流動兒童教育治理新路徑
——基于費孝通小城鎮(zhèn)思想的分析

胡全柱

(浙江師范大學(xué) 兒童文化研究院，浙江 金華 321004)

流動兒童是我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一個特殊群體，是附著于以農(nóng)民①為主的流動人口類型的亞人口類型。根據(jù)2000年第五次全國人口普查資料推算，2000年11月1日我國流動人口總量為102 279 890人，其中14周歲以下流動兒童為14 096 842人，占全部流動人口的13.78%；從流動范圍來看，跨省流動兒童為3 386 316人，占全部流動兒童的24.02%；省內(nèi)跨地區(qū)流動兒童為4 928 421人，占全部流動兒童的34.96%；縣市內(nèi)流動兒童為5 782 105人，占全部流動兒童的41.02%；從教育年齡來看，6-14歲義務(wù)教育階段學(xué)齡流動兒童為878萬人，占全部流動人口的8.78%[1]。截至2012年我國流動人口數(shù)量已達(dá)2.36億人，占全國總?cè)丝诘?7%，并呈現(xiàn)出新的階段性特征：人口流動遷移日趨活躍，人口流向由東南沿海單向集中向多向集中轉(zhuǎn)變，由個體勞動力外出務(wù)工步入核心家庭整體遷移階段，流動人口穩(wěn)定性增強，新生代流動人口成為主體，人口流動由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。第六次全國人口普查資料顯示，0-17歲流動兒童總量已達(dá)3581萬人，已占城市兒童總量的1/4，占全國兒童總量的1/8[2]1-4。由此可見，我國流動人口數(shù)量近十余年增加了一倍之多，而且還有繼續(xù)增加的趨勢；與之相伴的是，流動兒童人口數(shù)量也將會繼續(xù)增加，這是一個可以預(yù)見的人口事實。盡管流動兒童正面臨著各種難題，但毋庸置疑，教育問題是“難中之難”。自上世紀(jì)90年代中期以來，流動兒童受到社會各界的關(guān)注。然而因受政治、經(jīng)濟、社會和文化等各方面的影響，我國流動兒童教育治理問題一直沒有得到有效解決，至今仍舊是一個未解之題。究其原因，除了社會轉(zhuǎn)型過程的復(fù)雜性以及流動兒童自身的特殊性以外，還與我們破解難題的路徑選擇密切相關(guān)。鑒于此，本文從教育外部視角出發(fā)，在綜合前人研究成果的基礎(chǔ)上，通過深刻反思，另辟蹊徑，提出流動兒童教育治理的新路徑。

一、流動兒童教育的“問題化”表征

流動兒童的教育問題始終是流動兒童及其家庭所面臨的基本問題之一。多年來，政府、學(xué)界和民間團體一直在探索問題的解決方案，但收效有限。時至今日，流動兒童教育治理仍舊是一個急需深入研究的課題。總體來說，流動兒童教育集中表征為三個方面的“問題化”，即“上不了學(xué)”、“上不起學(xué)”和非規(guī)范化的民辦教育。

(一)表征一：“上不了學(xué)”

“上不了學(xué)”，是指在城市社會作為公共產(chǎn)品的教育服務(wù)供給被制度性壟斷，導(dǎo)致流動兒童不能進入教育機構(gòu)接受教育服務(wù)。據(jù)抽樣調(diào)查顯示，在北京300多萬流動人口中，6-14歲的學(xué)齡兒童占3.6%，達(dá)10萬多人，而其入學(xué)率卻僅為12.5%，換句話說，87.5%的流動兒童被排斥在學(xué)校之外，上不了學(xué)[3]。2000年我國第五次人口普查結(jié)果也顯示：全國隨父母進城的流動兒童近2 000萬，失學(xué)率高達(dá)9.3%，這意味著全國有近200萬流動兒童失學(xué)、輟學(xué)，近半數(shù)適齡兒童不能及時入學(xué)[4]。2003年11月5日，全國婦聯(lián)在北京舉行新聞發(fā)布會，公布了對北京等九城市6 677戶流動兒童家庭的調(diào)查結(jié)果，結(jié)果表明：3-6歲兒童入托比例為61%；義務(wù)教育階段流動兒童在學(xué)率為90%，失學(xué)率為9.4%(未上學(xué)者占6.9%，輟學(xué)者占2.5%)；隨著年齡的增加，流動兒童中失學(xué)比例逐漸提高，在15-18歲的流動兒童中，僅有不到一半的人還在上學(xué)，輟學(xué)者占21.2%，小學(xué)畢業(yè)后未繼續(xù)上學(xué)的占30.2%[5]?！吨袊鲃尤丝诎l(fā)展報告2013》顯示：在3 581萬流動兒童中，有39%的學(xué)齡前兒童未能入讀幼兒園，6-18歲流動兒童不在學(xué)率為10.9%，并呈現(xiàn)出多子女流動人口家庭子女不在學(xué)率較高、跨省流動的兒童不在學(xué)率較高、流入東部地區(qū)的兒童不在學(xué)率較高等特征[2]39-52。經(jīng)過十多年各級政府和教育部門的努力，仍有很多流動兒童上不了學(xué)。這說明，流動兒童上不了學(xué)，或者說無學(xué)可上的問題，還沒有得到有效解決。

(二)表征二：“上不起學(xué)”

“上不起學(xué)”，是指在城市社會作為公共產(chǎn)品的教育服務(wù)被制度性異化而尋租，導(dǎo)致流動兒童家庭不能承擔(dān)教育及其衍生費用。簡單地說，“上不了學(xué)”，指的是在流入地沒有公辦學(xué)校愿意接受流動兒童的問題；而上不起學(xué)，指的是流入地的公辦學(xué)校愿意接受流動兒童，但需要流動兒童家庭承擔(dān)相應(yīng)費用，如借讀費、贊助費等。盡管公辦學(xué)校學(xué)費不高，但要求流動兒童交付的借讀費、贊助費等卻數(shù)額很高，而且他們往往還要求流動家庭將幾年費用一次性交清[3]。一般來說，流動兒童家庭都屬于社會底層群體，因此，他們根本無法承擔(dān)高昂的借讀費、贊助費等。有數(shù)據(jù)顯示，學(xué)齡前流動兒童入讀公立幼兒園交納贊助費在全國各省份普遍存在，近60%的省份中超過10%的學(xué)齡前流動兒童入讀公立幼兒園需交納贊助費；在流動人口較為集中的東部沿海地區(qū)，為最甚，例如北京交納贊助費比例高達(dá)38.5%，江蘇為20%，廣東、上海、天津等比例均超過13%[2]39-52。這就造成流動兒童上不起學(xué)的局面。

(三)表征三：非規(guī)范化的民辦教育

非規(guī)范化的民辦教育，是指民辦教育的合法性尚待確立和鞏固。正是在上不了學(xué)和上不起學(xué)雙重力量的驅(qū)動下，催生了一個民辦教育市場。在20世紀(jì)90年代末，北京的民辦學(xué)校已達(dá)114所，而同期上海的民辦學(xué)校已近400所[3]。相對于公辦學(xué)校，民辦學(xué)校無論在師資力量、教學(xué)規(guī)范、安全環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)管理等方面，都存在著不少問題；但由于民辦學(xué)校收費標(biāo)準(zhǔn)低、辦學(xué)形式靈活、學(xué)生間的高度認(rèn)同感和地緣特征，使得民辦學(xué)校不僅在一定程度上為部分城市流動兒童提供義務(wù)教育服務(wù)，而且也適合部分城市流動人口的收入水平和經(jīng)濟狀況，滿足流動兒童的心理需求[6]。因此，雖然民辦學(xué)校不夠規(guī)范，但是民辦學(xué)校的低收費，這是吸引流動人口的最主要原因。與此同時，民辦學(xué)校收費靈活，可以按學(xué)期或按月收費，而且普遍允許拖欠學(xué)費，甚至有的民辦學(xué)校對有多個流動兒童的家庭給予照顧[3]。但總體來說，非規(guī)范化是這類學(xué)校的主要特征。民辦學(xué)通常處于不穩(wěn)定狀態(tài)，存在校址遷移、教師流動等影響正常教學(xué)秩序的問題；尤其是尚未被教育主管部門批準(zhǔn)的民辦學(xué)校，甚至存在被取締和關(guān)閉的風(fēng)險，繼而學(xué)生隨時面臨失學(xué)或轉(zhuǎn)學(xué)的風(fēng)險[7]。由此可見，受經(jīng)濟社會條件制約，大多數(shù)以流動兒童為生源的民辦學(xué)校都缺乏規(guī)范管理，其合法性有待確立和鞏固，這是社會的普遍共識。

應(yīng)該說，“上不了學(xué)”、“上不起學(xué)”和非規(guī)范化的民辦教育，是目前流動兒童教育所面臨的主要問題，正是這三個方面的“問題化”，也才使得流動兒童教育治理成為全社會共同關(guān)心的話題，激發(fā)了來自政府、學(xué)界、民間等眾多官員、研究者以及關(guān)心流動兒童教育治理的熱心人士為之探索和設(shè)計治理路徑，也為我國教育體制改革開啟了一扇新的窗口。

二、“去‘問題化’”的治理路徑

前述流動兒童教育的“問題化”表征，引導(dǎo)著人們?nèi)ニ伎既绾翁剿骱驮O(shè)計治理路徑，實現(xiàn)流動兒童教育的“去‘問題化”。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，這些“去‘問題化’”的治理路徑呈現(xiàn)出多元化特征，大概可以分為如下五種：戶籍路徑、財政路徑、教育公平路徑、教育政策路徑和民間資本/社團路徑。需要指出的是，上述五種路徑并不是截然分開的，我們只是為了敘述和分析的方便，才作如此的劃分。實際上，大多數(shù)治理路徑都涉及到其中某一種或某幾種路徑。

(一)戶籍路徑

戶籍觀念形成了一種地域自我保護主義[8]，它和地方負(fù)責(zé)的義務(wù)教育經(jīng)費的投入機制共同構(gòu)成制約流動兒童教育的“瓶頸”或屏障。由于我國實行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的義務(wù)教育體制，致使地方財政以戶籍所在地統(tǒng)計適齡兒童的人數(shù)，以此來配置教育資源。如此一來，由于流動兒童離開戶籍所在地，導(dǎo)致他們無法被納入地方財政的統(tǒng)籌撥款與教育資源分配；在某種意義上說，他們占據(jù)了流入地的教育資源。因此，戶籍是制約流動兒童教育的根本性制度因素。既然如此，在探索和設(shè)計流動兒童教育問題的解決方案時，戶籍是首當(dāng)其沖受到重視的因素。研究者指出，需要挑戰(zhàn)屬地管理的教育體制，采取居住地管理取代戶籍管理的教育體制[9]。進一步說，城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制建立于城鄉(xiāng)戶籍制度之上，不進行戶籍制度改革，城鄉(xiāng)二元的義務(wù)教育體制就無法改變；作為戶籍制度的過渡，可采取“居住地制度”形式，即實行按照居住地登記戶口，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口的登記管理[10]。加快戶籍改革步伐，消滅制度排斥[11]。總之，就戶籍路徑來看，戶籍制度的改革，以及采取“居住地制度”形式，是研究者們的共識②。

(二)財政路徑

除了戶籍制度是研究者們詬病的重點以外，教育財政也是他們詬病的另一重點。實際上，戶籍制度與流動兒童教育財政問題是一體的兩面?，F(xiàn)行“兩為主”流動兒童教育政策面臨許多財政困境，流入地政府和公辦學(xué)校對解決流動兒童教育問題都表現(xiàn)出非常消極的姿態(tài)。究其原因，主要包括：國家對義務(wù)教育經(jīng)費投入不足，流入地政府無法承擔(dān)流動兒童巨額的義務(wù)教育費用；以戶籍為主的義務(wù)教育經(jīng)費劃撥方式不合理，流動兒童離開戶籍所在地以后，客觀上減輕了流出地政府的義務(wù)教育財政負(fù)擔(dān)，而流入地政府并沒有得到流動兒童相應(yīng)的義務(wù)教育財政經(jīng)費；流入地公辦學(xué)校規(guī)模有限，經(jīng)費不足，無法滿足所有流動兒童上學(xué)需要；各種民辦學(xué)校盡管承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的流動兒童義務(wù)教育，但沒有得到相應(yīng)的財政支持。因此，有研究者利用公共政策理論，提出解決流動兒童教育財政困境的基本思路：加大公共財政對義務(wù)教育的投入力度；明確各級政府財政分擔(dān)責(zé)任；適時引入“教育券”制度；公平對待各類民辦學(xué)校[12]。值得一提的是，有研究者從兒童福利的角度提出“流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶”概念，通常由政府機構(gòu)或兒童家長在金融機構(gòu)開設(shè)，兒童本人或家長及其他資助者為賬戶共同存入資金以應(yīng)對兒童長期發(fā)展的要求；賬戶資金限于與個人長期發(fā)展相關(guān)的教育項目支出，政府可以通過各種制度性激勵措施鼓勵兒童和家庭存儲和積累資產(chǎn)[13]。總之，關(guān)于流動兒童教育財政的治理路徑，基本上都強調(diào)國家加大經(jīng)費投入、各級政府財政分擔(dān)和財政轉(zhuǎn)移支付等思路。

(三)教育公平路徑

教育公平是人們一直追求的目標(biāo)。有研究者從文化資本的角度，探討了流動兒童教育公平化的策略。主要是利用布迪厄的文化資本概念，分析了具體文化、客觀文化和體制文化分別對流動兒童教育的影響后，其認(rèn)為可以從如下幾個方面實現(xiàn)流動兒童教育公平化：首先推進社會公平，促進農(nóng)民工家庭文化資本建設(shè)，具體包括改善制度環(huán)境，為農(nóng)民工的城市化提供服務(wù)以及為其提供繼續(xù)教育服務(wù)；其次，從教育方面為流動兒童提供非家庭的文化資本，具體包括政府加大對兒童早期教育的投入，以及通過非公共組織提供教育服務(wù)等[14]。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，此種治理路徑并沒有引起極大關(guān)注。

(四)教育政策路徑

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》提出了我國的教育戰(zhàn)略目標(biāo)，提出“逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差異。努力辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生，不讓一個學(xué)生因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)，切實解決好進城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育問題?！睋?jù)此綱要，有研究者將2010-2020年定性為過渡階段，認(rèn)為從“能上學(xué)”到“上好學(xué)、好上學(xué)”的轉(zhuǎn)變是過渡階段的政策目標(biāo)，提出了過渡階段目標(biāo)實現(xiàn)所需的體系設(shè)計和制度的保障建設(shè)，建構(gòu)了國家辦學(xué)、地方興學(xué)與社會助學(xué)的三大體系，以及流動兒童教育權(quán)利、學(xué)籍管理、教育經(jīng)費、教育教學(xué)和教育監(jiān)督五大制度保障，從而促進現(xiàn)有流動兒童教育制度從二元向一元過渡[15]。這顯然是一種自上而下的政策設(shè)計，但從流動兒童的角度來看，還有一種自下而上的政策設(shè)計，這就是根據(jù)流動兒童的教育需求來選擇教育政策。有研究者認(rèn)為，流入地政府應(yīng)該采取不同策略、分擔(dān)不同責(zé)任以回應(yīng)流動兒童多元化教育需求；有些教育需求，政府應(yīng)發(fā)揮積極作用；有些教育需求，政府應(yīng)當(dāng)有限介入[16]。值得一提的是，有研究者提出公立民工子女學(xué)校的主張，認(rèn)為這種性質(zhì)的學(xué)校是破解流動兒童教育難題的新路[17]。

(五)民間資本/社團路徑

這里的民間資本/社團，主要是指民辦學(xué)校以及各種民間社團對流動兒童教育的參與。對于民辦學(xué)校而言，最大的問題是不夠規(guī)范，缺失辦學(xué)合法性。有研究者發(fā)現(xiàn)，盡管教育部在十多年前就出臺了關(guān)于流動兒童就學(xué)的暫行辦法，但并沒有發(fā)揮應(yīng)有的功效；地方政府在對待民辦學(xué)校時容易走入兩種極端：要么不管不問，要么統(tǒng)統(tǒng)取締；因此，首先應(yīng)該明確承認(rèn)民辦學(xué)校的合法性，其次建立公正的教育標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任計量以及教育監(jiān)督，采取靈活和符合實際的措施[3]。也有研究者認(rèn)為，對民辦學(xué)校的扶持重點是提高教師隊伍的素質(zhì)，保證教學(xué)質(zhì)量；在保證基本師資和安全要求的前提下，可以適當(dāng)放寬注冊資金、場地等條件；要加強對民辦學(xué)校的規(guī)范和管理，使其逐步達(dá)到《民辦教育促進法》的要求；建立民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的合作交流制度，積極營造流動兒童與城市兒童互幫互學(xué)的良好氛圍和環(huán)境[10]。還有研究者認(rèn)為，在教育市場中存在不同的辦學(xué)主體是市場經(jīng)濟的必然，要公平對待民辦學(xué)校，引入市場機制，提高教育財政的利用效率[18]?？傊?，規(guī)范民辦學(xué)校，公平對待民辦學(xué)校，確立民辦學(xué)校的合法性，積極引入民間資本/社團參與流動兒童教育，是民間資本/社團路徑的主旋律。

(六)簡短評述

針對流動兒童教育的“問題化”表征，我們歸納了五種“去‘問題化’”的治理路徑，涉及到戶籍制度、教育財政、教育公平、教育政策以及民間資本/社團辦學(xué)等，其中，戶籍制度、教育財政以及民間資本/社團辦學(xué)問題，是研究者們關(guān)注的重點。確實，流動兒童教育治理作為一個社會問題，呈現(xiàn)出復(fù)雜性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性特征，它涉及但不限于上述治理路徑所關(guān)涉到的各種因素。我們注意到，上述治理路徑的設(shè)計思路基本采取了同一種視角，即教育內(nèi)部視角，也就是從教育內(nèi)部來看待教育問題的產(chǎn)生和解決。這種教育內(nèi)部視角，傾向于將教育視為一個自我指涉的系統(tǒng)，當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)部某一或某幾部分出現(xiàn)問題和紊亂時，人們就會在系統(tǒng)內(nèi)部尋找原因，提出解決方案，試圖恢復(fù)系統(tǒng)均衡。

無疑，這種教育內(nèi)部視角是有益的，也是必須的。然而，我們不應(yīng)忽視還有另一種視角，即教育外部視角，這是一種將教育系統(tǒng)和其它系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來的視角。因此，教育系統(tǒng)的問題，不僅僅是教育系統(tǒng)自身的問題，它已和其它系統(tǒng)密切相關(guān)，而且同構(gòu)于更高級別的社會系統(tǒng)。由此看來，教育系統(tǒng)的問題及其解決，需要內(nèi)部和外部的雙重視角，才能得到更科學(xué)、更合理的分析。鑒于從教育內(nèi)部視角的研究頗多，也很有意義，我們著重從教育外部視角，分析流動兒童教育治理問題。這種治理視角的轉(zhuǎn)換，是反思和超越流動兒童教育治理問題研究的邏輯起點。

三、治理路徑的反思：“后果”抑或“原因”——迪爾凱姆研究范式的應(yīng)用

法國著名社會學(xué)家迪爾凱姆③在其名著《社會學(xué)方法的準(zhǔn)則》一書中提出：“當(dāng)我們試圖解釋一種社會現(xiàn)象時，必須分別研究產(chǎn)生該現(xiàn)象的原因和它所具有的功能。我在這里之所以要用功能一詞，而不用目的或目標(biāo)等詞，正是因為一般說來社會現(xiàn)象并不是為了它所產(chǎn)生的有用結(jié)果而存在的?！薄耙环N社會事實的決定性原因，應(yīng)該到先于它存在的社會事實之中去尋找”[19]。仔細(xì)分析迪爾凱姆的觀點，他實際上告訴我們：第一，一種社會現(xiàn)象產(chǎn)生的原因和該社會現(xiàn)象造成的后果是不同的，二者不能混淆，故需要因果分析和功能分析④；第二，這種社會現(xiàn)象造成的后果有正負(fù)之分，關(guān)鍵取決這種后果是否有利于社會機體的普遍需要；第三，對社會現(xiàn)象原因的尋找必須到先于該社會現(xiàn)象的社會現(xiàn)象中尋找，同樣地，對該社會現(xiàn)象功能的分析必須到后于該社會現(xiàn)象的社會現(xiàn)象中分析，即原因、社會現(xiàn)象和功能是依序發(fā)生的。迪爾凱姆為實證主義社會學(xué)研究提供了經(jīng)典的研究范式，但實際上這種研究范式為我們反思既有流動兒童教育治理研究成果，超越慣性思維，提供了新的思路和框架。

(一)作為功能分析的后果

正如前文所述，流動兒童教育的“問題化”表征及其各種治理路徑，基本上都是采取了教育內(nèi)部視角。這些基于教育內(nèi)部視角的治理路徑雖然有益而且必須，但對解決流動兒童教育治理問題的現(xiàn)實有效性并不理想。究其原因，這是教育內(nèi)部視角的局限性使然，因為它無法突破和超越教育系統(tǒng)的視域。然而，當(dāng)我們轉(zhuǎn)換視角——采取教育外部視角時，我們就可以把關(guān)注點聚焦在流動兒童教育的“流動”特性上。因為“流動”，才會導(dǎo)致流動兒童教育的“問題化”，表征為上不了學(xué)、上不起學(xué)和非規(guī)范化的民辦教育等；此時戶籍制度、教育財政、教育公平、教育政策以及民間資本/社團才會被卷入其中，也才會出現(xiàn)許多分門別類的治理路徑。按照迪爾凱姆的研究范式，流動兒童的“流動”是一種重要的社會事實，而這種社會事實導(dǎo)致的一系列后果，就是前文所謂的諸多“問題化”表征，也邏輯地包括一系列針對這些表征而被設(shè)計的治理路徑。因此，從這個意義上說，既有的流動兒童教育治理問題的研究成果，基本都是停留在對流動兒童的“流動”所造成的后果的描述和呈現(xiàn)上，而尚未觸及其“流動”的原因探討。換句話說，到目前為止，我們基本都在進行流動兒童教育治理的“流動”社會事實的功能分析，而沒有進行原因分析。在迪爾凱姆看來，對社會事實的原因分析比功能分析更為重要，因為有此原因，才會導(dǎo)致有此后果[19]。因此，流動兒童教育治理需要從教育外部視角對其“流動”社會事實展開原因分析。

(二)作為原因分析的歸因

我們現(xiàn)在需要追問的是流動兒童的“流動”原因。對于“流動”原因的追問，無論如何我們繞不過中國的現(xiàn)代化、城市化以及城鄉(xiāng)關(guān)系的話題。早在上世紀(jì)30年代，我國著名社會學(xué)家費孝通就在《鄉(xiāng)村·市鎮(zhèn)·都會》一文中論述過城鄉(xiāng)關(guān)系，認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系有相成和相克兩種看法；從理論上說，城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)該相成，城市和鄉(xiāng)村是共存共榮的關(guān)系；但從當(dāng)時中國國情來看，城市的繁榮并沒有帶來鄉(xiāng)村的繁榮，反而出現(xiàn)城市衰落(因為抗戰(zhàn))鄉(xiāng)村繁榮的景象。費孝通認(rèn)為這兩種看法都是正確的，相成論說明了正常經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中應(yīng)有的城鄉(xiāng)關(guān)系，而相克論說明了當(dāng)時中國的特殊的城鄉(xiāng)關(guān)系[20]。雖然費孝通是在論述近百年之前的中國城鄉(xiāng)關(guān)系，但其觀點至今仍舊沒有過時。換句話說，中國的現(xiàn)代化和城市化的道路選擇，說到底就是建構(gòu)和發(fā)展一種具有中國特色的健康而和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。在城鄉(xiāng)關(guān)系的語境中，我們來追問流動兒童的“流動”原因，才是有解的。那么，當(dāng)前的城鄉(xiāng)關(guān)系究竟是一種怎樣的性質(zhì)和狀態(tài)才會導(dǎo)致流動兒童的“流動”呢？答案是當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系的亞健康和亞和諧的性質(zhì)和狀態(tài)，突出地表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別過大。事實證明，目前我國城鄉(xiāng)差別不但未“顯著縮小”，反而有擴大的趨勢。因此，黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)之一就是“工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)”[21]。鄧小平曾從戰(zhàn)略高度認(rèn)識城鄉(xiāng)差別問題，認(rèn)為不合理的城鄉(xiāng)差別對社會發(fā)展具有負(fù)面影響，必須通過高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展、改革農(nóng)村經(jīng)營體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進農(nóng)村工業(yè)化和走共同富裕的道路等途徑予以解決[22]。然而，當(dāng)前的城鄉(xiāng)關(guān)系，并沒有得到科學(xué)合理地發(fā)展，鄉(xiāng)城流動可能愈加頻繁。在這種城鄉(xiāng)關(guān)系語境中，流動兒童教育治理問題可能會更加凸顯和棘手。因此，建構(gòu)和發(fā)展具有中國特色的健康而和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系就顯得尤為迫切和重要，是具有戰(zhàn)略意義的國家發(fā)展規(guī)劃。

綜上，在反思既有流動兒童教育治理研究成果的基礎(chǔ)上，我們從教育外部視角，按照迪爾凱姆的研究范式對流動兒童教育治理問題展開了較為深入的功能分析和原因分析。我們發(fā)現(xiàn)既有研究成果基本屬于對流動兒童的“流動”社會事實的功能分析，而缺乏對其原因分析。鑒于此，我們深究了流動兒童的“流動”原因，認(rèn)為亞健康和亞和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系是其“流動”社會事實的根源。那么，如何建構(gòu)和發(fā)展具有中國特色的健康而和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系呢？對此問題的進一步追問，既是反思既有治理路徑的邏輯使然，也是超越既有治理路徑的現(xiàn)實選擇。

四、治理路徑的超越：反思之后的選擇——城鎮(zhèn)化

在前文的論述中，針對流動兒童教育治理問題，我們預(yù)設(shè)了這樣的邏輯前提：“流動”導(dǎo)致了流動兒童教育的“問題化”；“不流動”，則解構(gòu)了流動兒童教育的“問題化”。假如這個邏輯前提成立的話，那么接下來的問題就是如何讓流動兒童“不流動”，也就是如何建構(gòu)和發(fā)展一種具有中國特色的健康而和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系來消解流動兒童——準(zhǔn)確地說，是消解流動兒童家庭的“流動意愿”，從而使得他們在家鄉(xiāng)也能接受教育、得到全面發(fā)展。實際上，這里涉及到深層次的幾個相關(guān)問題就是：第一，在城市化進程中，鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式能否滿足農(nóng)民的基本生活和發(fā)展需求；第二，在城市化進程中，農(nóng)民參與城市化的方式；第三，在城市化進程中，農(nóng)村兒童的教育權(quán)利如何實現(xiàn)。這幾個問題是復(fù)雜交織在一起的，離開任何一方面，都不可能建構(gòu)和發(fā)展具有中國特色的健康而和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，進而無法有效解決流動兒童的教育治理問題。

(一)“不流動”的類型學(xué)

在進一步分析之前，我們需要厘清兩種“不流動”類型，即主動不流動與被動不流動。新中國成立后，政府于1958年將城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口加以明確區(qū)分。與戶籍制度相配套的其它生活資源的供應(yīng)制度、人事與檔案制度以及勞動用工制度，在農(nóng)村與“公社制”緊密配合，在城市與“單位制”緊密結(jié)合，把所有社會成員都置于行政控制之下，從而嚴(yán)格地限制了城鄉(xiāng)間的社會流動。這種戶籍身份制度明顯地具有先賦性，并限制了城鄉(xiāng)居民的職業(yè)范圍。1978年之前在這種嚴(yán)格的戶籍制度約束下，農(nóng)村家庭的“不流動”屬于被動不流動類型，因為在主觀上，農(nóng)村家庭希望能自由流動，尤其在城鄉(xiāng)差別巨大反差的背景下，這種流動動機更加強烈。1979年后，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使農(nóng)民有了生產(chǎn)與分配的自主權(quán)，農(nóng)民的自由活動空間有所拓展，開始出現(xiàn)了農(nóng)民向城市流動的新現(xiàn)象[23]。農(nóng)民的流動動機得到滿足。隨著改革開放的進一步推進，這種農(nóng)民的流動動機被大大激發(fā)和滿足，從而出現(xiàn)了所謂的農(nóng)民工一代、農(nóng)民工二代甚至農(nóng)民工三代的說法。在這種充分自由流動的背景下，出現(xiàn)了早期農(nóng)民工“單身進城”向現(xiàn)在農(nóng)民工“家庭進城”模式的轉(zhuǎn)變。也正是在這種轉(zhuǎn)變過程中，流動兒童教育才被“問題化”。因此，如何讓農(nóng)村家庭主動留在農(nóng)村，無需流動，也能充分享受到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果，那么這種“不流動”就屬于主動不流動類型。這兩種“不流動”類型的區(qū)分是有意義的，其意義在宏觀層次上就在于我們需要重新思考所謂的“中國道路”或“中國模式”[24]或城鄉(xiāng)關(guān)系，而在微觀層次上就在于消解農(nóng)村家庭的“流動意愿”，進而有效解決流動兒童教育治理問題。

(二)“不流動”與城鎮(zhèn)化

在城市化進程中，農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，而且當(dāng)前是“家庭式”離土又離鄉(xiāng)，那么，如何讓農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)呢？在中國這個人多地少的國家，如何發(fā)展農(nóng)村，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，是費孝通畢生為之探索的人生目標(biāo)和追求?！爸驹诟幻瘛?，是對其人生追求的高度概括。在1983年9月20日召開的“江蘇省城鎮(zhèn)研究討論會”上，費孝通發(fā)表了題為《小城鎮(zhèn) 大問題》的長篇講話：“要使農(nóng)村里的知識分子不到大城市來，不解決小城鎮(zhèn)問題就難以做到。如果我們的國家只有大城市、中等城市，沒有小城鎮(zhèn)，農(nóng)村里的政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心就沒有腿。可見中央領(lǐng)導(dǎo)早就看到了小城鎮(zhèn)問題的意義，要把小城鎮(zhèn)建設(shè)為農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和文化的中心，小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決人口出路的一個大問題。”[25]198這里雖然談?wù)摰氖侵R分子進城問題引起當(dāng)時中央領(lǐng)導(dǎo)的顧慮，進而提出引導(dǎo)知識分子“不進城”的小城鎮(zhèn)建設(shè)問題，但其中“阻止”知識分子進城的邏輯與“阻止”農(nóng)民進城的邏輯是一致的，即通過小城鎮(zhèn)建設(shè)將知識分子和農(nóng)民留在鄉(xiāng)村。需要指出的是，這種“留在鄉(xiāng)村”的動機，不是政府動員、制度約束的結(jié)果，而是知識分子和農(nóng)民主動地、積極地、樂意地“留在鄉(xiāng)村”，因為在鄉(xiāng)村，他們能和城市居民一樣共享改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成果，能夠滿足基本生活和發(fā)展需求，能夠順利實現(xiàn)代際流動，其中就包括子女的教育。在談到小城鎮(zhèn)如何成為鄉(xiāng)村教育中心時，費孝通指出：“生產(chǎn)力不發(fā)展，教育普及不了。從這個角度去研究當(dāng)前農(nóng)村的教育問題，也會看到目前農(nóng)村生產(chǎn)力的迅速發(fā)展不僅提出了普及教育的要求，也提供了普及教育的可能性。怎樣才能滿足農(nóng)民對教育的需要呢？那就有賴于我們提供怎樣的教育內(nèi)容了?！盵25]231因此，費孝通在上世紀(jì)80年代初就提出要研究小城鎮(zhèn)、建設(shè)小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)，這樣中國農(nóng)村才有希望。換句話說，小城鎮(zhèn)建設(shè)好了，農(nóng)民也就“不流動”了，流動兒童也就“不流動”了。

(三)城鎮(zhèn)化模式：工業(yè)下鄉(xiāng)

熟悉費孝通先生的人都知道，在其成名作《江村經(jīng)濟》中，他就提出了鄉(xiāng)村工業(yè)思想，并指出農(nóng)村企業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))是增加農(nóng)民收入的根本措施[26]。此后在一系列文章中都豐富和拓展了鄉(xiāng)村工業(yè)思想，例如《現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)的下鄉(xiāng)》、《分散在鄉(xiāng)村里的小型工廠》以及《鄉(xiāng)土工業(yè)的新型式》等[20]。上世紀(jì)80年代，當(dāng)他獲得了第二次學(xué)術(shù)生命時，便全身心地投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)。他認(rèn)為中國的工業(yè)化并不是把農(nóng)民趕到城市里去受現(xiàn)代化的洗禮，以致在社會生活各方面出現(xiàn)相當(dāng)大的城鄉(xiāng)差別，而是把工業(yè)送進農(nóng)村，或送到離村很近的鎮(zhèn)上，把生活各方面的現(xiàn)代化也送進了農(nóng)民的家里[25]384。因此，中國的城鎮(zhèn)化模式，就是工業(yè)下鄉(xiāng)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這種城鎮(zhèn)化模式不僅可以繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，更為重要的是它能充分利用農(nóng)村勞動力，使得“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民可以兼顧工業(yè)和農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生活。這樣，工業(yè)下鄉(xiāng)，可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，同時又促進了農(nóng)村經(jīng)濟繁榮；而城鎮(zhèn)化和繁榮的農(nóng)村經(jīng)濟又將農(nóng)民及其家庭“固定”在農(nóng)村，從而使得農(nóng)民無論在主觀上還是在客觀上都愿意生活在農(nóng)村。這是鄉(xiāng)土中國的現(xiàn)代情結(jié)。

行文至此，我們已經(jīng)提出了建構(gòu)和發(fā)展具有中國特色的健康而和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系的框架思路，從而為有效解決我國流動兒童教育治理問題提供一種新路徑。具體說來，通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在鄉(xiāng)村留住農(nóng)民及其家庭，使其主動而且樂意地消解鄉(xiāng)城流動意愿，進而實現(xiàn)流動兒童從“流動”向“不流動”的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié) 語

流動兒童是我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一個特殊群體，是附著于以農(nóng)民為主的流動人口類型的亞群體。在社會轉(zhuǎn)型過程中，作為兒童發(fā)展的基礎(chǔ)權(quán)利，流動兒童的教育被“問題化”了，表征為“上不了學(xué)”、“上不起學(xué)”和非規(guī)范的民辦教育。對此，諸多“去‘問題化’”的治理路徑如戶籍路徑、財政路徑、教育公平路徑、教育政策路徑以及民間資金/社團路徑，被設(shè)計提出。但遺憾的是，既有治理路徑基本采取教育內(nèi)部視角來看待流動兒童教育治理問題，因此無法突破和超越教育系統(tǒng)的視角局限而提出有效的治理路徑。

從教育外部視角看，根據(jù)法國著名社會學(xué)家迪爾凱姆的研究范式，前述治理路徑基本屬于對流動兒童的“流動”社會事實的功能分析，而尚未觸及到“流動”社會事實的原因探究。由于“流動”是流動兒童教育的“問題化”根源，因此，“去‘問題化’”的關(guān)鍵就在于實現(xiàn)流動兒童從“流動”向“不流動”的轉(zhuǎn)變，而以工業(yè)下鄉(xiāng)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))為主要模式的城鎮(zhèn)化為這種轉(zhuǎn)變提供了主要途徑，進而成為流動兒童教育治理的新路徑。

注釋：

①“農(nóng)民工”一詞并不準(zhǔn)確，因為并不是每一個農(nóng)民進城后的勞動方式都具備正式或非正式的“雇傭”關(guān)系，例如城市拾荒者。

②參見呂邵青和張守禮的《城鄉(xiāng)差別下流動兒童教育——關(guān)于北京打工子弟學(xué)校的調(diào)查》，載于《戰(zhàn)略與管理》2001年第4期第95-108頁；羅建河的《流動兒童教育問題探析》，載于《教育科學(xué)》2002年第4期第25-27頁；程福蒙和柯洪霞的《關(guān)于流動兒童教育問題的再審視》，載于《教育探索》2006年第8期第42-43頁；韓嘉玲的《流動兒童教育與我國的教育體制改革》，載于《北京社會科學(xué)》2007年第4期第98-102頁；劉鴻淵的《多元利益格局下的城市流動兒童教育問題研究》，載于《社會科學(xué)研究》2007年第6期第191-195頁；黃敏紅和肖詩來的《流動兒童教育困境的反思與對策》，載于《思想理論教育》2009年第16期第21-24頁。

③也有譯作涂爾干。

④在迪爾凱姆的語境中，社會事實的“功能”跟我們通常理解的功能不一樣，它是指社會事實直接或間接導(dǎo)致的社會后果。