連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給探析

賈先文

（1.湖南文理學院 國際學院，湖南常德415000；2.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732）

習近平總書記在集中連片特困地區(qū)（以下簡稱“連片特困地區(qū)”）武陵山片區(qū)調(diào)研時所強調(diào)的“三件事要做實”[1]，其中的兩件即基本公共保障和下一代要接受教育是關(guān)于公共服務(wù)供給的，他指出扶貧開發(fā)要同發(fā)展基本公共服務(wù)結(jié)合起來，并一一詢問該區(qū)域的水、路、電、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的基本情況。李克強總理在一次國務(wù)院常務(wù)會議上指出：發(fā)展教育是減貧脫貧的根本之舉，要以中西部農(nóng)村貧困地區(qū)尤其是集中連片特困地區(qū)為主，統(tǒng)籌兼顧國家其他扶貧開發(fā)地區(qū)，中央和省級財政教育支出最大限度向貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)傾斜，由省級政府統(tǒng)籌使用資金，因地制宜、分步逐校實施[2]。黨和國家兩位重要領(lǐng)導人都高度重視連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給狀況，指出了公共服務(wù)是區(qū)域發(fā)展與減貧脫貧的關(guān)鍵，隱含了統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同供給的思想。

誠然，公共服務(wù)是連片特困地區(qū)的“短板”，是制約區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅任務(wù)落實的根本所在。在連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給存在諸多約束的條件下，公共服務(wù)供給的任何單一主體、單一行動都難以發(fā)揮效力。應(yīng)把打破公共服務(wù)供給的碎片化困境作為突破點，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，實現(xiàn)公共服務(wù)協(xié)同供給，使公共服務(wù)由無序向有序發(fā)展，在貧困“合圍”中實現(xiàn)公共服務(wù)供給“突圍”，促進區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅任務(wù)的落實。

一、公共服務(wù)跨域協(xié)同供給的內(nèi)涵

關(guān)于跨域協(xié)同的內(nèi)涵，不同學者給出了不同定義。有學者認為是指跨地區(qū)、跨組織和跨部門的合作，包括政府、市場、NGO和其他參與主體合作模式[3][4]；有學者認為是一種橫向和縱向聯(lián)合，是整體的跨越時空、多元治理新模式[5][6]；有學者提出需要構(gòu)建跨越行政區(qū)域，促進各利益集團合作共贏機制[7]；PERTER則重視多形式的公私互動和伙伴關(guān)系的建立[8]。

學界對跨域協(xié)同的理解包括以下幾方面：一是跨地域協(xié)同，二是跨組織跨部門協(xié)同，三是跨地域多部門伙伴關(guān)系建立[9]。根據(jù)已有的研究，結(jié)合公共服務(wù)的特點，筆者認為公共服務(wù)跨域協(xié)同供給包括四層含義。一是公共服務(wù)供給主體跨域協(xié)同。打破行政藩籬，強化各個行政區(qū)政府、社會、社區(qū)、個人等公共服務(wù)各個子系統(tǒng)的協(xié)同參與，圍繞共同確定的愿景，建立多元互動、協(xié)同合作的運作模式和行動規(guī)則，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部各主體之間的優(yōu)化組合，最大程度發(fā)揮各子系統(tǒng)的能量和價值，構(gòu)建一個功能與結(jié)構(gòu)上超越初始供給系統(tǒng)的新系統(tǒng)。二是公共服務(wù)供給客體跨域協(xié)同。公共服務(wù)供給受到資金、制度、道德等多個客體約束?？缃绻卜?wù)政策出自各級政府、同級各個不同政府或同一政府的不同部門，資金來自各個渠道，各個地區(qū)處事規(guī)則和道德準則差異較大，難以形成合力。整合資源、規(guī)范制度、提高處事水準，排除各個子系統(tǒng)各自為政所帶來的阻力，使系統(tǒng)從無序走向有序，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部各要素間優(yōu)化配置，構(gòu)筑新的公共服務(wù)供給時空立體結(jié)構(gòu)，促進公共服務(wù)客體在協(xié)同合作中產(chǎn)生更大效應(yīng)。三是公共服務(wù)供給過程跨域協(xié)同。各個子系統(tǒng)通力配合，實行需求表達機制、決策機制、籌資機制、生產(chǎn)機制、監(jiān)督機制、評估機制的首尾相連、有機結(jié)合，形成一個“閉循環(huán)”，最大限度減少交易成本，防止力量外泄，促進公共服務(wù)供給過程最優(yōu)化。四是公共服務(wù)供給的跨域動態(tài)協(xié)同。公共服務(wù)供給子系統(tǒng)實現(xiàn)由無序向有序協(xié)同轉(zhuǎn)變，對環(huán)境有一定的依賴性，應(yīng)按照環(huán)境進行動態(tài)協(xié)同。受人財物等各類資源限制，公共服務(wù)不可能在很短的時間內(nèi)全方位提供，須按照需求程度依次、動態(tài)提供，將有限的資源用在刀刃上。當資源約束條件改善后，根據(jù)新需求提供公共服務(wù)，以此整合跨區(qū)域內(nèi)資源，提高資金的邊際利用效率，增強公共服務(wù)的供給效能，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給的戰(zhàn)略意義

連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給，是區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的關(guān)鍵。不僅對連片特困地區(qū)，而且對全面建成小康社會和我國持續(xù)、健康、和諧社會建設(shè)都具有重大的戰(zhàn)略意義。

其一，促進基本公共服務(wù)均等化思想的實現(xiàn)。連片特困地區(qū)長期享受不到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，有的地方甚至連最基本的生存權(quán)都沒有保障。為此，要通過中央的大力扶持、區(qū)域省市際之間的合作，統(tǒng)籌中央、省市資源，將中央、各個區(qū)域省市新增的財政更多地投入到連片特困地區(qū)，并通過協(xié)同聯(lián)動的方式，將資金投入到最需要的領(lǐng)域，推動基本公共服務(wù)向連片特困地區(qū)延伸、向貧困人口覆蓋，促進基本公共服務(wù)的均等化，實現(xiàn)消除貧困的目的[10]。

其二，促進連片特困地區(qū)脫貧致富。扶貧開發(fā)在堅持“輸血”的同時，更應(yīng)注重“造血”功能的提升。道路交通、農(nóng)田水利、飲水、電力、通信和信息化等基礎(chǔ)設(shè)施是連片特困地區(qū)發(fā)展的基本條件，但這些工程耗資巨大，加之“搭便車”的思想，單打獨斗難以實現(xiàn)這些目標，因此，必須加強合作，以消除省際或縣際斷頭路、信息化建設(shè)中的“最后一公里”、環(huán)境治理的“免費搭車”等困境。通過協(xié)同合作，合理有效利用資源，促進一批優(yōu)質(zhì)急需公共服務(wù)的供給，推動區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為旅游等優(yōu)質(zhì)資源開發(fā)提供條件，破解連片特困地區(qū)脫貧致富困境，盡最大可能緩解區(qū)域發(fā)展的不平衡格局，助推區(qū)域經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。

其三，促進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。連片特困地區(qū)都是國家重要的生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)。連片特困地區(qū)資源分布跨很多省、市，由于缺乏協(xié)同機制，各地為了爭奪資源，達到經(jīng)濟增長目的而不惜犧牲環(huán)境，過度開發(fā)利用資源，帶來了非常明顯的外部性，威脅著生態(tài)安全。如武陵山區(qū)地處黔、湘、渝邊區(qū)結(jié)合部，是我國錳儲藏量最為集中的地區(qū)，號稱“錳三角”。幾十家電解錳廠為了實現(xiàn)經(jīng)濟效益滿負荷運轉(zhuǎn)，給當?shù)卦斐闪藝乐匚廴荆瘘h中央、國務(wù)院的高度重視。原中共總書記胡錦濤同志對此曾兩次作出批示，強調(diào)“聯(lián)合行動，共同治理”“明確職責，加強督察，務(wù)見實效”[11]。經(jīng)過各級政府及其他主體的協(xié)同合作，該區(qū)域生態(tài)環(huán)境有所改善，重現(xiàn)了苗鄉(xiāng)藍天碧水，有力推進了生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。

其四，促進民族和睦。連片特困地區(qū)是少數(shù)民族聚集的地方，武陵山片區(qū)就集中了土家族、苗族、侗族、仡佬族等少數(shù)民族，公共服務(wù)協(xié)同供給有利于各地區(qū)民族跨區(qū)域合作。特別是少數(shù)民族歷史文化源遠流長，民俗風情濃郁，民間工藝和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)非常豐富，通過協(xié)調(diào)開發(fā)，可以調(diào)節(jié)社會基本矛盾，理順人與社會的關(guān)系，加強各民族的融合，促進各民族團結(jié)和睦與社會和諧穩(wěn)定。

其五，打通阻礙全面小康社會建設(shè)的通道。縱觀地圖，不難發(fā)現(xiàn)，連片特困地區(qū)就像一個屏障橫臥在我國中西部，且每一個連片特困地區(qū)都是幾個省的交匯區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，公共服務(wù)供給差異較大，阻礙了相關(guān)省市間的人員交往與要素流通，使得全面建設(shè)小康社會的通道難以打開，而通過公共服務(wù)協(xié)同供給，加強各省市的一體化建設(shè)，可以推動區(qū)域發(fā)展，打通區(qū)域交流的通道，促成全面建設(shè)小康社會措施的落實。

三、連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給的舉措

要在四周被貧困包圍的連片特困地區(qū)實現(xiàn)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給，難度極大，需要建立跨域組織，構(gòu)建跨域機制，加大政策支持的力度。

其一，建立連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同委員會。連片特困地區(qū)大都處于多省市交匯處，地處山區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族區(qū)，交通極為不便，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)嚴重匱乏，對公共服務(wù)的需求也存在著差異，公共服務(wù)的各個供給主體都有著各自的目標和實現(xiàn)自我利益的強烈動機，存在目標沖突或利益分離而各自為政。其結(jié)果是易導致公共服務(wù)供給碎片化，難以形成合力。為了減少摩擦，減低交易成本，最大限度發(fā)揮有限資源的效益，應(yīng)成立連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同委員會。這一機構(gòu)成員應(yīng)來自各個供給主體又超越各個主體，它應(yīng)該直接隸屬于國務(wù)院領(lǐng)導，這樣便于從整體上進行協(xié)調(diào)，橫向上進行溝通、縱向上進行聯(lián)絡(luò)，打破各個主體各自為政的局面，實行區(qū)域內(nèi)各政府部門的聯(lián)動，促進政府、企業(yè)和非營利組織協(xié)同合作，推動公共服務(wù)協(xié)同供給。在協(xié)同合作中實現(xiàn)公共服務(wù)資源共享、合理利用和有序開發(fā)，共同獲利，達到擺脫貧困的目的，使得利益耦合和目標趨同。這反過來又可以增加協(xié)同的動力，促成更大范圍、更深層次的協(xié)同合作。

其二，構(gòu)建連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給機制。借鑒協(xié)同學理論，根據(jù)連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給主體多元性、無序性的特點，以政府為主導，發(fā)揮引領(lǐng)、指導作用，整合供給主體，構(gòu)建以政府為主導的多元主體協(xié)同供給機制。整合各類資源，盤活存量、用好增量，以區(qū)域需求程度為核心、分層次推進公共服務(wù)供給，建立公共服務(wù)資源調(diào)配機制，重點發(fā)展教育、醫(yī)療、住房、農(nóng)村養(yǎng)老保障、民族文化、民族特色體育等關(guān)乎民生的公共服務(wù)。整合公共服務(wù)供給過程，實現(xiàn)需求表達、決策、籌資、生產(chǎn)、監(jiān)督、績效評價的整體聯(lián)動機制。將政府主導的多元主體協(xié)同供給機制有機地嵌入過程協(xié)同機制之中，構(gòu)筑協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)，將所有的要素編織在網(wǎng)絡(luò)中，實現(xiàn)多重協(xié)同和各類要素的整體聯(lián)動，合理利用、調(diào)配資源，促進公共服務(wù)供給的各要素從無序向有序轉(zhuǎn)化，發(fā)揮整體協(xié)同效應(yīng)。

其三，制定連片特困地區(qū)公共服務(wù)跨域協(xié)同供給政策。連片特困地區(qū)公共服務(wù)實施協(xié)同供給機制的終極目的是增加片區(qū)公共服務(wù)供給數(shù)量、改善結(jié)構(gòu)、提高效率，使區(qū)域脫離貧困。要達到此目的，還需要通過一個中間變量才能實現(xiàn)，這個中間變量就是政策支持與政策協(xié)同。圍繞減貧脫貧目標，制定相關(guān)政策，明確以舉國之力，將中央、省級財政支出向貧困地區(qū)傾斜，統(tǒng)籌中央、省市新增財政收入，將其投入到貧困地區(qū)有關(guān)民生的公共服務(wù)供給中。根據(jù)連片特困地區(qū)公共服務(wù)供給普遍存在的問題，結(jié)合其特殊性，理清各級政府、各個同級政府以及政府的各個部門現(xiàn)有的各類規(guī)章制度，對其進行整合，制定相互協(xié)調(diào)、相互支持的扶貧開發(fā)和公共服務(wù)供給政策，并通過政策使公共服務(wù)協(xié)同供給制度化，促進連片特困持區(qū)快速發(fā)展。

[1]習近平.扶貧切忌喊口號[EB/OL].[2013-11-03].http：//news.cntv.cn/special/xjpxxfpdy/.

[2]李克強.發(fā)展教育是減貧脫貧的根本之舉[EB/OL].[2013-12-04].http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-04/5581323.shtml.

[3]王佃利，楊妮.跨域治理在區(qū)域發(fā)展中的適用性及局限[J].南開學報：哲學社會科學版，2014（2）：103-109.

[4]Agranoffr，Mcuirem.Collaborative Public Mangement：News Strategies for Local Governments[M].Washington D.C.：George town University Press，2003：3-4.

[5]Pollttc.Joined-up Government：A Survey[J].Political Studies Review，2003（1）：34-49.

[6]王詩宗.治理理論及其中國適應(yīng)性[M].杭州：浙江大學出版社，2009：194.

[7]蔣輝.跨域治理決策的動態(tài)演化路徑與均衡策略研究——理論與現(xiàn)實層面的考察 [J].四川大學學報：哲學社會科學版，2012（6）：151-157.

[8]Perter B G.Governance and Comparative Politics[M].in Pierre，J.(eds.)，Debating Governance，New York ：Oxford University Press，2000：36-53.

[9]賈先文，李周，李民.多省交界區(qū)跨界環(huán)境風險全過程管理機制構(gòu)建[J].經(jīng)濟地理，2018（1）：174-179.

[10]王詩卉.收入差距調(diào)整視角下政府治理能力的現(xiàn)代化 [J].武陵學刊，2016（3）：45-49.

[11]“錳三 角 ”今 昔 [EB/OL].[2012-05-09].http：//gzrb.gog.cn/system/2012/05/09/011441406.shtml.