論述農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革

王羽

摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營制為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，然而隨著社會條件變遷，這種體制的適應(yīng)性也發(fā)生了變化。本文從物權(quán)法理論角度，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營中存在的制度缺陷以及在土地承包合同中的法律責(zé)任等問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)； 土地承包合同 ；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；改革

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有顧慮

土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活保障；不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有社會意義，是農(nóng)民的命根子。在農(nóng)村社會保障體系還不健全的情況下，農(nóng)民把土地作為最基本的生活保障，留有一畝三分地心里踏實(shí)，對于流轉(zhuǎn)有后顧之憂。農(nóng)民收入雖然主要不是依靠土地，但對他們來說，土地也是發(fā)展資本，比如土地被征用時(shí)，農(nóng)戶能夠從中獲取一定的貨幣補(bǔ)償，可為其發(fā)展提供資金支持；“離鄉(xiāng)不離地”是許多外出從業(yè)農(nóng)民的觀念，他們希望能夠保留土地經(jīng)營權(quán)，當(dāng)年老力衰無法外出就業(yè)時(shí)能有基本生活保障，隨著糧食定購任務(wù)、農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民種田已無任何負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民寧愿粗放經(jīng)營，甚至撂荒、棄耕，也不肯輕易放棄土地經(jīng)營權(quán)，將土地流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的缺失，一方面農(nóng)民擔(dān)心受讓方是否有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，項(xiàng)目是否有長效性，擔(dān)心租金兌現(xiàn)難和土地恢復(fù)現(xiàn)狀難；另一方面受讓方也擔(dān)心農(nóng)民法制意識淡薄，單方毀約。，土地流轉(zhuǎn)中若沒有建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，既影響土地投資經(jīng)營者的積極介入，又影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

（二）大部分農(nóng)村缺乏有實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資主體，難以實(shí)現(xiàn)真正有效流轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)無償也流轉(zhuǎn)不出去的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些偏遠(yuǎn)的山垅田地出現(xiàn)拋荒、棄耕政策落實(shí)不到位，阻礙土地流轉(zhuǎn)。有少部分承包者甚至因此在承包期限內(nèi)中止合同，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。

（三）渠道不暢，制約土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)交易平臺缺失，中介服務(wù)組織機(jī)構(gòu)匱乏，許多地區(qū)還沒有建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序狀態(tài)政府部門的流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺還很薄弱當(dāng)前土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺尚未形成，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，供需雙方信息未能有效溝通，制約土地流轉(zhuǎn)。出租方找不到承租方，想擴(kuò)大經(jīng)營的種植大戶、企業(yè)又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對象，流轉(zhuǎn)渠道不暢，流轉(zhuǎn)空間狹窄，增大了流轉(zhuǎn)成本。土地流轉(zhuǎn)主要依靠有開發(fā)需要的企業(yè)自己找上門，缺乏土地流轉(zhuǎn)信息，選擇面較少。土地流轉(zhuǎn)信息傳播主要是依靠農(nóng)民之間口口相傳。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)沒有確定可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)競相壓低價(jià)格，損害農(nóng)民利益的行為。而農(nóng)民往往處于信息不對稱的劣勢，對市場行情不能充分把握，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格不能真實(shí)反映土地的價(jià)值，造成土地流轉(zhuǎn)市場價(jià)格混亂。流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，矛盾糾紛多，土地流轉(zhuǎn)大都是由農(nóng)民自發(fā)組織推動，通過私下協(xié)商，口頭達(dá)成土地租賃協(xié)議進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)法律程序不夠到位。流轉(zhuǎn)行為嚴(yán)重不規(guī)范，表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)批準(zhǔn)、報(bào)備案的少，申請變更登記的更少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。有些村存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，接受流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈?zhǔn)搅鬓D(zhuǎn)。鎮(zhèn)、村對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏嚴(yán)格規(guī)范的管理。這些不規(guī)范的行為極易產(chǎn)生糾紛并帶來一些遺留問題若不引起重視和妥善解決，勢必會為以后產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，尤其是隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減少、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加、農(nóng)地價(jià)值的上升，很容易就流轉(zhuǎn)價(jià)格、地塊邊界、利益分配等問題產(chǎn)生糾紛。

二、造成制度缺陷的原因概括

概而言之，造成我國土地承包經(jīng)營制度上述缺陷的主要原因中，首要的是農(nóng)村土地所有權(quán)制度本身不完善，存在主體虛化、公權(quán)擴(kuò)張等問題；第二是物盡其用沒有真正成為物權(quán)立法的目標(biāo)；第三是“債權(quán)說”與“物權(quán)說”的長期困惑；第四是立法技術(shù)的局限與法律本身的滯后。

三、現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度的改革建議

（一）改家庭聯(lián)產(chǎn)承包為個(gè)人聯(lián)產(chǎn)承包，突出個(gè)人的主體性存在。家庭既不是自然人，又不是法人，也不是非法人組織，以家庭（戶）為單位承包土地，它作為承包主體在法理上很尷尬。而且，在法律對承包期限作出長期不變的規(guī)定后，家庭作為承包主體正是家庭中強(qiáng)勢成員剝奪和限制弱勢成員特別是進(jìn)出家庭的婦女成員土地權(quán)利的借口和原因。將其改為個(gè)人聯(lián)產(chǎn)承包后，每個(gè)人的權(quán)利是獨(dú)立完整的，不受他人影響和制約，也不影響家庭成員事實(shí)上進(jìn)行合并經(jīng)營；離開某個(gè)家庭的成員在獲得新的承包地之前，原有的承包地有權(quán)繼續(xù)承包和經(jīng)營，避免了對家庭流動人口，特別是出嫁女和離婚婦女的權(quán)利損害；某個(gè)承包人死亡后其承包地在原承包期限內(nèi)可以被繼承，期限屆滿后自動收歸集體，用于給新增人口發(fā)包土地，這樣可以緩沖過去有的家庭土地“過剩”而有的人苦等多年卻承包不到土地的矛盾，盡量使物盡其用。

（二）允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體決定不實(shí)行分散承包，而搞社會化程度較高的集體生產(chǎn)，或?qū)⑼恋刂苯蛹谐邪o少數(shù)經(jīng)營能力較強(qiáng)的人，其他人通過分紅的方式間接獲取土地利益。這樣不但可以充分發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)有最高的生產(chǎn)能力，又兼顧到每個(gè)農(nóng)民的實(shí)際利益，而且還可以使過多的農(nóng)村勞動力適度有序地退出土地和農(nóng)村，使勞動力資源得到充分利用，促進(jìn)農(nóng)村集約化生產(chǎn)，也使城鎮(zhèn)高效生產(chǎn)力有機(jī)會進(jìn)軍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，市民可以下鄉(xiāng)就業(yè)，農(nóng)民可以進(jìn)城進(jìn)崗，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)整個(gè)國家的工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）將土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)別為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩種物權(quán)分別調(diào)整。土地承包經(jīng)營權(quán)，從嚴(yán)格意義上說不是法學(xué)術(shù)語，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)專用術(shù)語，所以筆者主張將土地承包經(jīng)營權(quán)分化為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)為土地經(jīng)營權(quán)的取得資格，土地經(jīng)營權(quán)則是在承包土地后實(shí)際使用的權(quán)利。為此。承包權(quán)應(yīng)設(shè)計(jì)為一種抽象的、人人平等的資格性權(quán)利，它不再與農(nóng)村戶口掛鉤，只要依法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，都可以以農(nóng)民身份取得該項(xiàng)權(quán)利。但考慮到現(xiàn)有農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件、科學(xué)文化素質(zhì)和生產(chǎn)生活技能都比較差，對土地又有依賴慣性，土地的第一次承包可以優(yōu)先滿足本社區(qū)農(nóng)民的需要，這也是農(nóng)民社員權(quán)或成員權(quán)的體現(xiàn)；經(jīng)營權(quán)則應(yīng)包括直接利用土地生產(chǎn)并取得收益，也包括間接使用土地并獲取相關(guān)收益。經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，除受規(guī)劃、用途等限制外，經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)允許自由流轉(zhuǎn)。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，使農(nóng)民對土地的使用效益最大化。一是將土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為農(nóng)用地耕作權(quán)和非農(nóng)用地使用權(quán)。為了最大限度發(fā)揮土地效用，在不與土地規(guī)劃制度相沖突的前提下，應(yīng)允許針對非農(nóng)用地創(chuàng)立各種具體的使用方式，包括商業(yè)開發(fā)；二是體現(xiàn)用益物權(quán)利用的長期性特點(diǎn)，將土地經(jīng)營權(quán)的期限修正為統(tǒng)一的50年一次，并規(guī)定期滿自動續(xù)期；三是強(qiáng)調(diào)婦女的土地經(jīng)營權(quán)不受婚姻狀況的影響，特別是離婚婦女的土地經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，任何人不得以離婚為由剝奪或限制其現(xiàn)有土地權(quán)利。

結(jié)論

綜上所述，我國《土地承包法》的基本內(nèi)容對于保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)具有積極有效的規(guī)范作用。但是，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)的一部特別法，還需要在土地使用權(quán)的變動方面作更為細(xì)致的規(guī)定，從而發(fā)揮更大的作用。

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