機制建設(shè)為突破口,逐步建立健全市縣財政運行動態(tài)監(jiān)管體系。

    一、加強地方財政運行監(jiān)管的重要意義

    河北省毗鄰京津,經(jīng)濟底子較薄,發(fā)展缺乏后勁,既有全國地方財政共性的難處,也有自身獨有的問題,地方財政長期處于“緊平衡”狀態(tài)。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略,河北迎來了千載難逢的發(fā)展機遇期。但調(diào)結(jié)構(gòu)、治污染、壓產(chǎn)能帶來的陣痛逐步顯現(xiàn),造成河北財政共性問題特征極端,現(xiàn)實困難更有代表性、趨勢性,具有很強的“樣本”價值。

    (一)地方財政“特色”是監(jiān)管的“立足點”

    財政運行監(jiān)管要從數(shù)據(jù)中歸集特征、從變動中發(fā)現(xiàn)趨勢,找準(zhǔn)監(jiān)管立足點。總體看,河北是財政大省、財政窮省,但近年來大省優(yōu)勢日漸式微,窮省地位卻越做越實,市縣更是苦樂不均、不少地方出現(xiàn)保運轉(zhuǎn)困難。從收入看,在宏觀經(jīng)濟下行壓力下,財政收入實現(xiàn)快速增長,全國總量排名維持在第11位。雖然財政收入占GDP比重持續(xù)上升,2015年達到8.8%,但仍低于全國平均水平,排名第30位,財政收入汲取能力較低。從支出看,支出進度增幅大幅提高,支出進度和增幅連續(xù)創(chuàng)出近年新高。2015年全省民生支出達到4597.7億元,同比增長25%,占地方一般公共預(yù)算支出的81%,各項重點民生支出增幅均高于一般公共預(yù)算支出增幅。從風(fēng)險看,全省市縣普遍債務(wù)依存度較高,2015年、2016年被財政部列入風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險提示名單的地區(qū)數(shù)量雖然有所減少,但局部風(fēng)險較為突出,且許多地區(qū)風(fēng)險指標(biāo)迫近警戒線,一旦財政運行出現(xiàn)較大波動,債務(wù)風(fēng)險有井噴的可能。同時,縣級三保支出壓力較大,省市兩級財力十分有限,負(fù)有托底責(zé)任范圍寬、剛性支出多,難以向基層下移更多財力,履行兜底責(zé)任困難較大。

    (二)財政運行“矛盾”是監(jiān)管的“著力點”

    地方財政運行監(jiān)管,既要守土有責(zé),又要站位全局,抓住主要“矛盾”,把準(zhǔn)地方財政的脈搏。一是把握財政收入高需求與經(jīng)濟低迷的矛盾,加強財政收入質(zhì)量監(jiān)管。十二五期間,河北省人均收支差距由2011年的2485元拉大至2015年的4099元,財政支出盤子在延續(xù)經(jīng)濟上升期慣性基礎(chǔ)上,大氣污染防治、淘汰落后產(chǎn)能等重大支出更加助推了保障缺口的擴大。在財政收入增長遲緩,可用財力匱乏的背景下,財政收入質(zhì)量是財政運行監(jiān)管的重中之重。主要是結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重點稅源和收入劃分政策衡量收入總量規(guī)模和增幅的合理性,加強變相返還收入、人為混庫調(diào)庫等違規(guī)行為監(jiān)管維護完整性,切實提高河北財政汲取能力和可用財力。二是把握支出總量高增長與結(jié)構(gòu)失衡的矛盾,關(guān)注財政支出績效問題。河北是凈吃中央補助省份,隨著上級轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷加大,支出結(jié)構(gòu)失衡問題愈發(fā)突出。一方面,剛性支出壓力大,保障水平低。各項工資改革和養(yǎng)老保險改革等增支規(guī)模較大,少數(shù)縣(市)可用財力僅能保工資和最低水平的運轉(zhuǎn)支出,有的縣人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)不足全國人均標(biāo)準(zhǔn)十分之一。另一方面,重點支出強度高,統(tǒng)籌難度大。2015年全省新增國家改革試點21項,超百億元資金均為專項資金,受項目前期準(zhǔn)備不足和施工進度等因素影響,有效支出進度普遍低,甚至為趕進度出現(xiàn)“以撥代支”等問題,嚴(yán)重影響支出效益。支出端監(jiān)管事關(guān)中央重大決策落實效果、民生保障水平和基層政權(quán)穩(wěn)固,只有從支出數(shù)據(jù)中挖掘財政管理的現(xiàn)實困難和趨勢性、苗頭性問題,才能更好地突出財政“政”的使命,落實好中央各項決策。三是把握政府債務(wù)高風(fēng)險與收益倒掛的矛盾,提高債務(wù)風(fēng)險防控能力。政府債務(wù)監(jiān)管是專員辦的重要職責(zé),對基層財政運行和防范金融風(fēng)險具有重要意義。雖然通過置換債券延緩了償還期限,降低了利息支出,緩解了到期還本付息壓力,但也將大量債務(wù)償還責(zé)任直接轉(zhuǎn)移到財政,使本就捉襟見肘的地方財政責(zé)任和風(fēng)險進一步加大。從債務(wù)結(jié)構(gòu)看,河北省存量債務(wù)近一半用于市政建設(shè)、交通設(shè)施、安居工程等民生事業(yè),新增債券也大部分用于沒有收益或收益率較低的公益性項目建設(shè),盡管短期緩釋了債務(wù)風(fēng)險,但由于置換債券結(jié)構(gòu)不合理等因素,中期償債壓力較大。更要重視的是,政府債券難以適應(yīng)地方發(fā)展的要求,出現(xiàn)通過保底承諾、回購安排等方式變相融資,也增加了地方債務(wù)管理的隱患,這也將是近期專員辦實地核查和實時監(jiān)控的重點,要善于發(fā)現(xiàn)線索,順藤摸瓜深挖實情,提升風(fēng)險防控監(jiān)測和處置能力。

    二、專員辦地方財政運行監(jiān)管主要思路

    (一)立足于財政運行規(guī)律的思想,解決怎么看、為何干的問題

    財政部為推動專員辦業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型,陸續(xù)出臺了一系列文件,既有基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性的意見,也有針對性、專業(yè)性的各項辦法。作為業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容,加強財政運行監(jiān)管要堅持問題導(dǎo)向,從改革角度吃透精神。一是妥善處理中央和地方的關(guān)系。構(gòu)建全方位地方財政運行監(jiān)管體系,不僅是財政部工作延伸的業(yè)務(wù)問題,更是中央與地方財政運行監(jiān)管事權(quán)重構(gòu)問題。專員辦作為“兩個聯(lián)動”機制銜接樞紐,要對財政部“盡責(zé)”,全面掌握和評估地方落實中央政策的“虛實”,也要“服務(wù)”地方,積極融入地方財政管理體系,為地方發(fā)展建言獻策。二是妥善處理監(jiān)管和防控的關(guān)系。作為上級派駐、獨立于駐地財政體系的監(jiān)管力量,對不同級次財政要區(qū)分重點。對省級財政,從宏觀把握著眼,重點監(jiān)管重大決策落實情況、縣級基本財力保障機制建設(shè)和債務(wù)管理情況。對市縣財政,更傾向微觀操作,加強對收入質(zhì)量、支出進度和資金支出效益等運行細(xì)節(jié)監(jiān)管。特別是發(fā)揮核查調(diào)研的警示作用,做好政策宣傳解讀,強化風(fēng)險識別應(yīng)對,發(fā)揮“治未病”的防控職能。三是妥善處理推改革和促發(fā)展的關(guān)系。改革往往對地方短期發(fā)展產(chǎn)生影響,加強財政運行監(jiān)管,可以更深入地了解地方實際困難,及時評估改革政策成效,及時解決地方發(fā)展遇到的問題,調(diào)動各級政府積極性,找準(zhǔn)推改革、促發(fā)展的最大公約數(shù)。同時,通過解剖麻雀,深入剖析,也為財政部提供獨立、深入的決策參考。

    (二)站位于財政管理體系的機制,解決根據(jù)什么、依靠什么的問題

    專員辦加強地方財政運行監(jiān)管,既要依托地方財政管理體系,也要推進自身標(biāo)準(zhǔn)化管理建設(shè),重構(gòu)監(jiān)管機制流程和節(jié)點,發(fā)揮現(xiàn)代化信息手段技術(shù)優(yōu)勢,逐步建立科學(xué)、規(guī)范、高效的地方運行動態(tài)監(jiān)管機制。一是建立獨立的跟蹤分析機制。以大數(shù)據(jù)分析為支撐,加強動態(tài)監(jiān)管。對近三年地方財政運行數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計整理,建立地方經(jīng)濟社會信息底賬、財政收支分析臺賬和體制財力臺賬,基本摸清了地方財政家底。建立財政數(shù)據(jù)綜合分析機制,及時比對研究疑點信息,對民族地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)等重點地區(qū)落實中央政策情況開展重點跟蹤,加大對以資源型、房地產(chǎn)型市縣為主的局部高風(fēng)險地區(qū)的監(jiān)控。二是建立高效的聯(lián)合監(jiān)管機制。解決信息不對稱問題,是搞好聯(lián)合監(jiān)管的基礎(chǔ)。注重發(fā)揮省級財政監(jiān)管主體地位,抓關(guān)鍵節(jié)點介入、精準(zhǔn)提出數(shù)據(jù)要求,合理劃分監(jiān)管責(zé)任。推動建立預(yù)算監(jiān)管聯(lián)合工作機制,包括聯(lián)席會議機制、聯(lián)合發(fā)文機制、聯(lián)合培訓(xùn)機制等六大機制,深度參與駐在地監(jiān)管政策制定,加強信息交換廣度和深度,推進雙方業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)對接,充分整合優(yōu)化財政監(jiān)管資源,從“背靠背”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹绮⒓纭?,實現(xiàn)監(jiān)管效果倍增。三是建立全面的研究合作機制。練好“大合唱”,更要擅長“地方曲”。做好監(jiān)管工作必須從研究地方財政運行規(guī)律入手,關(guān)注駐在地政策訴求,利用優(yōu)勢智力資源,增強政策研究和建議能力。推進建立聯(lián)合調(diào)研機制,圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略實施,社會普遍關(guān)注的熱點、焦點、難點問題,會同省財政廳聯(lián)合開展債務(wù)違規(guī)擔(dān)保情況調(diào)研、地下水超采項目區(qū)調(diào)研。

    (三)創(chuàng)新業(yè)務(wù)操作層面的手段,解決怎么干、干成什么的問題

    1、監(jiān)管財政收入端。收入監(jiān)管主要關(guān)注收入預(yù)算安排是否合理,執(zhí)行中是否出現(xiàn)減收,是否存在虛收空轉(zhuǎn)情況。

    (1)加強收入預(yù)算指標(biāo)合理性監(jiān)管。財政收入預(yù)算編制主要考慮本地經(jīng)濟發(fā)展水平和增長預(yù)期,二者之間存在緊密的正向相關(guān)性。地方財政通常是根據(jù)財政收入占GDP比重,另一個是財政收入增速與GDP增速的彈性系數(shù) (即GDP增長1個百分點對財政收入增長率的影響)來衡量,沒有重大政策調(diào)整,兩個數(shù)據(jù)不應(yīng)出現(xiàn)劇烈波動。核查發(fā)現(xiàn),有的地方在經(jīng)濟低位運行的大背景下,市縣領(lǐng)導(dǎo)班子考核中財政收入任務(wù)層層加碼,地方為完成考核,組織收入成為組織“數(shù)字”,導(dǎo)致兩個指數(shù)與客觀真實值背離較大,嚴(yán)重扭曲了真實的經(jīng)濟狀況。

    (2)加強財政收入執(zhí)行吻合度監(jiān)管。主要是加強對預(yù)算收入執(zhí)行中短收的動態(tài)監(jiān)控,通過對地方財政收支月報中完成進度與序時進度的比較,有針對性對重點地區(qū)開展重點監(jiān)管。對財政收入未達到序時進度的,結(jié)合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形式和稅源企業(yè)收入情況跟蹤分析短收原因,對非周期性原因造成的大幅落后序時進度的地區(qū),提醒地方財政重點關(guān)注;對非稅收入大幅超過序時進度的,作為重點監(jiān)管對象,關(guān)注是否存在為完成階段考核任務(wù)人為調(diào)整收入的情況。

    (3)加強財政收入組織合規(guī)性監(jiān)管。但受政績考核任務(wù)影響,部分縣(市)仍存在虛收空轉(zhuǎn)、虛增收入的現(xiàn)象。一種是合規(guī)的“虛增”,主要表現(xiàn)為一次性增收,如按“實際占用”繳納耕地占用稅,往往成為地方清繳欠稅、做大收入的主要途徑。另一種是違規(guī)虛列和空轉(zhuǎn),虛列收入主要是通過財政部門負(fù)責(zé)征管的非稅收入,有的將庫款通過非稅收入“其他收入”名義繳入國庫,有的通過混庫,將應(yīng)計入政府性基金收入的土地出讓金計入非稅收入的“其他收入”中等。

    2、監(jiān)管財政支出端。主要關(guān)注支出標(biāo)準(zhǔn)是否達標(biāo),范圍是否按要求全覆蓋,重點支出進度和到位率是否合理,財政支出的真實性和及時性是否得到保障。

    (1)加強支出政策遵從度監(jiān)管。主要是指縣級基本財力要求的包括人員經(jīng)費、正常公用經(jīng)費及35項民生在內(nèi)的重點支出,必須按照有關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)來安排,既不能對國家政策規(guī)定打折扣,也不得超越財力可能突破政策限制和擅自提高標(biāo)準(zhǔn)。一是人員經(jīng)費、正常公用經(jīng)費按照人均標(biāo)準(zhǔn)和人數(shù)核定,人均標(biāo)準(zhǔn)按實際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),主要核查是否超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。相關(guān)人數(shù)核定,要結(jié)合財政供養(yǎng)人員系統(tǒng)數(shù)據(jù)、編辦人員數(shù)據(jù)和抽查的部門實際人數(shù)綜合確定,特別要關(guān)注超編配員、隱性供養(yǎng)人員對政策執(zhí)行效果的影響。二是民生支出多按總?cè)丝凇⒃谛I藬?shù)等客觀因素測算,客觀因素要與統(tǒng)計年鑒和上級財政部門測算口徑一致,不能私自降低標(biāo)準(zhǔn)或縮小受益人群范圍。

    (2)加強重點支出到位率監(jiān)管。要動靜結(jié)合,既要動態(tài)監(jiān)管支出序時進度,防止年底突擊花錢,又要靜態(tài)審核年底預(yù)算到位率。動態(tài)監(jiān)管,主要是通過計算重點民生、重大項目的實際支出進度與序時進度的差距,分析民生的實際到位情況,判斷市縣財政是否按計劃落實了民生保障支出。年底審核到位率,主要是實際支出占調(diào)整后預(yù)算比例,特別是要剔除權(quán)責(zé)發(fā)生制列支項目,衡量財政資金形成實際支出、真正發(fā)揮社會效益的水平。同時,根據(jù)省級規(guī)定的專項資金承擔(dān)比例,加強對市縣級安排部分實際到位情況的監(jiān)管,解決好因市縣自身安排不足導(dǎo)致保障標(biāo)準(zhǔn)下降的情況。

    (3)加強財政支出效益性監(jiān)管。重點關(guān)注支出的真實性和庫款規(guī)模合理性,客觀地反映地方財政支出效能。一是加大對人為調(diào)整科目、虛列支出的監(jiān)管。為了達到上級財政考核要求,少數(shù)縣市借口政策掌握不準(zhǔn),通過“暫存款”掛賬或“以撥代支”轉(zhuǎn)入專戶結(jié)存的方式虛增支出。二是加大對庫款合理度的監(jiān)控。財政資金是財政運行的血液,合理規(guī)模的財政庫款反映的是財政資金保障重點支出的即時支付能力,也是影響財政支出效率最直接、最關(guān)鍵的要素,主要通過分析國庫存款、財政收支、債務(wù)轉(zhuǎn)貸收支等運行指標(biāo),掌握動態(tài)庫款情況。同時,通過當(dāng)期庫款變動和支出規(guī)模對比,更容易發(fā)現(xiàn)虛列支出的情況。

    3、監(jiān)管財政收支平衡。主要關(guān)注預(yù)算財力編制完整性、影響財力的因素變化。

    (1)加強預(yù)算財力編制完整性監(jiān)管。通過市縣年初收入預(yù)算結(jié)構(gòu),分析市縣是否全口徑編制了當(dāng)年預(yù)算財力,以及是否將上級轉(zhuǎn)移性收入全額編入年初預(yù)算,從而準(zhǔn)確預(yù)測本級財力,這也是衡量地方財政 “保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”能力的重要依據(jù)。由于新《預(yù)算法》實施后,上級財力性轉(zhuǎn)移支付提前通知比例達到90%,根據(jù)年初預(yù)算安排測算的財力與實際財力差距不大。提前下達轉(zhuǎn)移支付核查中發(fā)現(xiàn),有些市管縣(區(qū))因上級轉(zhuǎn)移支付下達時間較晚,市級轉(zhuǎn)發(fā)拖延時間過長,造成少數(shù)上級資金未全額列入預(yù)算的現(xiàn)象仍然存在。

    (2)加強直接影響財力事項監(jiān)管。一是加強財政體制調(diào)整影響的監(jiān)管。隨著中央稅制改革推開,省級相應(yīng)調(diào)整財政體制,但部分縣市對改革敏感度不夠,按老辦法定預(yù)算盤子,導(dǎo)致體制收入短收,影響了收支平衡。二是加大對暫付款規(guī)模的監(jiān)管。暫付款是財政對外接觸資金情況,相當(dāng)多的借款實際上早已另作他用,不能收回,甚至是壞賬損失。暫付款過高,將擠占庫款,出現(xiàn)賬上有數(shù)、國庫無錢的情況,對財政運行造成嚴(yán)重影響。三是加大對債務(wù)還本付息到位率的監(jiān)管。市縣安排支出預(yù)算時,除必保的運轉(zhuǎn)性、民生性支出外,應(yīng)全額安排資金用于償還當(dāng)年到期的地方政府債券本金和利息。四是加大對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的監(jiān)管。結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模越大,則表明年度預(yù)算執(zhí)行越不到位,同時也能夠間接反映出年度預(yù)算編制中可能存在不利于支出的問題,比如預(yù)算項目安排粗放等等。

    三、關(guān)于做好地方財政運行監(jiān)管的幾點構(gòu)想

    (一)加快完善地方財政運行數(shù)據(jù)共享機制

    利用信息化手段,搭建數(shù)據(jù)共享平臺,推動財政部各司局將地方財政運行數(shù)據(jù)和相關(guān)政策同專員辦共享,完善地方財政上報資料抄報專員辦制度,最大程度消除專員辦與駐在地財政間的信息不對稱。同時,考慮專員辦評估分析和日常監(jiān)管的需求,在地方預(yù)算綜合管理信息系統(tǒng)和地方債務(wù)管理系統(tǒng)中增加定制功能,在系統(tǒng)實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的自動歸集和定制化分析。

    (二)加強專員辦對地方財政運行監(jiān)管成果的運用

    在財政部地方財政管理綜合績效評價指標(biāo)體系中,增加由專員辦打分的財政運行質(zhì)量評價指標(biāo),并將監(jiān)管成果作為財政部轉(zhuǎn)移支付分配的重要因素,更好地調(diào)動地方主動履責(zé)、深度配合的積極性。完善政府債務(wù)限額分配機制,將專員辦債務(wù)監(jiān)管成果作為調(diào)整債權(quán)分配的重要因素,將風(fēng)險防控與地方切身利益掛鉤,做到激勵相容。

    (三)加強各項財政改革對財政運行影響的研究

    隨著“營改增”全面推開和中央過渡期收入分享辦法的實施,地方財政收入短期波動較大,加上土地收入短收和債務(wù)還本高峰期重疊,對地方財政平穩(wěn)運行造成沖擊。京津冀協(xié)同發(fā)展也要求在河北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧攻堅開發(fā)等關(guān)鍵領(lǐng)域不斷加大投入,造成部分縣(市)違規(guī)變相舉債現(xiàn)象抬頭。同時,加強對政府違規(guī)舉借債務(wù)或承諾擔(dān)保方式的研究,切實做到疏堵結(jié)合,防止風(fēng)險傳導(dǎo),確保不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險。

    (四)嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律,嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)

    加大《預(yù)算法》執(zhí)法檢查力度。對社會較為關(guān)注、日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)異常和有具體線索的問題,開展重點監(jiān)督檢查。對各種違反財經(jīng)紀(jì)律的行為始終保持高壓態(tài)勢,“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、曝光一起”,充分發(fā)揮警示、威懾和教育作用。同時,加大責(zé)任追究力度,探索建立程序化、規(guī)范化的問責(zé)機制。對發(fā)生違法違紀(jì)問題的,要嚴(yán)格依法進行處理處罰,切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?!?/p>

    [1]王朝才,趙全厚,張立承等.東北地區(qū)地方財政運行分析與對策[J].財政科學(xué),2017,(01).

    [2]徐濤.中國地方財政穩(wěn)定機制研究[J].公共管理學(xué)報,2011,(01).

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