法官懲戒制度的改革探析

王 馨

（南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210000）

2013年11月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年10月通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對司法體制改革中的幾多棘手的情況提出了諸多意見。其中，此次的重點改革目標就是法官懲戒制度的改革與重建。

1 法官及其懲戒制度

法官是行使裁判職能的人，對于維護社會的公平正義來講，法官的裁判是一道最為核心與重要的程序。但可以肯定地說，沒有任何一個國度能百分百地杜絕法官違法犯罪或違反紀律現(xiàn)象的出現(xiàn)。公平公正的裁判隊伍是建設(shè)法治國家的重要基礎(chǔ)，而制度的改革與重建無疑起著至關(guān)重要的作用，為保障隊伍的清正廉潔，現(xiàn)代國家須重新審視對法官的制約機制和懲戒制度。法官懲戒制度，旨為改正本人，并給他人以警醒作用，防止法官違反法律或有貪污行為的出現(xiàn)，由規(guī)定的懲戒主體對法官的種種不法行為與現(xiàn)象依照規(guī)定的程序進行處罰，以示警戒。

本國在現(xiàn)有法律中并未編寫特定的“法官懲戒法”，關(guān)于法官懲戒制度的相關(guān)規(guī)程多見于一些法律章程之中，主要包括了：《法官行為規(guī)范》、《關(guān)于切實防止冤假錯案的規(guī)定》、《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》、《關(guān)于審判權(quán)運行機制改革試點方案》、《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》等。

2 法官懲戒制度的具體分析

經(jīng)過這些年的發(fā)展與改善，我國的法官懲戒制度業(yè)已展現(xiàn)了頗為完整的體系結(jié)構(gòu)。這個體系中主要含有五大要素：法官懲戒的權(quán)力主體、法官懲戒的事由、法官懲戒的手段、法官懲戒的程序、以及救濟。以下就將對法官懲戒各個要素的發(fā)展與改革作介紹與分析。

2.1 懲戒主體

所謂懲戒主體，即有權(quán)對法官不正當行為或違法行為開展調(diào)查核實、審理并作出最終判定結(jié)果的組織。懲戒主體是唯一法定有權(quán)對法官進行懲戒的組織，因此，懲戒主體的確認在懲戒制度中非常重要的。

在尚未提出建立懲戒委員會之前，本國的懲戒主體有兩個，一是國家權(quán)力機關(guān)，即各級人大與其常委會；二是法院系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察部門，這一懲戒模式也被學(xué)者稱為“同體懲戒”。 人大享有最高的處分權(quán)限，它持有對同一級別人民法院當中的行政領(lǐng)導(dǎo)或法官違法時判定是否將其撤職的權(quán)力，但是撤職某法官這一要求一般都是由法院來向人大提起申請，因此，法官懲戒與否的源頭與關(guān)鍵還是由法院管控著，有權(quán)實施懲戒的人與被懲戒者處于同一個單位，這種“自我監(jiān)督”的方式就容易導(dǎo)致人情案的發(fā)生，從而造成法官懲戒案件的徇私舞弊。由此可見，我國先前的懲戒制度，缺少獨立于法院與人大之外的懲戒組織。針對于此，14年7月，最高法發(fā)布的“四五改革綱要”中指出要構(gòu)建專業(yè)的法官懲戒組織。對于委員會的成員組成，最高檢于2016年10月12日正式公布《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》指出，懲戒委員會由具有較高的法政素養(yǎng)、專業(yè)的知識、良好的職業(yè)道德的人員構(gòu)成，主要包括法院以及檢察院派出的法官與檢察官代表，以及社會各界的相關(guān)人士。由于其成員吸納了各方面的代表，且多由司法專業(yè)人士組成，因此他們對法官、檢察官工作的監(jiān)督和評判更具有中立性和公正性，不僅有助于從專業(yè)的角度和更加中立的立場處理司法不端行為，有助于依法保障當事法官、檢察官受到公平對待，提升懲戒的社會效果，在維護司法公平公正的基礎(chǔ)上提高司法公信力。

2.2 懲戒事由

懲戒事由為權(quán)力的實施界定了領(lǐng)域，懲戒主體要在法定事由的規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)來判斷應(yīng)否啟動懲戒程序。因此，懲戒事由的存在與否是程序是否啟動的前提和依據(jù)。

在我國，《法官法》羅列了13項法官應(yīng)當受到懲戒的因由，《刑法》中規(guī)定的凡涉及到第八章或觸犯到其他章節(jié)中的有關(guān)司法人員的犯罪的條文，都要使該法官承擔起觸犯法律的刑事責任。此外，各地區(qū)錯案追究辦法也是對法官不當行為的約束。這些規(guī)定雖然既包含法內(nèi)不正當情形，又包含法外不正當情形，幾乎涵蓋了法官的行為舉止的方方面面，但很明顯的可以看出，不論是現(xiàn)行法律條文的規(guī)定還是在具體實踐操作中，對于法官的法外不正當行為幾乎被完全的忽視了，人們的關(guān)注重點只在法官的法內(nèi)不正當行為?，F(xiàn)有的對法官進行懲戒的理由幾乎完全囿于法官在判案時有沒有施行一些不正當?shù)男袨?，而對于法官在工作以外的個人生活、個人涵養(yǎng)、品德表現(xiàn)等則幾乎無人關(guān)注。

美國法學(xué)家富勒曾言：“法律……是一個目的性的事業(yè)，其成功依賴于行為人的精神、洞見、智慧和法律實踐者的良知?！?正如我們所知，擁有著司法權(quán)的法官，不僅要有專業(yè)的法律知識以及判定是非的明辨力，還要擁有崇高的職業(yè)操守。因此，我國2015年9月頒布的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》將法官的廉潔自律和外部評價納入了考核的標準，并且提出了如法官有違反品德準則和相關(guān)法律的行為，將受到法律及有關(guān)規(guī)章的處理。2016年6月2日頒布的《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，更是提出了公開選拔應(yīng)堅持的原則為“德才兼?zhèn)?、以德為先”。近幾年，法官對《法官職業(yè)道德基本準則》的不重視使得司法外違規(guī)違法現(xiàn)象依舊不減，法官的違紀違法現(xiàn)象仍然層出不窮，這些違法違紀現(xiàn)象有損我國法律工作人員清明廉潔、公平正義的形象，使得人民對司法的信賴度不斷降低，也對社會和人民的利益產(chǎn)生了不良的影響。但是從以上可見，我國在立法工作中就法外不正當情形的重視越來越多，對法官的道德修養(yǎng)也越發(fā)關(guān)注。

2.3 懲戒程序

程序方面，正如培根所言：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的裁判則毀壞法律——好比污染了水源?！?實體正義若想得到徹底的伸張，還需有詳盡的程序作為前提與保障。我國現(xiàn)行的懲戒程序散見于《法官法》以及各部工作條例與辦法規(guī)定中，然而對其具體程序的規(guī)定少之又少?，F(xiàn)行的《法官法》第三十三條指出：“處分的程序按照有關(guān)規(guī)定辦理”。在司法實踐中，懲戒的步驟一般按照其他的相關(guān)規(guī)定與辦法中總結(jié)出來的程序進行。具體來說，包含受理、立案、調(diào)查、審理并作出處分決定、申訴這幾個步驟：

一、受理。案件線索的來源主要包括群眾檢舉、當事人控告、有關(guān)部門和人員反映、上級機關(guān)轉(zhuǎn)辦、案件審查等。法官監(jiān)察部門對收到的關(guān)于司法工作人員違反法律的揭發(fā)的真實性進一步核實，對于揭發(fā)情況屬實的，實施立案，作進一步的調(diào)查。二、立案與調(diào)查。對普通法官違法違紀案件的調(diào)查由本院監(jiān)察部門報本院院長審批，對院長、副院長違法違紀案件的調(diào)查由上一級監(jiān)察部門報上一級法院院長審批。對決定立案的案件，監(jiān)察部門需組織專人依照規(guī)范進行調(diào)查與獲取證據(jù)，搜集涉嫌違法之人有罪或者無罪，情節(jié)輕或重的種種依據(jù)。調(diào)查期間，應(yīng)當問詢該人，容許該人對自己的犯罪情節(jié)進行表述或為自己無罪做辯護。第三，審理并作出處分決定。調(diào)查后如果確定被查之人的所為已違反法律的，須立即送交有關(guān)機關(guān)按法定程序進行處斷。如果被查之人的所作所為違反了法律法規(guī)，但沒有嚴重到足以定罪的，應(yīng)提交審理小組或?qū)徖砦瘑T會評議，決定結(jié)果時，如果不能達成相同的觀點，采取以少服多的辦法。審理結(jié)論由院長辦公會認定批準。第四，申訴復(fù)查。涉案法官如認為處理結(jié)果不正確的，可以提起申訴。在案件的第二次調(diào)查時，繼續(xù)執(zhí)行原判定結(jié)果，對違紀案件的第二次調(diào)查應(yīng)在3個月內(nèi)完成。

四五改革綱要提出建立建立法官懲戒委員會，而法官懲戒委員會因其本身獨立于省級司法部門，所以其懲戒程序與先前規(guī)定的一般程序略有不同。根據(jù)由最高檢發(fā)布的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》中的有關(guān)意見，懲戒委員會的運行程序的四個步驟為：一、受理。任何人如果覺察到法官有違法亂紀等情形，可以向有關(guān)的人民法院、人民檢察院進行檢舉。該委員會并不是接收檢舉與投訴的第一人。二、立案和調(diào)查。無論法官犯罪與否，只要該法官的所為足以讓人起疑，該委員會就須對其進行立案調(diào)查。如果法官的所作所為實屬檢舉所言的，則須將法官送交有關(guān)機關(guān)處理。三、審議并作出決定。該委員會須舉行會議對涉案法官的所作所為審理并提出最終的處理意見。四、救濟權(quán)利。涉案法官認為所作的判決不正確的，可以提出復(fù)審。省級懲戒委員會的裁決為最終裁決，從判決作出之日起立即生效。

對比先前的法官懲戒程序，首先，我國法官懲戒程序依舊沿用行政化的監(jiān)察體制，與懲戒公務(wù)員的程序基本相同，并沒有體現(xiàn)出法官職業(yè)的特點。其次，該委員會作為第三方對違規(guī)違法事件進行處置， 基本上可以做到防范先前法院系統(tǒng)內(nèi)部人情案的發(fā)生。其三，該委員會所提出的程序較之先前的程序取消了“在復(fù)議和申訴期間內(nèi)依舊繼續(xù)執(zhí)行原處分決定”的規(guī)定，更好的保障了法官的救濟權(quán)利。盡管有了這些改變，但我國現(xiàn)有的懲戒程序依然是粗糙的，可實踐性很低，真正能夠展現(xiàn)法官工作特性的懲戒程序并沒能夠完全創(chuàng)建出來。

2.4 懲戒手段

《法官法》第三十條列舉了一系列法官違法行為。第三十一條規(guī)定了凡是法官觸犯了第三十條所規(guī)定的情形，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。其中，第三十二條規(guī)定了處分的六個級別。這六種級別的處分決定由法院內(nèi)部負責。當然，如果法官的所作所為觸犯了法律條文的規(guī)定，那么法官將不再擁有其法官的工作資格并且須被送交司法機關(guān)進行處置。

由我國當前的懲戒手段，可以發(fā)現(xiàn)，一方面，《法官法》所提及的六種不同級別的懲戒方法對法官工作中的審判權(quán)沒有呈現(xiàn)出任何的限定。從以上介紹可以看出，懲戒事由皆與法官的工作息息相關(guān)，懲戒措施也應(yīng)著重反映出對法官審判權(quán)的剝奪。其次，鑒于我國的各種管理辦法長期處于混亂的狀態(tài)中，司法管理也不例外。這六種不同級別的處分方法與我國《公務(wù)員法》中對公務(wù)員的處分方法一模一樣。但是法官不同于公務(wù)員，作為法官履行職務(wù)過程中的審判行為，每一個步驟都有法律的明確規(guī)定和指引。但是從先前的法律規(guī)定來看，懲戒措施并不是專為履行職務(wù)過程中的審判行為而設(shè)定的，兩者之間沒有對應(yīng)關(guān)系。

2.5 懲戒救濟

《法官法》中的第八條對懲戒的救濟機制規(guī)定了，對于法官的任何處分決定的作出， 都必須有合理的事法律支撐以及遵循法定的程序規(guī)范。被懲戒法官認為判定結(jié)果不正確的，可提出申訴或者控告。這是法官自我救濟權(quán)利得以實施的表現(xiàn)。

在先前的管理規(guī)定中，即便涉案法官提起申訴，在申訴期間，也將繼續(xù)對其實施處分決定。16年10月頒布的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》取消了這項不合乎情理的規(guī)定。按照先前的規(guī)定，在法官進行申訴的期間，法官已經(jīng)受到懲戒，申訴成功的可能性并不大。即便推翻了先前的處分結(jié)果，法官也必會因此承擔或多或少名譽上的損害。

2016年7月28日，《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》的發(fā)布從多個方面完善了對司法工作人員的職務(wù)行為的全方位保障?！兑?guī)定》還明確，對涉案法官所作出的判定，若該法官表示不服的，應(yīng)給予該法官申辯的權(quán)利。在人格尊嚴和人身安全保護方面。首先，對于群眾的檢舉揭發(fā)，若核實為不實消息，組織方面要及時的幫助取消不實舉報對該法官名譽上造成的不良影響，并且積極追查舉報人的責任。若發(fā)現(xiàn)一審判決不公的，應(yīng)該及時的改正錯誤的處理決定并恢復(fù)該法官的職務(wù)，在一定程度上予以賠償。其次，鑒于社會中存在有妄圖侵害法官或其家屬人身安全的不法分子，相關(guān)機關(guān)要及時為辦理危險性較高案件的法官及其家屬提供必要的保護措施。在保障職業(yè)穩(wěn)定方面，《規(guī)定》明確了任何一位法官的撤職或者調(diào)離原工作崗位，都必須要有充足的理由以及遵循法定的程序辦理。

科學(xué)的懲戒制度不僅要能規(guī)范法官的司法活動，更要能保證法官即便受到了責任追究， 也是有合理的事實依據(jù)與法律依據(jù)，并且是遵循規(guī)定的程序進行的。撇去職業(yè)的頭銜，法官作為一個普通的公眾，在其合法權(quán)利受到不法侵犯時，理應(yīng)與所有人一樣，有權(quán)利自我救濟，尋求援助。

3 總結(jié)

只有構(gòu)建起獨立的懲戒組織，制定規(guī)范的懲戒準則，保證法官擁有獨立審判權(quán)，保護被懲戒者的合法權(quán)益等等，法官才會按照審判權(quán)的規(guī)范行使權(quán)力，同時法官隊伍的整體職業(yè)道德也將得到提升，其司法行為也將越來越使人信服。當然，若想更好地使得懲戒制度得以實施，單單憑借改革與完善這個制度本身是遠遠不夠的，這是一個繁雜的工程。為了能夠推動這項工程的進一步完善，還需社會各界人士的共同努力。