福建省特色小鎮(zhèn)PPP模式建設(shè)可行性及其對(duì)策

薛瑩瑩

(福建省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 福建福州 350001)

0 引言

2016年7月，財(cái)政部、住建部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合公布了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，通知指出，到2020年，我國(guó)將著力培育1000個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)[1]。2016年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，就加快特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提出了指導(dǎo)性意見。由此可見，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展成了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)展的重點(diǎn)。然而，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，卻存在著巨大投資資金及后期發(fā)展維護(hù)的資金運(yùn)用，如何解決這些關(guān)鍵問題，更好地建設(shè)和發(fā)展特色小鎮(zhèn)，成為當(dāng)下討論的重點(diǎn)。

此前，PPP項(xiàng)目先前主要運(yùn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但自2016年國(guó)家發(fā)改委及住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布關(guān)于特色小鎮(zhèn)的推廣，PPP項(xiàng)目開始從城市的建設(shè)，運(yùn)用到新城鎮(zhèn)的建設(shè)之中。

基此，本文擬分析PPP模式在福建省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的可行性，并探討其具體應(yīng)用。

1 福建省特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目及融資情況

2016年6月，福建省政府印發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求通過3～5年的培育創(chuàng)建，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。2016年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布認(rèn)定127個(gè)鎮(zhèn)為第一批中國(guó)特色小鎮(zhèn)，其中福建省共有福州市永泰縣嵩口鎮(zhèn)等5個(gè)特色小鎮(zhèn)入選，占比約3.93%。2017全國(guó)第二批276個(gè)特色小鎮(zhèn)名單公示，福建省共有福清市龍?zhí)镦?zhèn)等9個(gè)特色小鎮(zhèn)入選，占比約3.26%。截至2017年7月，福建省特色小鎮(zhèn)共14個(gè)，如表1所示。

表1 中國(guó)特色小鎮(zhèn)(福建省)

根據(jù)閩政〔2016〕39號(hào)文，福建省人民政府確定將長(zhǎng)樂東湖VR小鎮(zhèn)等28個(gè)特色小鎮(zhèn)列入省級(jí)第一批特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單。2017年9月，福建省發(fā)展改革委員會(huì)召開省級(jí)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目融資對(duì)接會(huì)，推出列入第一批創(chuàng)建名單的省級(jí)特色小鎮(zhèn)融資項(xiàng)目76個(gè)，總投資約115.8億元。其中，產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目29項(xiàng)，總投資47.7億元；基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目16項(xiàng)，總投資37.2億元；公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目31項(xiàng)，總投資30.9億元。還推出PPP項(xiàng)目8個(gè)，總投資86.8億元[2]。

2 福建省特色小鎮(zhèn)運(yùn)用PPP模式可行性

特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，不是行政區(qū)劃單元上的一個(gè)鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一個(gè)區(qū)，而是按發(fā)展理念，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)結(jié)合的重要功能平臺(tái)，如圖1所示。

圖1 特色小鎮(zhèn)特點(diǎn)分析圖

特色小鎮(zhèn)建設(shè)，需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、以及自身特質(zhì)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨資金需求量大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)等問題，需要財(cái)政、金融政策的支持。在構(gòu)建過程，若僅僅依靠政府則無法有效整合，且政府本身也面臨著巨額的資金壓力。PPP模式是解決公共資源配置資金問題的有效途徑之一，應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)，既有利于盤活社會(huì)存量資本，也解決了政府財(cái)力壓力的問題，能夠快速融資及獲利，解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金問題。

2.1 政策可行性分析

2016年10月國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》提出將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)建設(shè)中[3]。2017年1月，住建部、國(guó)開行聯(lián)手發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，無疑加大了開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)的建設(shè)力度?？筛鶕?jù)項(xiàng)目情況，采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府購(gòu)買服務(wù)、機(jī)制評(píng)審等模式，推動(dòng)項(xiàng)目落地。鼓勵(lì)大型央企、優(yōu)質(zhì)民企以市場(chǎng)化模式支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。

同時(shí)，福建省人民政府出臺(tái)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》加大了特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金支持力度，對(duì)特色小鎮(zhèn)給予債券和貼息支持，優(yōu)先申報(bào)國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金和相關(guān)專項(xiàng)資金，優(yōu)先享受省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等相關(guān)專項(xiàng)資金補(bǔ)助或扶持，優(yōu)先支持向政策性銀行爭(zhēng)取長(zhǎng)期低息的融資貸款，給予特色小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)補(bǔ)助。2017年7月，福州市人民政府出臺(tái)《關(guān)于加快創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的若干意見》，鼓勵(lì)以社會(huì)資本為主投資建設(shè)，優(yōu)先在基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、公共服務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理等領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。這一系列融資政策的出臺(tái)，為PPP融資在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的運(yùn)用提供了有力的政策支持。

2.2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)需求可行性分析

特色小鎮(zhèn)建設(shè)需求分析，主要包括特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資需求及社會(huì)資本方參與需求分析兩方面。

2017年福建省級(jí)特色小鎮(zhèn)融資項(xiàng)目76個(gè)，總投資約115.8億元。其中，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目16項(xiàng)，總投資37.2億元。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目屬于PPP模式中基礎(chǔ)設(shè)施的范疇，按70%融資比例計(jì)算，外部融資金額約26億元。融資金額需求較大。而社會(huì)資本方參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)最主要考慮的因素，在于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的盈利和回報(bào)機(jī)制是否高于預(yù)期回報(bào)率。當(dāng)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的投資收益大于社會(huì)資本的投資成本時(shí)，社會(huì)資本方的參與需求較大。在PPP模式下，社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，可以獲得較為穩(wěn)定的投資回報(bào)。特色小鎮(zhèn)是一個(gè)融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，通過合理運(yùn)作及運(yùn)營(yíng)后產(chǎn)生的價(jià)值可以滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)。

此外，政府為了吸引社會(huì)資本參與建設(shè)，在土地、融資渠道、資金補(bǔ)貼及財(cái)政政策方面都出臺(tái)了多項(xiàng)優(yōu)惠條件，以保證社會(huì)資本在土地用地需求、建設(shè)成本上具有一定優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，對(duì)社會(huì)資本方自身業(yè)務(wù)發(fā)展、品牌塑造及產(chǎn)業(yè)鏈布局，也有一定有利影響，因此，社會(huì)資本方更有意愿參與到特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)中。

2.3 PPP運(yùn)作模式可行性分析

PPP融資模式，主要是指政府部門與民營(yíng)資本之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項(xiàng)目的合作模式，也稱為公私合營(yíng)模式。

PPP運(yùn)作模式，主要是通過政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)組成特殊的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)(SPV“項(xiàng)目公司”)，通過引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營(yíng)方式[3]。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。圖2為PPP運(yùn)作模式。

圖2 PPP運(yùn)作模式

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，通過PPP模式的運(yùn)作，主要以企業(yè)為主體，政府負(fù)責(zé)定位及規(guī)劃，通過合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，將政府與市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行整合，為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供機(jī)制和資金的雙重保障，最終達(dá)到“政府引導(dǎo)、社會(huì)投資、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式。

3 特色小鎮(zhèn)PPP模式應(yīng)用

3.1 特色小鎮(zhèn)PPP模式主要特點(diǎn)

特色小鎮(zhèn)按經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，可劃分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。特色小鎮(zhèn)PPP模式，主要以特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目為核心，社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)、維護(hù)及運(yùn)營(yíng)，社會(huì)資本收取一定的費(fèi)用及投資回報(bào)，滿足其盈利性需求，其模式如圖3所示。

圖3 特色小鎮(zhèn)PPP運(yùn)作模式

(1)采用PPP模式后，可看成是一種特許經(jīng)營(yíng)模式。小鎮(zhèn)資產(chǎn)歸政府所有，社會(huì)資本負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)及日常維護(hù)并收取費(fèi)用。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后無償交還政府。

(2)政府與社會(huì)資本之間為“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體”的長(zhǎng)期合作形式。對(duì)政府而言，其目的在于提高特色小鎮(zhèn)的效益及管理水平。對(duì)社會(huì)資本而言，需得到穩(wěn)定的回報(bào)及收益。因此，保持穩(wěn)定的資金來源及雙方良好的合作關(guān)系是特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目PPP模式成功的主要因素。

(3)政府與社會(huì)資本在成果共享的同時(shí)，也存在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，政府和社會(huì)資本各自承擔(dān)對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，以保證整個(gè)項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)最小，項(xiàng)目順利進(jìn)行。

3.2 PPP模式運(yùn)作流程

(1)前期規(guī)劃：主要由政府部門負(fù)責(zé)對(duì)特色小鎮(zhèn)初步規(guī)劃及可行性進(jìn)行分析。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)分析PPP模式的適用性及項(xiàng)目盈利性。

(2)招投標(biāo)：政府機(jī)構(gòu)采取公開招標(biāo)的形式，選取合適中標(biāo)者，并簽訂合作協(xié)議。

(3)項(xiàng)目投融資：通過采用政府與社會(huì)資本按一定出資比例成立特許經(jīng)營(yíng)公司(SPV)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體，特許經(jīng)營(yíng)公司通過融資租賃、項(xiàng)目基金、資產(chǎn)證券化等模式，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資金額、融資結(jié)構(gòu)，并簽署相關(guān)協(xié)議。

(4)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)：特許經(jīng)營(yíng)公司對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行建設(shè)，投資方投資建設(shè)完成移交政府。政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理、包括整個(gè)項(xiàng)目的維護(hù)和相關(guān)商業(yè)經(jīng)營(yíng)。

(5)資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將項(xiàng)目設(shè)施完好無償移交給政府指定部門。

4 福建省特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建議

目前，福建省特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目尚處于初步階段，省內(nèi)項(xiàng)目如寧德市周寧縣人魚文化特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目、福安市灣塢不銹鋼特色小鎮(zhèn)(一期)PPP項(xiàng)目等均處于工程籌備階段，仍需吸收和借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

4.1 挖掘我省產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，打造品牌特色小鎮(zhèn)

特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，主要依托產(chǎn)業(yè)及環(huán)境資源為基礎(chǔ)，其關(guān)鍵因素在于產(chǎn)業(yè)培育。因此，在進(jìn)行特色小鎮(zhèn)規(guī)劃定位時(shí)，應(yīng)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行開發(fā)，避免盲目開發(fā)，生搬硬套。應(yīng)結(jié)合福建省悠久的沿海文化、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)特殊的地理位置及近年來新興發(fā)展的長(zhǎng)樂大數(shù)據(jù)等特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)考慮我省“十三五”發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、開發(fā)區(qū)域安排、主要元素和特色、市場(chǎng)培育情況、市縣支持政策等，打造屬于我省的品牌特色小鎮(zhèn)。

4.2 引入第三方監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動(dòng)PPP模式靈活性

特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目在規(guī)劃及建設(shè)過程中，應(yīng)注意建立合理的保障機(jī)制，規(guī)范政府與企業(yè)的職責(zé)，明確各方主體的責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，引入完善第三方的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)合作各方進(jìn)行全過程監(jiān)督，通過監(jiān)督機(jī)制的保障，調(diào)動(dòng)企業(yè)與政府良好的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)PPP模式的靈活性。

4.3 利用省內(nèi)開發(fā)性金融平臺(tái)及政策，拓寬融資渠道

省內(nèi)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目在開發(fā)時(shí)，可以考慮引入開發(fā)性金融參與到項(xiàng)目的融資中，為特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目提供融資平臺(tái)。通過開發(fā)性金融的平臺(tái)及政策，為特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目提供投資、貸款、租賃、證券等綜合服務(wù)，并聯(lián)合銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)形成銀行團(tuán)貸，拓寬特色小鎮(zhèn)的融資渠道[4]。此外，開發(fā)性金融還可以提供融資風(fēng)險(xiǎn)控制，提高項(xiàng)目的融資效率。

5 結(jié)語(yǔ)

目前，PPP模式在我省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的運(yùn)用尚處于初步階段。本文對(duì)PPP模式在特色小鎮(zhèn)中運(yùn)用進(jìn)行可行性分析，并對(duì)我省特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目提出建議，以提升我省特色小鎮(zhèn)整體效益及投資價(jià)值，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供借鑒及參考。

[1] 王秋輝.“PPP+”特色小鎮(zhèn)—PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的研究[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2017(12)：8-9.

[2] 2017年福建省級(jí)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目融資對(duì)接會(huì)舉行[N].福建日?qǐng)?bào)， 2017-09-09.

[3] 馬光德，王騰輝，鄭生欽.PPP模式在特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的應(yīng)用研究[J].建筑經(jīng)濟(jì),2017(8)：55-58.

[4] 陳穎.開發(fā)性金融支持福建PPP項(xiàng)目融資初探 [J].福建金融, 2015(7)：22-26.