民國濉河流域省際水事糾紛及其解決機制

王琦

摘 要：民國時期濉河流域水文環(huán)境因受黃河奪淮等自然因素與人水爭地等社會因素的影響而發(fā)生顯著變化，致使蘇皖兩省圍繞著疏浚龍岱湖（河）和奎河問題產(chǎn)生了長期糾紛。雙方致力于通過構(gòu)建區(qū)域行政協(xié)調(diào)機制來化解矛盾，并呈現(xiàn)出從“兩省會勘——十縣聯(lián)席會議——導(dǎo)淮委員會主導(dǎo)的三方會勘——行政督察專員會商”的制度演進過程。洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移誘發(fā)的利益失衡與制衡是制度演進的內(nèi)驅(qū)力，水治理模式制約下不同主體的干預(yù)策略是演進的外部動力。

關(guān)鍵詞：民國；濉河；省際水事糾紛；制度演進

中圖分類號：K252 文獻標識碼：A文章編號：1672-1101（2017）06-0001-07

Abstract： In the Republic of China， the hydrological environment of the Sui River basin changed significantly due to the social factors such as the Yellow Rivers taking Huai River and other water-related issues. As a result， there existed long-term disputes on Daidaihu river and Kui River between Jiangsu and Anhui provinces. Both sides are committed to resolving conflicts through the establishment of a regional administrative coordination mechanism which clearly presented the process： “Joint Investigation between Two Provinces—Joint Meeting among Ten Counties—Under the Leadership of the Committee-Joint Investigation of Three parties—Joint Consultation of Administrative Inspectors”. The interest imbalance and check-and-balance caused by the transfer of flood risks are the driving forces of institutional evolution， while the intervention strategies of different subjects under the water governance model are the external forces of the evolution of the mechanism.

Key words：The Republic of China； Sui River； Interprovincial water dispute； System evolution

省際水事糾紛是指省級行政單位在開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源、防治水害過程中因權(quán)益糾紛而引起的行政爭端。民國時期江蘇省銅山，蕭縣與安徽省宿縣等因疏浚濉河支流龍岱湖（河）和奎河問題所發(fā)生的紛爭，則是一起典型的因水工程所引起的省際水事糾紛。這起防洪排澇問題所引發(fā)的水事矛盾牽涉范圍廣，涉及兩省十縣；持續(xù)時間長，歷時數(shù)十載；復(fù)發(fā)率高，雙方前后發(fā)生四次糾紛；對抗程度強，涉事雙方相互指責(zé)，繼而械斗，終釀慘案。為了解決這一爭端，糾紛雙方都試圖借助于建立規(guī)范化的區(qū)域行政協(xié)調(diào)機制來化解矛盾，并經(jīng)歷了一個明顯的制度演進過程。目前學(xué)術(shù)界對淮河流域省際水事糾紛問題頗為關(guān)注，并取得一定的研究成果，但是對糾紛解決機制的歷史演進方面尚缺乏深入而細致的研究。本文立足于蘇皖兩省疏浚龍岱湖（河）和奎河糾紛這一個案研究，主要利用《申報》的相關(guān)報道，梳理民國淮河流域省際水事糾紛錯綜復(fù)雜的過程，展示其解決機制的歷史演變進程，探求演進的動力機制，以期能為當前淮河流域省際水事糾紛的預(yù)防和處理提供些許歷史借鑒。

一、水事糾紛的緣起

民國時期濉河流域水文環(huán)境在黃河奪淮等自然因素以及人水爭地等社會因素的共同作用下出現(xiàn)明顯惡化趨勢，是長期以來蘇皖兩省在疏浚河道問題上糾紛不斷的主要起因。

（一）黃河奪淮致使龍岱湖（河）和奎河下游河道淤塞，泄洪能力不足

濉河，古稱睢水，系淮河支流，屬洪澤湖水系，歷史上累受黃河侵奪，河道多變，淤塞嚴重。清初時，“河形轉(zhuǎn)折紆回，兩岸多有淤灘，以致阻隔水勢，不能暢注”[1]。民國初年，“淮北大小河道復(fù)多淤塞，且河無堤防，田無溝洫，故水患之發(fā)，往往北重于南，而濉河流域尤為甚”。特別是在下游安徽境內(nèi)，河道淤塞尤為嚴重，“靈泗兩境河身淤成平陸。今靈璧而上，亦僅中股河身較能容水，南北二股則均無堤防，水至則平漫民田，此濉河流域?qū)冶凰贾蛞病盵2]。而在諸支流中，龍岱湖（河）與奎河所受影響又較為突出。

龍岱湖，亦稱龍岱河，是對發(fā)源于江蘇蕭縣的龍山河與岱山湖的合稱?！褒埳胶?，上承爛石湖。西南流經(jīng)（蕭縣）城南，右受縣城諸山水”，“又南入宿州界”[3]。民國時，安徽境內(nèi)的下游河道淤塞嚴重，“龍山河起於城東，南流約四十里，入安徽宿縣界，中多淤絕”[4]。故此，“皖人于濉溪口筑壩阻入，乃漫溢成為龍岱二湖”[5]。由此可見，龍岱河水文特征已經(jīng)發(fā)生明顯變化，原河道淤塞積水后形成了新的河成湖——龍岱湖。奎河，一名資河，發(fā)源于江蘇銅山縣，流經(jīng)蕭縣，安徽宿縣后注入濉河，“全河長約七十余里，在銅境者占四十公里，在蕭境內(nèi)占六公里，在宿境者占三十公里”[6]。徐州一帶的河流中，“惟奎河為最要”，“凡黃河之南銅山之水，悉自奎河經(jīng)北股河入淮，歸洪澤湖”[7] 53-54。與龍岱河情況相似，奎河下游河道從清代開始就已經(jīng)淤塞嚴重，雖經(jīng)幾番治理，但成效甚微。endprint

（二）人水爭地形成的龍岱湖（河）與奎河下游河道狹窄，通道不暢

民國時期，皖北人口增長速度較快，宿縣在近20年間人口增長率可達41.2%[8]。人口的激增加劇了民眾對水資源的不合理利用，突出表現(xiàn)為濉河沿岸人水爭地情況較為普遍。據(jù)水利專家胡雨人在宿縣符離集等處的實地調(diào)查，當?shù)孛癖娗终己拥婪N植莊稼的情況相當普遍，“蓋數(shù)十年來久以天然之水灘視之，無水即為耕地，居民狃于私利而不顧公眾大害，相率效尤，乃至于此?！贝送猓€有大量漁民從事捕撈活動，“居民在此河中，節(jié)節(jié)張籪，水愈大籪愈多”，“是亦為水害之一種原因，允當嚴行禁止者也”[7]56-59。這些人為干擾活動進一步惡化了龍岱湖（河）與奎河的水文環(huán)境，進一步放大了洪災(zāi)的危害程度，加劇了下上游蘇皖各縣之間的矛盾。

二、四次水事糾紛及其解決過程

（一）第一次浚河糾紛與兩省會勘

1919年春，“蘇省蕭縣人民開河道，泄放龍岱兩湖之水泄入宿縣，致兩縣人民幾起爭斗”[9]。4月1日安徽宿縣士紳通電稱：江蘇蕭縣“忽于本年三月私行集夫，星夜開挖，并由該縣知事協(xié)紳攜帶兵勇等，督率民夫數(shù)千人運來皖省境內(nèi)，挑挖至六七里”[10]。 一波未平，一波又起，銅山縣緊接其后又有疏?？又e，“皖民正在忍無可遏之際，乃江蘇銅山紳民有鑒于蕭人之私挖得計，亦于三月十六日集夫數(shù)千，私挖夏坑，致水下注皖省”[10] 。

此后，雙方在媒體上相互攻擊，宿縣士紳斥責(zé)“蕭銅處心積慮，以為一面強挖，一面推宕，殆輾轉(zhuǎn)時日，則坑工已成，陰謀已遂，而下游皖省數(shù)縣之生命田廬，概置不問”，要求對此予以嚴懲，“決水殃鄰，新刑律定有專條，伏惟速賜嚴行，蘇省長將首禍官紳按法嚴懲”，并揚言準備開掘下游堤壩泄洪至江蘇進行報復(fù)，“開決五壩以咨宣泄”[10]。而江蘇方面也不甘示弱，“銅邑開?？酉低ㄔ斄福^非私挖，下游接蕭，距皖省宿縣地隔二十里。蕭未開挖，安能飛渡及宿。宿電亦只訐銅挖夏坑等語。試問銅在本境內(nèi)挖坑蓄水，于宿何害。請主持公道”[11]。

宿州方面遂“電請省長，速電蘇省長，飭令停工”[9]。此后兩省政府介入此次水事糾紛，“蘇省長派委徐海道尹前往宿縣會勘，而皖省長亦派淮泗道尹暨水利局王會辦前往，會同官紳照約妥商辦理”[12]。經(jīng)兩省會勘，疏浚龍岱湖（河）工程被勒令停止，“兩省長官委劉王兩委員會勘，并派測量員實地測量。當時結(jié)果，蕭人所盜挖土壟北首，一律由蕭人填平，并賠償宿人小麥十四石”[13] 。對于疏?？訂栴}，兩省政府則達成“分?！奔s定，“分段挑挖，所有支流土方工程，以四十分計算，宿縣認十五分，銅山認十八分，蕭縣認七分，分別制成圖說，照約進行”[12]， 糾紛暫告平息。

（二）第二次浚河糾紛與蘇皖十縣聯(lián)席會議

1926年春，江蘇徐州遭遇嚴重水災(zāi)，蕭縣“兼受上游龍岱諸河水患，平地水深丈余，數(shù)旬甫退，顆粒無收”[14]。故此，災(zāi)后徐海道尹高爾登“擬疏浚河道，興辦水利”[15]。 在孫傳芳的支持下，“聯(lián)軍陳師長駐節(jié)徐州，實行兵工主義，修浚河道”[13]。

此舉激起安徽宿縣反對，“龍岱兩湖本為蓄水之區(qū)，向無湖名，若任其挑挖，來水灌入皖境，則宿靈四縣數(shù)百萬圣靈將陷于萬劫不覆之地”[13]。 安徽方面希望雙方重新回到傳統(tǒng)的兩省會勘框架下解決糾紛，“宿靈五泗紳民因蘇省蕭縣人民挑挖龍岱湖（河），以鄰為壑，群起反對，分向?qū)帉O（孫傳芳）皖陳（陳調(diào)元）兩署控告，請速禁止，并在蚌組宿靈五泗水利辦事處，以謀抵制”[16]。然而，江蘇方面對此卻無回應(yīng)，“皖省代表因呈上多日，未奉批示，又續(xù)具一呈”，之后“累日未奉鈞批，方深感悚懼”[13]。

之后，安徽方面“嗣聞鈞署業(yè)派張委鼎勛赴蕭履勘施工，更加惶駭，當即弛赴徐州，擬尋蹤會同履勘。不意抵徐以后張委已同徐海道尹偕陸軍測量員盛承彥先自往蕭，殆代表等趕至，張委等已會勘竣事”。

之后不久，徐州總司令陳儀親赴宿縣勘察，“結(jié)果以龍岱兩河確應(yīng)疏通，以暢水流，并無妨害等”[17]?！瓣悆x電請寧孫核示，結(jié)果孫電令開掘至距宿縣二三里為止，不得越境，蕭人亦讓步，只浚龍河，不掘岱河。此案遂告解決”[18]。在軍事力量的介入下，江蘇方面得以實現(xiàn)浚河主張，但是代價則是 “兩省會勘”遭到拋棄。

北伐戰(zhàn)爭后，孫傳芳勢力被逐出江蘇。1928年江蘇銅山縣再次面臨疏?？拥膯栴}，“蘇皖十縣，在地理上有密切之關(guān)系，訓(xùn)政開始，政務(wù)有待協(xié)同進行者，是以有開聯(lián)席會議之必要”[19]。6月，“蘇皖十縣聯(lián)席會議二十五日晨在銅山縣召開”，“銅蕭豐沛碭邳睢宿八縣代表共出席十七人，銅山縣長劉炳晨為主席，計聯(lián)防、水利、交通、建設(shè)四大端”[20]。次日，蘇皖十縣聯(lián)會“決議疏?？拥茹~山與鄰縣河道”[21]。至此，各利益相關(guān)方共同參與的縣際協(xié)調(diào)合作機制——“蘇皖十縣聯(lián)席會議”成為處理濉河流域省際水事糾紛的新機制。

（三）第三次浚河糾紛與三方會勘機制

1931年淮河遭遇百年罕見的全流域性洪澇災(zāi)害，沿岸各縣均遭重創(chuàng)，尤以安徽宿縣為甚，“霪雨連綿，加之上游永城洪澮等河及蕭縣之龍岱二湖水勢暴漲，下游之水河道淤塞，以致泛濫成災(zāi)。災(zāi)民流離失所無家可歸者十余萬人，房屋禾苗牲畜財物損失六百余萬，農(nóng)田淹沒二萬九千余頃”[22]。

故此，次年夏，“蕭縣浚治龍岱河，安徽宿縣民眾反對甚力”，“經(jīng)蘇皖兩省當局派員會勘，未得妥當解決”，因此，“經(jīng)蘇建廳電請中央導(dǎo)淮委員會派員三方會勘，以昭鄭重?！盵23]在三方會勘機制作用下，“糾紛已暫解決，蕭縣允將龍岱兩河各填平一段，共長三里余，宿縣民工亦已撤去，擬先由下游之濉河口，沿岱河直至蕭縣上游查勘后，再返京會商根本計劃”[24]。之后，導(dǎo)淮委員會提出“聯(lián)?！狈桨?，“三方會勘后，結(jié)果僉以蕭宿浚河糾紛，非上下游同時并治不能解決，并統(tǒng)籌疏浚濉河，及籌款辦法意見書，分呈察核”[25]。此后，江蘇方面“分函導(dǎo)淮委員會暨國府救濟水災(zāi)委員會商洽，并咨達皖省府，擬由蘇皖兩省各派專員，組織浚治龍岱及中股河委員，負責(zé)辦理該項工程”[25]在中央導(dǎo)淮委員會的介入與主導(dǎo)下，蕭宿兩縣以“聯(lián)浚”的方式妥善解決了這宗多年的水事糾紛。endprint

（四）第四次浚河糾紛與行政督察專員會商機制

1933年5月，濉河流域大雨成災(zāi)，安徽宿縣“洪水橫流，兩岸頓成汪洋?！盵26]江蘇銅山“城外奎河滿溢、水已倒流”，“平地水深四五尺五六尺不等，麥苗盡喪”，“災(zāi)變倉促，農(nóng)民咸驚惶無措，大有求死無門之象”[27]。

故此，災(zāi)后徐州方面要求治理水利的呼聲高漲，“連年大水為患，人民已成驚弓之鳥，浚河修堤，已為徐民一致之呼聲”[28]。 奎河成為首要治理對象，“徐州河流之干流，計城南有奎河，賴以泄城埠之水，歷年欠浚，若非澈底疏挖，不能去除水患也”[27]。1935年2月，“徐州舉行本年第一次建設(shè)會議，決定疏浚蘇皖間奎河干道，遵照蘇建廳征工辦法，三月一日動工，將出民夫三萬名，限三周竣工”，“河面寬度定十四公尺”[29]。

由于此次浚河的寬度與深度均比1919年“分?！狈桨浮凹s增三倍許”，在下游河道未變的條件下，“倘遇上游水發(fā)，勢必泛濫橫流，使下游盡成澤國”，故此浚河遭到安徽宿縣強烈反對，糾紛驟然升級，引發(fā)大規(guī)模沖突，“（三月）四日晚集眾抵抗，越境向蕭縣浚河人民襲擊，蕭民亦集眾抵抗，雙方激戰(zhàn)一日夜，五日晚始止”[30]。之后，“銅區(qū)專員邵漢元取和平交涉之態(tài)度，以完成?？鼮樵瓌t”，同時“布防鳳凰山，以資戒備，同時出三萬民夫，加緊浚河”[31]。

而安徽方面則采取報復(fù)措施，“宿人被蕭挫敗，以武裝反對無效，乃不惜以鄰為壑，將奎河下游之柏山堤壩掘開，水淹蕭靈及宿縣西岸田畝，以圖事態(tài)擴大，逼靈宿各縣共起對蕭反抗”[32]。然而，“惟放出之水，須先經(jīng)宿境而后乃能入蕭。且蕭境受水甚少，下游即入靈璧，即引起奎河?xùn)|岸宿民之反對，雙方遂又起沖突。外傳蕭宿二次械斗者即此，其實即宿人內(nèi)訌之所致”[33]?！翱靼端廾癜巳占蠑?shù)千人向奎東岸劉家寨進攻，劉寨鄉(xiāng)民無備潰敗，死傷頗多，并被劫糧食無數(shù)算。宿東岸民眾大憤，亦集數(shù)千人十日午還擊，刻仍相持孫家寨。雙方各有大批死傷，造成內(nèi)訌之局。同時皖靈璧民眾對宿縣西人亦起惡感，準備加入宿東岸戰(zhàn)團，還抗西岸”[32]。

短短數(shù)日間，事態(tài)不斷惡化升級，引起各方廣泛關(guān)注，“蘇皖兩省府對浚奎問題引起蕭宿兩縣一再械斗，迭釀慘案，演成僵局，迄無解決辦法，各縣縣長又無力處理，刻蘇省電令銅山區(qū)行政專員邵漢元，皖省電第六區(qū)行政專員魯佩璋，責(zé)成會同協(xié)商澈底解決辦法”[34]。此后，經(jīng)兩度會商，雙方商定“由銅蕭宿靈四縣協(xié)力完成?？?，以排除徐皖水患而興水利為原則?，F(xiàn)蕭境工程已竣，銅境正在施工。宿縣亦有宿人續(xù)浚。銅蕭必要時，作相當之援助”，宿縣提出“此項工程浩大，蕭靈等縣如不酌量贊助，恐難計日觀成”，江蘇則承諾“擬在宿靈兩縣建設(shè)經(jīng)費下，先行借撥五千元，亦應(yīng)急需。一面仍請建設(shè)廳遴派熟悉水利人員來宿，俾遇有困難之事，得隨時指導(dǎo)解決”[35]。之后，“魯邵頃已分電皖蘇兩省府呈報，此后?？乱?，全由兩專員支持辦理，地方爭執(zhí)，概置不理，多年懸案，已告全部解決”[34]。最終，在“行政督察專員會商”這一協(xié)調(diào)機制下，持續(xù)數(shù)十年的省際水事糾紛以水利協(xié)作，進行“聯(lián)浚”的方式得以妥善解決。

三、糾紛解決機制演進及其動因分析

民國時期，蘇皖兩省在濉河流域支流治理問題上的不斷重復(fù)著“沖突——合作——再沖突——再合作”的循環(huán)，糾紛解決機制也隨之發(fā)生變化，經(jīng)歷了“兩省會勘——十縣聯(lián)席會議——導(dǎo)淮委員會主導(dǎo)的三方會勘——行政督察專員會商”這四個階段，比較清晰的呈現(xiàn)出從不穩(wěn)定到相對穩(wěn)定，從不完善到相對完善的動態(tài)演進過程。從成效上看，兩省會勘與十縣聯(lián)席會議均未能達到解決爭端，終止糾紛的目的，而三方會勘機制雖然妥善解決了蕭宿兩縣疏浚龍岱湖（河）糾紛，但在浚奎問題上卻未被接受，而是糾紛雙方另行選擇行政督察專員會商機制去解決爭端。因此，雖然蘇皖雙方最終都選擇“聯(lián)浚”解決跨境水事糾紛，但卻是兩種不同解決機制作用的結(jié)果，依然存在一個演進的過程。而推動解決機制不斷演進的動力，則包含內(nèi)外兩方面的力量。

（一）洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移誘發(fā)的利益失衡與制衡是解決機制演進的內(nèi)在驅(qū)動力

民國時期濉河流域蘇皖水事糾紛皆因災(zāi)后的水利治理而起，然而，細究之下，雙方在疏浚河道問題上的態(tài)度卻不盡相同。值得注意的是，四次糾紛均是由江蘇一側(cè)率先挑起，表現(xiàn)出沖突具有明顯的非對稱性特征。與安徽宿縣相比，江蘇蕭銅兩縣對于河道治理問題表現(xiàn)的更為敏感，更為積極，更為主動，態(tài)度也更為強硬，不僅扮演著“舊有體制的背叛者與發(fā)難者”的角色，同時也是“新體制的主導(dǎo)者與支配者”，是推動糾紛解決機制不斷進行“破壞——重建”循環(huán)演進的主要發(fā)力端，充分展示出在浚河工程上具有更強烈的利益驅(qū)動。

蘇皖沖突的非對稱性是地方利益分配失衡的現(xiàn)實表征。對濉河流域沿岸各縣而言，龍岱湖（河）和奎河防洪排澇涉及到洪災(zāi)風(fēng)險的分擔(dān)問題，事關(guān)水利利益的重新分配。疏浚河道的共同利益奠定了各利益相關(guān)者尋求合作的基礎(chǔ)，成為糾紛雙方最終選擇“聯(lián)浚”方式結(jié)束爭端的根本原因。然而，共同利益之中所夾雜的利益差別與對立則成為了雙方糾紛產(chǎn)生的根源。很顯然，無論是疏浚龍岱湖（河）還是奎河，地處上游的江蘇蕭銅兩縣都是排澇工程的直接受益方，而河道的疏通會產(chǎn)生風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題，上游的來水累積會加大下游的洪災(zāi)風(fēng)險，使得安徽宿縣直接處于極其不利的地位，成為潛在的利益受損方。因此，在安徽宿縣士紳的認知中，蘇方浚河這一舉動被認定為轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的“禍皖”行為。而靈璧、泗縣、五河等縣雖受?？こ痰挠绊?，但卻并不具有直接利害關(guān)系，因而其對治理利益的爭取表現(xiàn)的并不明顯?？梢姡堘泛ê樱┖涂优艥持卫韱栴}上，蘇皖兩省之間以及皖省諸縣之間都存在著明顯的利益分配不均衡情況，具有一定的差異度，成為上游受益者和下游受害者之間產(chǎn)生對立與沖突的根源。而洪災(zāi)這一外部誘因的接連發(fā)生，不斷改變著雙方對洪水風(fēng)險轉(zhuǎn)移的預(yù)期，在強化上游江蘇一方疏浚河道決心的同時，不斷弱化了下游安徽一方對風(fēng)險轉(zhuǎn)移的承受能力，使得水利治理中的雙方利益失衡程度逐步加深，推動著雙方對抗的烈度與強度隨之逐漸升級。在1919年糾紛中，蘇皖雙方僅僅停留在相互言語威脅等象征性沖突階段，并均能保持克制，呼吁并歡迎第三方的介入與協(xié)調(diào)；而在1926年的糾紛中，一方尋求軍事力量的支持，撕毀協(xié)定，強行施工，一方則構(gòu)建“宿靈五泗水利辦事處”進行有組織的對抗，對立程度明顯升級；1933年水事糾紛直接誘發(fā)蘇皖雙方民眾群體性械斗，對抗已經(jīng)演化為具有鮮明暴力特征的高烈度沖突；而在1933年大水刺激下，雙方都提升了各自的洪水災(zāi)害風(fēng)險預(yù)期，進一步擴大了雙方的利益分歧，推動著沖突急劇升級，不僅造成人員傷亡，而且將械斗從蘇皖之間蔓延至皖省內(nèi)部，其對抗的烈度與強度較之前三次糾紛明顯加劇。endprint

由此可見，浚河工程所產(chǎn)生的洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移是引發(fā)利益格局失衡的關(guān)鍵因素，也是蘇皖水事糾紛的癥結(jié)所在。因此，解決糾紛成功與否的關(guān)鍵在于建立公平合理的協(xié)調(diào)機制，為失衡的利益格局尋求最適合的平衡點，通過重建均衡的利益關(guān)系來化解矛盾紛爭。顯然，兩省會勘與十縣聯(lián)席會議均未能解決這一核心問題。兩省會勘雖中止并懲戒了江蘇方面越界疏浚龍岱湖（河）的舉動，在?？鼏栴}上也提出來較為合理的分擔(dān)工程成本的“分?！狈桨?，但并未就對最核心的洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題提出對策；而十縣聯(lián)席會議亦是如此，決策浚河的同時并未設(shè)計具體的利益補償方案。而三方會勘機制倡導(dǎo)上下游“聯(lián)?！狈桨?，通過水利協(xié)作建立雙方互惠性合作關(guān)系，降低了洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移下游地區(qū)的可能性，使得糾紛雙方均能從排澇工程中受益，從而消除了蘇皖水事糾紛的根源。行政督察專員會商機制處理?？m紛的成功之處亦在于此。只是有所不同的是，疏浚龍岱湖（河）糾紛僅僅涉及上下游蕭縣與宿縣兩個縣之間的風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題，而?？m紛的利益相關(guān)者為數(shù)眾多，利益關(guān)系更為復(fù)雜。江蘇徐州疏?？訒r擴大河道“三倍許”的舉措實際上不僅將銅山與蕭縣兩個縣的洪災(zāi)風(fēng)險疊加轉(zhuǎn)移至下游安徽宿縣，而且還大幅增加了宿縣“聯(lián)浚”奎河的治理成本，這顯然是有失公平的。因此，宿縣只得采取掘開柏山堤壩，泄水至下游靈璧的策略，實質(zhì)是通過洪災(zāi)風(fēng)險再次轉(zhuǎn)移的方式，爭取下游的受損者建立利益聯(lián)盟，在與受益者的沖抗中實現(xiàn)洪災(zāi)風(fēng)險以及治理成本的公平合理分擔(dān)，是“以暴制暴”的邏輯理路。因此，解決機制不僅要消除洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題，還要處理因洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移所帶來的治理成本上升問題，需要建立合理的利益補償機制。較之導(dǎo)淮委員這樣的專業(yè)水利主管機構(gòu)，行政督察專員會商顯然更善于理順地方政府之間的利益關(guān)系，以江蘇一方向安徽一方“酌量贊助經(jīng)費五千元”的方式消解了利益沖突，重建了利益均衡關(guān)系，從而徹底的解決了雙方的糾紛。

由此可見，利益失衡與制衡是推動糾紛解決機制不斷演進的內(nèi)在動力?？：赢a(chǎn)生的洪災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移直接誘發(fā)了各方的利益失衡，而糾紛解決機制實質(zhì)是為失衡的利益格局尋求制衡的方式。洪災(zāi)作為外部誘因的周期性發(fā)生，不斷打破原有的利益平衡，并推動著失衡的利益格局不斷加深，引發(fā)沖突的升級，而實現(xiàn)利益的再次制衡則是糾紛解決機制不斷演進的目的。

（二）水治理模式制約下不同主體的干預(yù)策略是解決機制演進的外在推動力

蘇皖浚河糾紛是一場利益的沖突與博弈。從橫向看，博弈主體是蘇皖兩省之間；從縱向看，博弈主體涵蓋地方民眾與各級政府機關(guān)。從時間上看，沖突首先是蘇皖兩省的地方民眾之間開始的，而且他們也是博弈過程中最重要行為體。作為一起典型的跨界水資源沖突，蘇皖浚河糾紛背后實質(zhì)上隱藏著濃厚的地方保護主義觀念。蘇省銅蕭兩縣民眾在地方利益最大化的驅(qū)動下不惜破壞原有的解決機制及其方案，屢屢采取單方面的浚河策略，忽略和侵害了下游安徽宿縣等地的利益，成為糾紛沖突的主要誘因；而安徽宿縣等地民眾則始終選擇對抗策略，為了維護地方經(jīng)濟利益不惜采取泄洪的報復(fù)政策，殃及無辜，并濫用武力，引發(fā)大規(guī)模械斗，死傷累累。地方本位主義觀念影響下，雙方矛盾一觸即發(fā)，以往協(xié)商方案屢遭拋棄，難以就浚河問題形成具有約束力的一致協(xié)議。這使得江蘇銅蕭兩縣與安徽宿縣等地民眾之間的利益博弈呈現(xiàn)出明顯的非合作博弈特征，因此，水事糾紛解決機制的實質(zhì)是通過第三方的政府公權(quán)力的介入，通過干預(yù)政策導(dǎo)向去消解地方保護主義，形成對糾紛雙方具有約束力的協(xié)議，實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”結(jié)果，最終推動雙方從非合作博弈到合作博弈的轉(zhuǎn)化。而公權(quán)力對糾紛的介入顯然受到不同時期的水治理模式直接制約，因此，糾紛解決機制從“兩省會勘——十縣聯(lián)席會議——兩省與導(dǎo)淮委員會三方會勘——行政督察專員會商”的演進歷程，實質(zhì)是省級政府、縣級政府、導(dǎo)淮委員會所代表的中央政府以及處于省縣之間的專區(qū)行署依次介入糾紛的歷程，而干預(yù)糾紛的主體不同以及奉行的不同干預(yù)策略成為推動解決機制演進的外在動力。

民國初年，蘇皖兩省在濉河流域河道治理方面延續(xù)著傳統(tǒng)的基于行政區(qū)劃的“垂直管理模式”。1919年糾紛中安徽宿縣士紳所采取的首要策略便是請求上級行政機關(guān)——省政府進行干預(yù)，利用行政隸屬關(guān)系由江蘇省政府向其下屬蕭銅兩縣施加壓力。在“垂直管理模式”制約下，省級政府成為干預(yù)縣域之間跨境水事糾紛的主體，行政區(qū)劃成為河流治理的責(zé)任基礎(chǔ)，兩省在會勘中的爭議焦點集中于是否越過行政邊界，所設(shè)計的“分?！狈桨笇こ坛杀镜姆謹傄彩腔谛姓^(qū)劃，其解決糾紛的政策基石是維護河流治理中的行政分割，勢必會強化而非消除地方保護主義，故此無法從根本上解決跨境浚河糾紛。因此，當1926年江蘇方面再次浚河時，采取“境內(nèi)疏浚，不得越境”的方針時，安徽省政府顯然失去了對其進行干預(yù)的合理依據(jù)，兩省會勘機制自然也就無用武之地了。

1928年江蘇銅山縣政府所倡導(dǎo)形成的十縣聯(lián)席會議機制則是國民黨政府“地方自治”政策的產(chǎn)物。在“地方自治”的思維下，縣級政府成為了小流域治理的責(zé)任主體。以安徽為例，在“縣為自治單位”的政策主導(dǎo)下，安徽省政府將水利管理權(quán)限進行了劃分，“江淮大瀆及較大支河，由國家及本省政府之力治之”，而“修堤，疏溝，治塘等項”等小流域治理則劃歸各縣政府管理，在縣政府下設(shè)置縣水利委員會以及下屬各區(qū)水利委員會，由縣長承擔(dān)其重要責(zé)任。江蘇方面亦有同樣的制度安排，國民黨政府認為水利治理的“地方自治模式”有利于強化縣級政府的責(zé)任，“各縣自縣長以迄齊民，莫能自外于水利事業(yè)”[36]。因此，十縣聯(lián)席會議機制實質(zhì)是一種基于地方自治的縣際協(xié)調(diào)合作機制。在“地方自治”的政策導(dǎo)向下，這種伙伴式合作關(guān)系既無法消除地方本位觀念去凝聚共同利益，又無法跨越行政界線去對他方利益驅(qū)動形成有效的約束。作為一種松散型橫向縣級政府間聯(lián)盟，十縣聯(lián)席會議機制在處理1932年蕭宿兩縣疏浚龍岱湖（河）糾紛中的表現(xiàn)軟弱無力，并無實際效用。

導(dǎo)淮委員會主導(dǎo)的三方會勘機制代表著中央政府權(quán)力的直接介入。1929年1月8日，國民政府頒布《導(dǎo)淮委員會組織法》，正式設(shè)立導(dǎo)淮委員會，直接隸屬中央政府，負責(zé)淮河流域全部測量疏浚、發(fā)展水利、防范水災(zāi)及一切籌款施工事務(wù)。新機構(gòu)的成立意味著淮河流域水利治理進入了“中央集權(quán)治理”的新模式，導(dǎo)淮委員會成為了濉河流域水利治理和水事糾紛解決中的法定責(zé)任主體，其在干預(yù)處理1932年蘇皖省際水事糾紛中依靠中央權(quán)威，在省級政府的協(xié)助下，有效的克服水利治理中的地方本位主義傾向，提出了兼顧糾紛雙方利益，同時對雙方具有約束力的“聯(lián)浚”方案，在互惠共贏中實現(xiàn)了雙方的水利合作。然而令人遺憾的是，1932年之后由于經(jīng)費所限，江蘇省省長陳果夫掌控下的導(dǎo)淮委員會無力全盤整治淮河，加之在治理成本分擔(dān)上無法與安徽當局謀求合作，不得不放棄之前力持的淮河“非上下游兼治不可”的主張，轉(zhuǎn)而專注于江蘇一省境內(nèi)的治理工程，最終難逃地方本位主義觀念的束縛。endprint

因此，1935年蕭宿靈三縣浚奎糾紛中所形成的行政督察專員會商機制并沒有法律依據(jù)，是對法定干預(yù)主體——導(dǎo)淮委員會實際缺位問題的應(yīng)對之策，帶有一定的創(chuàng)新性，但是在實踐運行中卻表現(xiàn)出了較強的實效性。行政督察專員作為干預(yù)主體介入糾紛，最終以“聯(lián)?！笨拥姆绞綄ⅰ岸嗄陸野浮睆氐捉鉀Q，其成功的關(guān)鍵因素亦在于對地方本位主義的消解。濉河流域的蘇皖水事糾紛源自于河流自然區(qū)域被行政區(qū)劃所分割，形成了各自隸屬關(guān)系不同的行政單位，彼此之間深受地方本位觀念影響，在河道治理中各自為政，追逐局部利益而不顧及整體利益，從而引發(fā)諸多矛盾。而行政督察專員會商機制充分發(fā)揮行政督察區(qū)作為省縣之間的中間地位，將下轄各縣從行政共同體凝聚成為了水利治理中的利益共同體，建構(gòu)了“水利共同體”的治理模式。從處理蕭宿靈三縣浚奎糾紛的實踐上看，由于奎河流域自然區(qū)劃與行政區(qū)劃實現(xiàn)了高度吻合，行政督察專員會商對奎河河道的治理實質(zhì)上是一次對奎河全流域的治理，尋求到了各涉事方利益最大公約數(shù)，化局部利益為整體利益，為相互協(xié)作完成水利治理奠定了合作基礎(chǔ)，在妥善解決了長期省際水事糾紛的同時，也給我們留下諸多啟示。

四、結(jié)語

民國時期蘇皖兩省在疏浚濉河支流龍岱湖（河）和奎河問題上糾紛數(shù)十載，前后沖突四次，充分展示出了省際水事糾紛的長期性和復(fù)雜性。此后雙方嘗試構(gòu)建一系列水事糾紛解決機制去化解矛盾，展示出一個清晰的制度演進過程，揭示出各利益相關(guān)方相互制衡與博弈的過程，為近代我國水利社會史研究提供了典型個例，筆者期待學(xué)術(shù)界更多同仁能參與進來，共同推動相關(guān)研究向更深一步拓展。

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[責(zé)任編輯：范 君 李 麗]endprint