“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之三十五《財政檢查工作辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

財政檢查程序是財政部門及其工作人員實(shí)施財政檢查所必須遵循的工作順序和操作規(guī)程。為規(guī)范財政檢查程序，保證查處質(zhì)量，1998年，財政部制定了《財政檢查工作規(guī)則》（財監(jiān)字〔1998〕223 號）。 但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨成熟，科技和管理方式的日新月異，1998年頒布的《財政檢查工作規(guī)則》難以適應(yīng)檢查中出現(xiàn)的新情況、新問題。2004年11月5日，國務(wù)院通過 《財政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號，以下簡稱 《條例》），對新型財政違法行為和執(zhí)法程序予以規(guī)制，并自2005年2月1日起實(shí)施。程序正義是實(shí)體正義的前提和基礎(chǔ)。為進(jìn)一步規(guī)范財政檢查工作，保障和監(jiān)督財政部門有效實(shí)施財政檢查，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，2006年財政部制定頒布《財政檢查工作辦法》（財政部令第32號，以下簡稱《辦法》），并自2006年3月1日起施行?！掇k法》共計四十條，包括適用范圍、法律原則、管轄、檢查程序等方面內(nèi)容。作為財政監(jiān)督檢查的程序法，《辦法》重點(diǎn)從準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、終結(jié)報告階段對財政檢查程序予以規(guī)范。為進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，本文結(jié)合財政監(jiān)督的實(shí)踐，對《辦法》的部分條文予以解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條 縣級以上人民政府財政部門及省級以上人民政府財政部門的派出機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱財政部門）依法實(shí)施財政檢查，適用本辦法。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于《辦法》適用范圍的規(guī)定。

法的適用范圍，就是法的調(diào)整范圍或者效力范圍，通常包括空間效力范圍、對人的效力范圍和時間效力范圍?？臻g效力范圍，即適用的地域范圍，也就是指法律規(guī)范能夠在什么地方發(fā)生效力。對人的效力范圍，也就是法律規(guī)范可以適用的主體范圍，即對哪些主體有效。時間效力范圍，即法律規(guī)范何時生效。本條主要涉及對人的效力，并重點(diǎn)對《辦法》適用的財政檢查主體作出規(guī)定。

（一）行政執(zhí)法主體的一般性規(guī)定

行政執(zhí)法主體，是指依法享有行政執(zhí)法權(quán)，能夠進(jìn)行行政執(zhí)法行為的組織。根據(jù)《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等法律規(guī)定，我國行政執(zhí)法主體包括以下三類：

1、行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法主體中最重要的一類。行政執(zhí)法權(quán)作為行政管理的重要手段，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使，但并不是任何行政機(jī)關(guān)都可以行使行政執(zhí)法權(quán)。只有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，即依法取得特定的行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能行使行政執(zhí)法權(quán)。

2、法律、法規(guī)授權(quán)的組織?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。因此，除行政機(jī)關(guān)擁有行政執(zhí)法權(quán)外，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以行使行政執(zhí)法權(quán)，成為行政執(zhí)法的主體。當(dāng)然，這些組織要成為行政執(zhí)法的主體，必須具備一定的條件：一是必須有法律、法規(guī)的明確授權(quán)；二是該組織必須是具有管理公共事務(wù)職能的組織。

3、受行政機(jī)關(guān)委托的組織。基于公共管理的需要，行政機(jī)關(guān)還可以依法將自己擁有的行政執(zhí)法權(quán)委托給非行政機(jī)關(guān)行使。但受行政機(jī)關(guān)委托的組織必須具備下列法定條件：一是該組織應(yīng)屬依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；二是該組織應(yīng)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；三是對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。值得注意的是，與法律、法規(guī)授權(quán)的組織不同，受行政機(jī)關(guān)委托的組織，不具有行政主體的地位，其在委托范圍內(nèi)，不能以自己的名義，而僅以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政執(zhí)法，且不得再委托其他任何組織或者個人實(shí)施行政執(zhí)法；其實(shí)施行政執(zhí)法的行為受委托機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并由該機(jī)關(guān)對其行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）財政行政執(zhí)法主體及其權(quán)限

《條例》第二條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府財政部門及審計機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。省級以上人民政府財政部門的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定……”本條對《條例》所規(guī)定的財政行政執(zhí)法主體資格進(jìn)行了重申。根據(jù)《條例》和本條的有關(guān)規(guī)定，對財政違法行為實(shí)施制裁的行政執(zhí)法主體主要包括：縣級以上人民政府財政部門以及省級以上人民政府財政部門的派出機(jī)構(gòu)；至于各行政執(zhí)法主體的權(quán)限，主要根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)及“三定方案”來具體確定。下面結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)，對本條涉及的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行說明：

1、縣級以上財政部門?？h級以上人民政府財政部門依法對財政違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，是 《預(yù)算法》《會計法》《政府采購法》等法律法規(guī)的明確授權(quán)。財政部門一直以來就行使著對財政違法行為的監(jiān)督職能。1998年的財政部“三定方案”規(guī)定，財政部設(shè)立財政監(jiān)督司，即現(xiàn)在的財政部監(jiān)督檢查局，負(fù)責(zé)財政違法行為的監(jiān)督與查處?！额A(yù)算法》《會計法》《政府采購法》等法律規(guī)定也賦予縣級以上財政部門的行政執(zhí)法主體資格。

2、省級以上人民政府財政部門的派出機(jī)構(gòu)。我國《預(yù)算法》《會計法》等明確賦予縣級以上財政部門的執(zhí)法主體資格，但并未對派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位予以明確?！稐l例》賦予了省級以上財政部門派出機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格。即全國35個財政部門駐各地的財政監(jiān)察專員辦事處、各省級財政部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)對財政違法行為具有依法查處的權(quán)力。對財政部設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)而言，其職責(zé)權(quán)限主要根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)財政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā) 〔1998〕101號）以及《中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于印發(fā)財政部駐各省財政監(jiān)察專員辦事處職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制規(guī)定的通知》（中編辦發(fā)〔1998〕7號）等確定；對省級人民政府財政部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)而言，主要由省級人民政府有關(guān)省級財政部門派出機(jī)構(gòu)職權(quán)的規(guī)定予以確定。盡管《條例》賦予省級以上財政部門派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，但根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，其授權(quán)僅限于對“財政”違法行為的查處，并未賦予對會計等其他違法行為進(jìn)行查處的權(quán)限。

此外，近年來，隨著國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的貫徹實(shí)施，涉農(nóng)資金不斷增多，財政資金向基層、向農(nóng)村傾斜力度不斷加大，加強(qiáng)對涉農(nóng)資金管理、使用情況的監(jiān)督十分重要。為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)的就地、就近監(jiān)管優(yōu)勢，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對管轄范圍內(nèi)所有財政性資金執(zhí)行情況的全面監(jiān)管，確保各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處，《財政部門監(jiān)督辦法》明確規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，或者受上級政府財政部門委托，依法實(shí)施監(jiān)督工作，參照本辦法執(zhí)行?！敝档米⒁獾氖?，“參照”并不是從法律上授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格。其主要包含兩個方面的內(nèi)容：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)對本級有關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施財政監(jiān)督檢查時，可以依照本條所規(guī)定的內(nèi)容、程序；另一方面，除非獲得縣級以上人民政府財政部門或省級以上人民政府財政部門派出機(jī)構(gòu)的委托，否則其無權(quán)對財政違法行為進(jìn)行查處。

二、財政檢查的內(nèi)涵

法律條文：

第三條 本辦法所稱財政檢查，是指財政部門為履行財政監(jiān)督職責(zé)，糾正財政違法行為，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，對單位和個人執(zhí)行財稅法規(guī)情況以及財政、財務(wù)、會計等管理事項(xiàng)進(jìn)行檢查的活動。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政檢查內(nèi)涵的規(guī)定。

財政檢查的內(nèi)涵是直接決定著財政部門實(shí)施財政檢查的范圍和對象。本條在對財政檢查的目的予以明確的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從財政檢查的對象和內(nèi)容等方面對財政檢查的內(nèi)涵予以界定。

一是履行財政監(jiān)督職責(zé)。財政監(jiān)督是財政管理的固有職能，是財政管理的重要手段和有機(jī)組成部分。在財政管理的各項(xiàng)職能中，財政監(jiān)督職能發(fā)揮著保護(hù)或保證其他職能得以實(shí)現(xiàn)的作用。我國現(xiàn)行的 《預(yù)算法》《政府采購法》《條例》等法律法規(guī)賦予了財政部門的監(jiān)督職責(zé)。財政檢查是實(shí)現(xiàn)財政監(jiān)督職責(zé)的重要方式之一。財政部門通過財政檢查方式可以有效評價財政預(yù)算績效管理，及時發(fā)現(xiàn)財政管理中的不足，從而不斷提高財政管理水平。

二是糾正財政違法行為。財政違法行為是指行政相對人違反財政管理法律法規(guī)，尚未構(gòu)成犯罪的行政行為。有關(guān)單位和個人采取各種非法手段實(shí)施騙取財政資金、挪用財政資金、設(shè)立“小金庫”等財政違法行為，不僅造成了財政資金的浪費(fèi)和損失，還嚴(yán)重破壞了財政管理秩序。財政部門通過財政檢查的方式可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正有關(guān)單位的財政違法行為，確保財政資金的安全性、有效性和規(guī)范性。

三是維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序。財經(jīng)秩序是為實(shí)現(xiàn)財政職能、規(guī)范財政收支行為建立的預(yù)算、國庫、決算、稅收、會計、采購等各項(xiàng)財政經(jīng)濟(jì)管理制度和具體規(guī)定的總稱。財政部門是國家重要的國民經(jīng)濟(jì)管理部門，加強(qiáng)財政監(jiān)督檢查，不僅可以通過提高財政部門的管理水平來維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序，而且還可以通過對市場經(jīng)濟(jì)主體會計行為的監(jiān)督，發(fā)揮整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的作用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。通過財政監(jiān)督，保障部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購等財政制度改革順利實(shí)施。財政改革的不斷推進(jìn)，有利于從體制和機(jī)制上解決財政管理不規(guī)范的深層次矛盾。通過財政監(jiān)督檢查，規(guī)范企業(yè)、單位會計行為，提高會計信息質(zhì)量，有利于營造一個市場主體公平競爭的良好環(huán)境，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。

三、財政檢查的基本原則

法律條文：

第四條 財政部門實(shí)施財政檢查，應(yīng)當(dāng)遵循合法、客觀、公正、公開的原則。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政檢查基本原則的規(guī)定。

財政檢查的基本原則是指財政部門在實(shí)施財政檢查過程中所必須遵循的準(zhǔn)則。其對于指導(dǎo)財政部門依法實(shí)施財政監(jiān)督、準(zhǔn)確適用財政監(jiān)督法律具有十分重要的意義。為此，結(jié)合財政監(jiān)督檢查的實(shí)踐，本條確立財政監(jiān)督執(zhí)法必須遵循的基本原則，即合法、客觀、公正、公開原則。

（一）合法原則

財政部門實(shí)施財政監(jiān)督檢查是一種行政執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)遵循合法原則，按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序進(jìn)行，依法作出處理決定。其主要包括主體合法、依據(jù)合法、程序合法等方面內(nèi)容。

1、主體合法。財政監(jiān)督檢查作為行政管理中的具體行政行為，一般是由具有行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體實(shí)施。所謂的執(zhí)法，是指享受行政執(zhí)法權(quán)，能夠?qū)嵤┬姓?zhí)法行為的組織。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，目前我國縣級以上財政部門及省級以上財政部門派出機(jī)構(gòu)可以依法對有關(guān)單位和個人實(shí)施財政檢查。但值得注意的是，注冊會計師、資產(chǎn)評估師違法行為的查處只能由省級以上人民政府財政部門實(shí)施，縣級、市級人民政府財政部門無執(zhí)法權(quán)。

2、依據(jù)合法。財政部門實(shí)施財政檢查必須有具體明確的法律依據(jù)，即“法無明文規(guī)定即禁止”。這是法治原則的首要要求。在現(xiàn)代國家，為保障行政的活力和對復(fù)雜形勢的適應(yīng)性，當(dāng)代法治原則通過“法律保留理論”已經(jīng)放寬了對行政行為法律依據(jù)的要求，如對一些授益性的行政行為，只要不與現(xiàn)有的法律規(guī)定相抵觸，不要求有具體明確的法律依據(jù)；但是，對于侵害性的行政行為，現(xiàn)代法治原則與傳統(tǒng)法治原則一樣，沒有絲毫的改變，必須有具體、明確的法律依據(jù)。財政檢查是對公民、法人和非法人組織權(quán)益的一種限制。為此，財政部門實(shí)施財政檢查時，必須有明確的法律依據(jù)。

3、程序合法。所謂的行政檢查的程序，是指法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政檢查的形式、方法和步驟。財政監(jiān)督檢查不僅要求實(shí)體內(nèi)容合法，還要求檢查的程序合法。因?yàn)椤叭魏涡姓C(jī)關(guān)的行政職權(quán)，都是實(shí)體法與程序法的統(tǒng)一；任何行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程，也都是實(shí)體與程序統(tǒng)一的過程。行使行政職權(quán)，不可能只有實(shí)體而無程序?！薄俺绦蚬菍?shí)體公正的保障，程序權(quán)利是實(shí)體權(quán)利的保障。”對于財政行政執(zhí)法而言，財政監(jiān)督檢查中任何程序瑕疵都有可能導(dǎo)致財政部門所作出的行政處罰決定無效。財政部門在實(shí)施財政監(jiān)督檢查時，必須嚴(yán)格按照法定的時限下發(fā)檢查通知、在實(shí)施監(jiān)督檢查時亮證執(zhí)法、以合法的方式收集證據(jù)資料、在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政處罰、告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利、舉行聽證等。

（二）客觀原則

客觀是指財政部門實(shí)施財政監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，取得確鑿的證據(jù)，全面客觀分析財政違法行為的構(gòu)成要件、法律性質(zhì)，實(shí)事求是地按照法律規(guī)定的條件與程序，作出監(jiān)督檢查結(jié)論和處理決定。

（三）公正原則

財政部門實(shí)施財政監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)忠實(shí)于法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)持以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持法律面前人人平等，在充分維護(hù)監(jiān)督對象權(quán)利的基礎(chǔ)上，依法作出檢查意見和處理決定。一是嚴(yán)格遵守回避制度。財政監(jiān)督檢查人員與本案有利害關(guān)系或者有可能影響公正處理的其他關(guān)系，參與檢查過程可能會對案件公正處理產(chǎn)生不良影響，應(yīng)當(dāng)退出對案件的調(diào)查和處理。二是嚴(yán)格履行權(quán)利告知義務(wù)。財政部門在對被監(jiān)督單位開展監(jiān)督檢查之后、作出處理決定之前，應(yīng)當(dāng)告知其作出處理決定的事實(shí)、理由及依據(jù)和依法享有的陳述和申辯權(quán)利，并充分聽取被監(jiān)督單位的陳述和申辯（包括說明自己沒有違法的行為，不應(yīng)受到處理或者處罰的事實(shí)、理由和證據(jù)，也包括說明自己違法行為情節(jié)較輕，應(yīng)受較輕的處理或處罰的事實(shí)、理由和證據(jù)），對被監(jiān)督單位提出的相關(guān)事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，采納其中成立的部分，不得因監(jiān)督對象的申辯而加重其處罰。三是依法舉行聽證。財政部門在做出可能嚴(yán)重影響相對人權(quán)利義務(wù)的重大決定時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其要求，依法舉行聽證。根據(jù)財政部《財政機(jī)關(guān)行政處罰聽證實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，財政部門在作出暫停會計師事務(wù)所經(jīng)營業(yè)務(wù)、暫停注冊會計師執(zhí)行業(yè)務(wù)、吊銷注冊會計師證書、吊銷會計從業(yè)資格證書、撤銷會計師事務(wù)所、較大數(shù)額罰款（對公民作出2000元以上罰款，對法人或者其他組織作出5萬元以上罰款）時，應(yīng)當(dāng)告知被監(jiān)督單位享有聽證的權(quán)利。

（四）公開原則

公開是指財政部門實(shí)施財政監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定向社會公開監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、依據(jù)以及作出的處理處罰決定。一是職責(zé)權(quán)限公開。財政部門只有將其職責(zé)權(quán)限依法公開，社會公眾才能夠知道其具有接受、配合財政監(jiān)督的義務(wù)，并對財政部門實(shí)施監(jiān)督檢查的行為進(jìn)行依法監(jiān)督。二是依據(jù)公開，即西方國家所稱的檔案公開。財政部門只有將法律、法規(guī)向社會公開，社會公眾才知道什么是法律所禁止的行為、什么是法律所提倡的行為。未經(jīng)公開的內(nèi)部文件對社會公眾不具有法律約束力。三是處理處罰決定公開。將處理處罰結(jié)果讓公眾知道，不僅有利于社會公眾對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，還能教育社會公眾，警戒效仿者，讓其自覺抑制違法意念，以避免發(fā)生類似違法行為。在財政監(jiān)督檢查實(shí)踐中，大多數(shù)財政部門都將財政行政處罰決定作為申請信息公開的內(nèi)容，而非直接信息公開的內(nèi)容。為此，為發(fā)揮警示作用，財政部門應(yīng)當(dāng)主動、及時將行政處罰的結(jié)果向社會公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的除外。

四、主管與管轄

法律條文：

第五條 財政部門應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)、規(guī)章和本辦法的規(guī)定，在規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，實(shí)施財政檢查，依法做出檢查結(jié)論或處理、處罰決定。

對財政檢查工作管轄發(fā)生爭議的，報請共同的上一級財政部門指定管轄。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政檢查主管與管轄的規(guī)定。

（一）財政檢查的主管

財政檢查的主管是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，明確其分工和權(quán)限，從而解決財政檢查執(zhí)法主體資格。目前，財政部門實(shí)施財政監(jiān)督檢查主要依據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)和“三定方案”的規(guī)定來確定。在財政監(jiān)督檢查實(shí)踐中，財政部門與審計機(jī)關(guān)之間存在部分職責(zé)的交叉和重復(fù)。本文以部分法律為基礎(chǔ)，對財政部門、審計機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行比較，具體參見下圖。

序號12 3 4法規(guī)名稱《預(yù)算法》《政府采購法》《會計法》審計機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行、決算政府采購活動會計資料真實(shí)性《財政違法行為處罰處罰條例》財政部門預(yù)算編制、執(zhí)行政府采購活動會計賬簿設(shè)置、會計資料真實(shí)性、會計核算、會計從業(yè)資格所有17類財政違法行為所有17類財政違法行為

（二）財政檢查的管轄

財政檢查的主管主要解決不同行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍及其權(quán)限問題，即明確由哪個行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)財政違法行為的查處。財政檢查的管轄則解決具體行政執(zhí)法主體問題。財政檢查的管轄是指各級財政部門查處財政違法行為的職權(quán)范圍及其分工。《財政部門監(jiān)督辦法》對此作出具體規(guī)定，其在第三條明確規(guī)定：“財政部門應(yīng)當(dāng)按照財政管理體制、財務(wù)隸屬關(guān)系對財政、財務(wù)等事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督；按照行政區(qū)域?qū)嬍马?xiàng)實(shí)施監(jiān)督?！奔簇斦⒇攧?wù)等方面的行政違法行為的查處根據(jù)財政管理體制、財務(wù)隸屬關(guān)系確定具體級別的財政部門，會計方面的違法行為采取地域管轄的方式。

在通常的情況下，按照現(xiàn)行法律法規(guī)實(shí)施財政檢查不會出現(xiàn)管轄上的沖突。為防止不同的財政部門基于地方保護(hù)主義而出現(xiàn)管轄上的積極沖突或消極沖突，即不同的財政部門搶著實(shí)施財政檢查或者對財政違法行為采取不作為的方式，本條明確由共同的上一級財政部門進(jìn)行指定管轄。這主要考慮到上下級行政機(jī)關(guān)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級財政部門可以有效協(xié)調(diào)下級財政部門之間的利益沖突。

五、財政檢查外聘人員的要求

法律條文：

第九條 根據(jù)需要，財政部門可以聘請專門機(jī)構(gòu)或者具有專門知識的人員協(xié)助檢查人員開展檢查工作。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政監(jiān)督檢查外聘人員的規(guī)定。

財政監(jiān)督檢查涉及社會各行各業(yè)，資金用途和會計處理與各部門、各單位的業(yè)務(wù)活動密切相關(guān)，對財政監(jiān)督人員專業(yè)知識的要求很高；而當(dāng)前財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員由于受機(jī)構(gòu)編制等因素的限制，導(dǎo)致數(shù)量不足、能力有限，難以有效完成財政監(jiān)督檢查任務(wù)。財政部門在一些重大財政監(jiān)督檢查工作中，根據(jù)實(shí)際需要聘請一定數(shù)量具備相應(yīng)資格的專業(yè)人員，協(xié)助開展監(jiān)督檢查工作，可以幫助解決一些專業(yè)上和技術(shù)上的難題。但是，財政部門聘用的具備相應(yīng)資格的專業(yè)人員，沒有行政執(zhí)法資格，不得進(jìn)行執(zhí)法活動，在財政監(jiān)督檢查中只起輔助作用。財政監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)在財政監(jiān)督檢查中發(fā)揮主體作用，并應(yīng)當(dāng)對聘用人員進(jìn)行有效的管理、指導(dǎo)。

六、回避制度

法律條文：

第十條 檢查人員與被檢查單位或個人 （以下統(tǒng)稱被檢查人）有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。被檢查人認(rèn)為檢查人員與自己有利害關(guān)系的，可以要求檢查人員回避。

檢查人員的回避，由財政部門負(fù)責(zé)人決定。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政監(jiān)督檢查人員回避的規(guī)定。

回避制度是指按照法律規(guī)定的條件，執(zhí)法人員與本案有利害關(guān)系或者有可能影響公正處理的其他關(guān)系，參與檢查過程，可能會對案件公正處理產(chǎn)生不良影響，應(yīng)當(dāng)退出對案件的調(diào)查和處理的制度。建立回避制度的意義在于可以有效地防止財政監(jiān)督人員不公正處理案件，杜絕徇私枉法現(xiàn)象的發(fā)生，消除監(jiān)督對象的思想顧慮，保證監(jiān)督檢查結(jié)果的客觀公正?！缎姓幜P法》第三十七條規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！薄敦斦块T監(jiān)督辦法》第十三條規(guī)定：“監(jiān)督人員與監(jiān)督對象有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。監(jiān)督對象有權(quán)申請有利害關(guān)系的監(jiān)督人員回避。監(jiān)督人員的回避，由財政部門負(fù)責(zé)人決定?！币罁?jù)上述規(guī)定，本條對財政監(jiān)督檢查人員的回避制度作出了規(guī)定。

回避分為自行回避和申請回避兩種。自行回避是指財政監(jiān)督檢查人員認(rèn)為與監(jiān)督檢查對象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，主動提出回避。申請回避是指監(jiān)督對象發(fā)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)的工作人員中，有與監(jiān)督檢查對象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，有權(quán)向財政部門提出讓其回避的要求。

一般而言，具有下列三種情形之一的，財政監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)回避：（1）與財政監(jiān)督檢查對象負(fù)責(zé)人或者有關(guān)主管人員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的；（2）與財政監(jiān)督檢查對象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的；（3）與財政監(jiān)督檢查對象或者監(jiān)督檢查事項(xiàng)有其他利害關(guān)系，可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。即財政監(jiān)督檢查人員與監(jiān)督檢查對象具有血親關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和其他利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。血親關(guān)系包括“直系血親關(guān)系”和“旁系血親關(guān)系”。“直系血親關(guān)系”是指已身所出和由己身所出的親屬之間的關(guān)系，前者如父母、祖父母、外祖父母等，后者如子女、孫子女、外孫子女等?！芭韵笛H關(guān)系”是指共同出自一源的親屬之間的關(guān)系，如出自同一父母的兄弟姐妹，出自同一祖父母的或者外祖父母的伯、叔、姑、舅、姨及其子女?！按钡拇_定，是以己身為一代，數(shù)至共同出自的源身，在此范圍內(nèi)的親屬即三代以內(nèi)旁系血親?！耙鲇H關(guān)系”是指基于夫妻的婚姻關(guān)系而產(chǎn)生的親屬關(guān)系，包括與自己有血緣關(guān)系的親屬的配偶和與自己配偶有血緣關(guān)系的親屬，姻親關(guān)系有遠(yuǎn)近之分，法律上一般只對近姻親關(guān)系的親屬做出回避的限制?！敖?jīng)濟(jì)利益關(guān)系”，主要是指財政監(jiān)督人員與監(jiān)督對象或者被監(jiān)督事項(xiàng)存在一定的共同利益或者利益分歧的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，監(jiān)督檢查的結(jié)果會明確影響到檢查人員自身的經(jīng)濟(jì)利益，而造成檢查人員不能客觀公正對待檢查事項(xiàng)的情況。“其他利害關(guān)系”，一般理解為涉及人的名譽(yù)、榮譽(yù)、任職、待遇、獎懲、考核、培訓(xùn)、升遷等人事因素，涉及法律上的權(quán)利義務(wù)因素以及涉及個人恩怨、感情糾葛等因素，其他利害關(guān)系的含義是比較寬的。

監(jiān)督檢查對象提出申請回避的，一般要在檢查進(jìn)點(diǎn)前或過程中向財政部門書面提出要求回避的人員、理由等事項(xiàng)，由財政部門負(fù)責(zé)人決定后回避。不論是申請回避的理由，還是作出回避決定，都應(yīng)當(dāng)有確實(shí)的、合理的證據(jù)，不得以回避為由，干擾財政監(jiān)督人員依法實(shí)施財政監(jiān)督檢查。財政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)定監(jiān)督對象申請回避的理由不充分，可予否決?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）