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    淺析城市環(huán)境管理問題
    ——以濟(jì)南市政府城市環(huán)境管理為例

    2018-03-06 07:41:44
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2018年5期
    關(guān)鍵詞:濟(jì)南市公眾政府

    馬 靜

    (河海大學(xué)公共管理學(xué)院,南京210000)

    一、基本概念

    (一)城市環(huán)境管理

    所謂城市環(huán)境管理,主要是指政府遵循當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展規(guī)律,運用經(jīng)濟(jì)、行政、法制和教育及大眾傳媒等各種手段,遵循國家有關(guān)環(huán)境管理條例,制訂各種環(huán)境管理計劃,合理利用現(xiàn)有資源,對城市中的組織和人的社會活動進(jìn)行規(guī)范以改善城市中的經(jīng)濟(jì)社會活動與城市生態(tài)環(huán)境,使其得以協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

    (二)政府在城市環(huán)境管理中的重要性

    政府對城市環(huán)境的管理,不僅包括市容市貌的管理,而且也涉及空氣、水資源以及各種資源利用的深層次管理。城市環(huán)境是反映其市容市貌的參照物,也是城市文明程度的標(biāo)志,對居民生活有著舉足輕重的影響。政府對城市環(huán)境的管理,不僅可以為市民提供一個良好的工作和生活環(huán)境,還有利于塑造良好的城市形象,促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市的有序運轉(zhuǎn)帶來動力。

    二、濟(jì)南市環(huán)境管理中存在的問題

    (一)城市空氣污染問題監(jiān)管不力

    相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,濟(jì)南市重度污染天氣占2016年總天數(shù)的4.7%,藍(lán)天白云天數(shù)則占53.7%,2016年一半左右的時間仍處于污染狀態(tài)。從PM2.5指數(shù)來看,大部分高于50μg/m3,處于二級良和輕度污染階段,與一級優(yōu)差距較大。由此可見,濟(jì)南市大氣污染監(jiān)管效率低,形勢不容樂觀。

    (二)水資源利用監(jiān)測與評價體系不健全

    濟(jì)南市素有“泉城”美譽,水資源豐富是其一大特色。而如今,濟(jì)南市卻已然成為全國水資源短缺最為嚴(yán)重的城市之一,全市人均水資源量為290m3,僅為全國人均水資源量的1/7,與世界人均臨界值1000m3相比,更是少之又少。近年來,為追求經(jīng)濟(jì)增長而大力發(fā)展高耗水與高污染行業(yè),加劇水資源短缺.地下水水位明顯下降,使得其四大泉群在20世紀(jì)末連續(xù)數(shù)年干枯,其中包括震驚全國的“趵突泉停噴事件”,無疑已嚴(yán)重影響到它的聲譽。因此,水資源匱乏也是濟(jì)南市目前環(huán)境管理過程中面臨的一大難題。

    (三)城市交通擁堵治理不佳

    濟(jì)南市素有“堵城”之稱,主要在于交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后,交通運輸供給小于需求,例如,交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與實際需求間存在差距,協(xié)調(diào)性差;部分路段的車流量已經(jīng)超飽和,但拓寬道路又存在諸多困難等。政府作為交通運輸?shù)墓┙o方,治理措施不當(dāng)便會產(chǎn)生問題。

    通過圖1看出,濟(jì)南市的交通擁堵狀況高排榜首。且報告指出,近十年以來,濟(jì)南市在該排行榜中一直名列前茅,其交通擁堵形勢之嚴(yán)峻可見一斑。由于長期以來受“以車為本”思想影響,濟(jì)南市路網(wǎng)涉及存在諸多不合理之處。相較于機(jī)動車的主動權(quán),公共交通顯得非常被動。近年來濟(jì)南市的機(jī)動車數(shù)量急劇增加,2016年已經(jīng)達(dá)到182.4萬輛,嚴(yán)重超出濟(jì)南市道路承受能力。加上地鐵等公共交通設(shè)施匱乏,勢必會造成嚴(yán)重的交通問題。

    三、造成濟(jì)南市環(huán)境管理效率低的原因

    (一)城市發(fā)展理念滯后

    近年來,關(guān)于城市環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的新理念、新名詞不斷被引進(jìn)我國各級城市政府,例如,“生態(tài)城市”、“綠色城市”、“低碳城市”等,濟(jì)南市也提出了“加強(qiáng)資源利用,建設(shè)美麗新泉城”的口號。但目前來看,濟(jì)南市城市政府管理者并未意識到這一點,很多工作依然停留在表面,例如,過度追求GDP的增長,對于環(huán)境投資力度較小,重視性不夠等,使得“泉城”的美稱名不副實。2000年的趵突泉停噴事件以及近年來的PM2.5值急劇增加,都從側(cè)面證明了這一點。

    表1 2016年濟(jì)南市空氣質(zhì)量狀況一覽表

    圖1 2016中國堵城排行榜(按高峰擁堵延時指數(shù)排序)

    (二)城市環(huán)境管理行政職能自身的缺陷

    首先,環(huán)境行政中忽視服務(wù)職能,存在管理不力或無為現(xiàn)象[2]。在以往的環(huán)境行政實踐中,政府強(qiáng)制性職能借助其自身權(quán)力和法律法規(guī)的威懾,在短期內(nèi)取得一定成效。但從長期來看,由于行政相對方地位比較被動,因此“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象極為普遍,環(huán)境問題屢禁不止。加上政府行政手段在直接干預(yù)和強(qiáng)制執(zhí)行中存在手段單一、靈活性差等缺陷,環(huán)境管理“政府失靈”現(xiàn)象嚴(yán)峻。其次,傳統(tǒng)政府職能的弊端導(dǎo)致低效運行[3]。由于政府行政管理的固有缺陷,如信息掌握不及時、決策滯后、管理部門應(yīng)對環(huán)境問題反應(yīng)較慢等導(dǎo)致行為被動,措施不力以及環(huán)境管理效率低下。再次,環(huán)境行政職責(zé)不清,交叉管理現(xiàn)象嚴(yán)重。水體污染等區(qū)域性環(huán)境問題,雖然屬于同一生態(tài)系統(tǒng),但在實踐中卻被人為地劃分歸屬不同的行政部門,職責(zé)不清導(dǎo)致環(huán)境管理效率低下。

    (三)城市管理體制存在缺陷

    在以GDP為地方政府政績考核指標(biāo)的背景下,政府官員為了追求政績不惜過度損耗資源,盲目追求經(jīng)濟(jì)增長。這種行為造成政府職能嚴(yán)重扭曲,地方環(huán)保部門儼然成為可有可無的弱勢部門,濟(jì)南市也不例外,其職能部門往往無法充分發(fā)揮作用。其次,環(huán)境保護(hù)市場機(jī)制缺失,環(huán)保更多依賴于政府主導(dǎo),市場參與較少,這將導(dǎo)致更多主觀上認(rèn)定的錯誤行為。以犧牲環(huán)境為代價換來的經(jīng)濟(jì)增長無異于殺雞取卵,將造成無法彌補的后果。

    (四)公眾參與不足

    隨著公民綜合素質(zhì)的提高,公眾的政治參與熱情也大大提高,從高度政治動員式參與演變?yōu)槔硇怨裾螀⑴c,但就環(huán)境保護(hù)的公民“政治參與”而言,其廣度仍較為淺薄。公民的參與意識是在特定的社會環(huán)境中形成的。中國政治參與者,即以農(nóng)民為主體的廣大被統(tǒng)治者,始終在政治上處于寂然無聲的境地這樣的公民只能算是“狹隘觀念者”和“順從者”[4]。此外,選舉制度、信訪制度與人大代表接觸等是我國公民政治參與的重要渠道,但實際上大都流于形式。主要是由于隨著社會問題的復(fù)雜和黨政一體的擴(kuò)大化,政府忽略公民參與,該現(xiàn)象一直延伸到現(xiàn)在[5]。

    四、加強(qiáng)濟(jì)南市環(huán)境管理的具體措施

    (一)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念,強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

    發(fā)展重工業(yè)以來,經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時,資源損耗與環(huán)境破壞也日趨嚴(yán)重。因此,將濟(jì)南市定位于重工業(yè)城市是不可取的。政府須緊隨時代潮流,樹立“協(xié)調(diào)、發(fā)展、可持續(xù)”的觀念,踏出城市環(huán)境管理征途的重要一步[6]。協(xié)調(diào)是指在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時,要兼顧環(huán)境保護(hù)以及自愿的有效利用,保證在經(jīng)濟(jì)增進(jìn)時也能為人們創(chuàng)造一個良好的環(huán)境條件。發(fā)展是指環(huán)境管理固然重要,但也不能顧此失彼而使經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至倒退,政府需掌握好平衡,兼顧雙方。可持續(xù)是協(xié)調(diào)、發(fā)展的必要條件,在發(fā)展中追求可持續(xù),在協(xié)調(diào)中促進(jìn)發(fā)展。

    (二)加強(qiáng)與改善政府行政管理職能

    首先,加強(qiáng)政府服務(wù)性職能,逐步完善服務(wù)性職能體系。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題,公眾反應(yīng)強(qiáng)烈,迫切需要政府來解決。新形勢下的政府環(huán)境管理必須強(qiáng)化服務(wù)性職能,提高服務(wù)理念,改進(jìn)服務(wù)方式,以此加強(qiáng)政府凝聚力,將政府和公眾的力量有效結(jié)合。其次,強(qiáng)制與非強(qiáng)制性手段應(yīng)并行實施。傳統(tǒng)環(huán)境行政中強(qiáng)制性手段往往多于非強(qiáng)制性手段,這在一定程度上實現(xiàn)了環(huán)境行政的權(quán)威性,但是管理對象的復(fù)雜性決定了它難以實施全面有效的管理,只有剛?cè)岵?jì)才能將其作用發(fā)揮到極致[7]。最后,加強(qiáng)規(guī)范化控制管理??刂破鸬搅吮O(jiān)督作用,是推動目標(biāo)實現(xiàn)的重要職能。而規(guī)范化進(jìn)一步體現(xiàn)嚴(yán)格科學(xué)的管理思想,減少隨意性并保證管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序運轉(zhuǎn)。

    (三)健全環(huán)境管理制度體系

    首先,制度要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“綜合決策”性質(zhì)。現(xiàn)行環(huán)保制度雖然強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,但缺乏一條可持續(xù)發(fā)展的主線貫穿整個系統(tǒng)。因此,濟(jì)南市政府在制定政策時除強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展外要兼顧綜合決策,強(qiáng)調(diào)突出經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào),在環(huán)保中求發(fā)展,在發(fā)展中促環(huán)保。其次,政府要做好前瞻性思考,采用創(chuàng)新思維促進(jìn)發(fā)展。思維創(chuàng)新的目的是防止“善良動機(jī)帶來破壞行為”的現(xiàn)象發(fā)生。政府要做到把環(huán)境保護(hù)工作同國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就環(huán)境問題的考慮結(jié)合起來,以長遠(yuǎn)性眼光看待問題并結(jié)合地方實際作出針對性計劃。

    (四)強(qiáng)化公眾參與意識,拓寬公眾參與渠道

    公眾參與環(huán)境治理從根本上改變了傳統(tǒng)的政府和企業(yè)的“二元”污染控制結(jié)構(gòu),形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結(jié)構(gòu)[8]。在這種結(jié)構(gòu)中,公眾兼具監(jiān)控者與被監(jiān)控者雙重身份。為使公眾能有效參與,政府首先要提高市民環(huán)保意識,從根本上改變公眾對于環(huán)境管理的認(rèn)知,加強(qiáng)宣傳教育,爭取在全社會范圍內(nèi)形成關(guān)心和參與環(huán)保的良好風(fēng)氣和氛圍。此外,拓寬公眾參與城市環(huán)境管理的渠道,做到信息公開化??梢酝ㄟ^設(shè)立專門的環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)站、召開聽證會等方式保證公眾隨時了解環(huán)保信息并及時聽取其意見,從而提高環(huán)境管理質(zhì)量。

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