完善負(fù)面清單制度 提高對外商投資“磁吸力”

沙易

摘要：黨的十九大報告提出，中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大。圍繞對外開放，中國在吸引外資和優(yōu)化營商環(huán)境方面的重要舉措無疑是完善負(fù)面清單制度，它可以簡化對外資進(jìn)入的審批管理，同時擴大開放;對于增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資都將起到積極作用。負(fù)面清單制度的實施，有利于推動從審批型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，其最大的難點在于相關(guān)體制的轉(zhuǎn)型，一方面是政府監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型，另一方面則有待于我國市場化改革的整體推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：負(fù)面;清單;外商投資

2018年5月，李克強要求，要盡快修訂完成外商投資負(fù)面清單，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，研究實施更有力有效的吸引外資政策，加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加快構(gòu)建依法依規(guī)、公平競爭的環(huán)境，提高我國對外商投資的“磁吸力”，促進(jìn)國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)和管理水平提高。

2017年6月，國務(wù)院正式印發(fā)了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2017年版）》。新版負(fù)面清單與上一版相比，減少了10個條目、27項措施，負(fù)面清單縮減至百項以內(nèi)。

負(fù)面清單不斷縮減，符合我們擴大對外開放的大方向，也是落實國務(wù)院推動高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)開放水平的重要體現(xiàn)。

一、目前現(xiàn)狀

我國對外資管理一直采用《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》模式，即正面清單，規(guī)定“能做什么”。而負(fù)面清單僅限定“不能做什么”，沒有列入負(fù)面清單的都可以做。

所謂負(fù)面清單（Negative List），相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。學(xué)術(shù)上的說法是，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。負(fù)面清單是國際上重要的投資準(zhǔn)入制度，目前國際上有70多個國家采用“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”管理模式。

2013年，獲批設(shè)立的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，“負(fù)面清單”管理作為一項引人注目的制度變革得以針對外商投資“試水”。

負(fù)面清單按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類及代碼》（2011年版）分類編制，按國民經(jīng)濟行業(yè)分類，列出18個門類，89個大類，419個中類，1069個小類，190條管理措施。約占試驗區(qū)內(nèi)1069個小經(jīng)濟行業(yè)分類的17.8%。對于未列入負(fù)面清單的外商投資一般項目，最快4天企業(yè)可以拿到營業(yè)執(zhí)照、機構(gòu)代碼和稅務(wù)登記等。對于列入負(fù)面清單的外商投資，試驗區(qū)將按照原有辦法進(jìn)行管理。而對于未列入清單的外商投資一般項目，則將按照內(nèi)外資一致的原則，把項目的核準(zhǔn)制改為備案制，把原來合同章程的審批改為備案管理。

二、優(yōu)勢與劣勢

相比較而言，負(fù)面清單管理可以簡化對外資進(jìn)入的審批管理，同時擴大開放。對外資來說，在外資準(zhǔn)入方面更加透明，對于增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資都將起到積極作用。

業(yè)內(nèi)通常認(rèn)為，知道什么是不允許的，比知道哪些是可以做的，更能幫助服務(wù)業(yè)供應(yīng)商理解在國外如何開展業(yè)務(wù)，并且負(fù)面清單也適用于未來新出現(xiàn)的服務(wù)活動，因為這些新的活動在FTA制定之初可能還沒有出現(xiàn)。

只要在負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，將按照內(nèi)外資一致的原則，由核準(zhǔn)制改為備案制，這就是行政管理體制改革中的一項重大突破。負(fù)面清單最大的意義是結(jié)束了從2008年到目前為止，一直是由政府積極的財政政策、適度寬松的貨幣政策以及政府制定的產(chǎn)業(yè)政策的“政府在前，市場緊隨“的模式，而負(fù)面清單是最大化地利用市場的能量，根據(jù)市場自己的特長，只要不觸及到危機國家安全、金融體系穩(wěn)定，社會的和諧等重大問題，大家都可以發(fā)揮自己的能量來做。負(fù)面清單是針對跨國企業(yè)、跨國金融機構(gòu)進(jìn)入中國開展業(yè)務(wù)的清單，但不能排除未來這樣的一種市場化機制會全面在中國的各地生根發(fā)芽。

但是在看到負(fù)面清單優(yōu)越性的同時，也不能否認(rèn)正面清單的意義。

知道哪些是不允許做的意義取決于開放的程度，但當(dāng)某個領(lǐng)域的限制清單就像一本電話本一樣厚時，知道哪些是可以做的或許更能幫助商業(yè)人士來開展業(yè)務(wù)。一些行業(yè)觀察人士認(rèn)為，帶有對現(xiàn)有政策約束可能性的正面清單可以給政府提供重要的自由呼吸空間，當(dāng)政府只有有限的行政能力，來匯總所有有貿(mào)易限制政策的領(lǐng)域清單時，這種自由空間的給予尤為重要，包括子領(lǐng)域的開放，或者是一些對外資參與敏感的產(chǎn)業(yè)。

對于外商來講，更重要的是負(fù)面清單到底包含了哪些內(nèi)容，如果依舊是之前《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的禁止和限制投資類別，那負(fù)面清單的價值就大大縮水。

三、對策與思考：

2015年，10月19日，《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》正式發(fā)布。意見明確，我國將從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

這一文件的發(fā)布，意味著我國將啟動建立全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。這一改革有哪些主要看點？

1.市場準(zhǔn)入制度的重要突破

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施。

“境內(nèi)市場主體的投資經(jīng)營要遵守市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的要求，境外市場主體的投資經(jīng)營則既要遵守外商投資負(fù)面清單要求，還要按照國民待遇原則，遵守市場準(zhǔn)入負(fù)面清單要求?！?/p>

同時，全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，對企業(yè)來說，意味著不分國有與非國有、內(nèi)資和外資，不論規(guī)模大小，“法無禁止皆可為”;對于政府來說，則是“法無授權(quán)不可為”。這將大幅降低投資、創(chuàng)業(yè)門檻，充分激發(fā)各類市場主體的潛力活力。

2.實施過程采用重點先試

實行全國統(tǒng)一的負(fù)面清單制度，在現(xiàn)有投資管理體制、市場監(jiān)管體制和法律體系建設(shè)等方面，都需要一個逐步調(diào)整、逐步適應(yīng)和逐步完善的過程?！耙七M(jìn)漸進(jìn)式改革，通過試點積累經(jīng)驗?！?/p>

我國從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機制，從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

據(jù)了解，我國將在四個自由貿(mào)易試驗區(qū)及其所在省行政區(qū)先行開展市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革試點。

這些地方有試行外商投資負(fù)面清單的基礎(chǔ)，同步開展市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革試點，可以構(gòu)成完整的市場準(zhǔn)入管理體系，有利于形成可復(fù)制、可推廣的制度性經(jīng)驗，完整地復(fù)制到國內(nèi)其他地區(qū)。

3.提升政府監(jiān)管能力的重大機遇

實施負(fù)面清單制度，能夠降低企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻。然而，企業(yè)進(jìn)入市場后，能不能順利開展業(yè)務(wù)，后續(xù)監(jiān)管能不能跟得上、管得住、管得好，是對政府管理能力的一大考驗。

雖然商事制度已經(jīng)改革，注冊資本由“實繳制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢J(rèn)繳制”，但在補貼申請等手續(xù)辦理中，仍對注冊資本有限定和要求。

“實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單后，絕大部分前置審批將取消，這意味著政府工作重點將從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，這是對政府能力的重大考驗?！标惿f，這要求從監(jiān)管方式、法律體系、監(jiān)管能力上全面提升，也需要對基層監(jiān)管力量進(jìn)行整合。

總之，負(fù)面清單制度的實施，有利于推動從審批型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，其最大的難點在于相關(guān)體制的轉(zhuǎn)型，一方面是政府監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型，另一方面則有待于我國市場化改革的整體推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]“負(fù)面清單”管理：中國經(jīng)濟管理模式的一項變革.

[2]政商關(guān)系需要負(fù)面清單（上）.

[3]三地自貿(mào)區(qū)總體方案獲批 自貿(mào)區(qū)用統(tǒng)一負(fù)面清單.

[4]權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單：三張清單看改革.