行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界

鄭冉

摘要：當前，我國檢察機關(guān)對司法行為的監(jiān)督已經(jīng)有了明確的規(guī)范和程序，也取得了一定的成效。但是我國行政檢察監(jiān)督制度尚不健全、立法尚不完善，行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)力邊界并不明確，有必要在明確邊界識別要素的同時，通過實體和程序的規(guī)制來規(guī)范行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)運行。文章從各方面探討了行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界，希望為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞：行政違法行為；檢察監(jiān)督；權(quán)力邊界

引言

我國憲法將檢察機關(guān)定位為專門法律監(jiān)督機關(guān)，而實踐中人民檢察院的監(jiān)督方向主要集中在刑事偵查和司法審判活動中，對于違法行政行為的監(jiān)督缺位。人民檢察院作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)依法享有檢察監(jiān)督權(quán)，而行政權(quán)的性質(zhì)不可避免地導致日常生活中行政違法行為數(shù)量增多，將行政違法行為納入檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍內(nèi)是檢察權(quán)的應有之義。

1行政違法行為檢察監(jiān)督概述

要建設(shè)社會主義法治國家就必須對行政違法行為實施檢察監(jiān)督，法治要求公共權(quán)力受憲法和法律所限制，政府行使一切權(quán)力都要受憲法和法律的約束，行政權(quán)力的運作必須依照憲法、法律設(shè)立的程序進行，在行政權(quán)運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成有效的制約和監(jiān)督，做到防患于未然或者在出現(xiàn)行政違法時，有一套嚴密有效的法律監(jiān)督加以矯正。我國檢察權(quán)指，在人民代表大會制度之下確立的，和行政權(quán)、審判權(quán)都不相同的，一種由專門機關(guān)實施的法律監(jiān)督權(quán)力。目的在于預防和糾正有關(guān)國家機關(guān)的違法行為，尤其是行政違法行為。但行政系統(tǒng)內(nèi)部存在自己的監(jiān)督機制，他們的運作和程序有自己的邏輯，實際生活中出現(xiàn)的行政違法行為，利害關(guān)系人一般要先依法申請行政復議，給行政機關(guān)一個內(nèi)部自己糾錯機會，也可提起行政訴訟，因此人民檢察院在對行政違法行為實施監(jiān)督的過程中，要明確職責，劃清邊界，盡可能與其他國家機關(guān)協(xié)調(diào)配合。這個從“檢察”的字面意義可以看出，“檢察”意味著人民檢察院無隨意否定行政行為效力的權(quán)力，只有在檢察中“發(fā)現(xiàn)”違法的行政行為才會將違法問題交給有關(guān)國家機關(guān)處理的權(quán)力。因此，檢察監(jiān)督一切活動均應由法律加以規(guī)定，沒有法律授權(quán)不得向行政機關(guān)作出“責令停止違法行為通知書”、禁止令等檢察監(jiān)督?jīng)Q定。

2檢察權(quán)的性質(zhì)

根據(jù)《憲法》第62條和第67條，全國人大及其常委會都行使監(jiān)督《憲法》實施的職權(quán)，全國人大常委會行使撤銷違法的行政法規(guī)和地方性法規(guī)的職權(quán)，但并無監(jiān)督法律實施的職權(quán)?！稇椃ā返?9條也未賦予國務(wù)院監(jiān)督法律實施的職權(quán)，只賦予改變或撤銷下級行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定、命令等權(quán)力。《憲法》僅在第99條規(guī)定地方各級人民代表大會行使“保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”的職權(quán)。在《憲法》文本中，“監(jiān)督”一詞在多個場合使用，如第109條規(guī)定“地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”，但“法律監(jiān)督”一詞僅限于第129條。“法律監(jiān)督”是不同于其它監(jiān)督的概念，應是指檢察院作為專門機關(guān)為保障《憲法》和法律的統(tǒng)一實施，在全國人大及其常委會無力保障眾多法律在全國范圍內(nèi)有效實施的情況下，行使檢察權(quán)的活動。這種檢察權(quán)的行使，不得取代《憲法》關(guān)于特定國家機關(guān)撤銷或者改變行政機關(guān)不適當?shù)臎Q定、命令等的職權(quán)的行使。因此，“檢察”的字面意義，對明確檢察權(quán)的性質(zhì)及與其它國家權(quán)力的關(guān)系，就顯得非常關(guān)鍵。

人民檢察院可以通過打擊職務(wù)犯罪、支持行政公益訴訟的方式進行事后監(jiān)督，也可以通過檢察建議或檢察意見等方式進行事前監(jiān)督，防患于未然，也可以對侵犯公共利益的行政違法行為提起公益訴訟。相比于審判監(jiān)督，檢察監(jiān)督更具有積極主動性，具有提醒、糾偏和預防作用，檢察機關(guān)可以依職權(quán)督促行政機關(guān)依法行政，糾正行政違法行為，而相比于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，又更具有獨立性和權(quán)威性。由于檢察人員相對固定，法律知識水平相對較高，且具備職務(wù)犯罪調(diào)查的經(jīng)驗，因此檢察監(jiān)督在理解法律、調(diào)查核實證據(jù)方面相比于人大監(jiān)督和行政內(nèi)部監(jiān)督都具有優(yōu)勢。

3檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的識別要素

3.1時效性因素

行政行為以行政公權(quán)力為依托，行為本身具有單向性、強制性等特點，且具有執(zhí)法普遍性和權(quán)力行使過程的自由裁量性，這就決定了行政行為必然會影響相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，而且這種影響有時是即時的、不可逆的，比如不當適用行政強制措施對當事人人身自由的侵害，即使是行政許可、行政審批、行政確認這些相對“柔和”的行政行為，有時也會對相對人產(chǎn)生難以彌補的不利影響。如果一味以行政違法行為的最終結(jié)果來判定是否啟動檢察監(jiān)督權(quán)，無疑難以保護行政相對人合法權(quán)益。所以，在行政行為做出后一定期限內(nèi)，相對人認為侵犯其合法權(quán)益可以提起申訴控告，檢察機關(guān)即可啟動檢察監(jiān)督權(quán)，而不必等到最終的損害結(jié)果出現(xiàn)之后。然而，這并非是提倡檢察監(jiān)督權(quán)提早適用、干預行政行為實施，更不是否定謙抑性監(jiān)督，而是在“窮盡行政救濟”前提下強化監(jiān)督效率的應然之舉。

3.2謙抑性因素

從權(quán)力啟動機制角度講，檢察監(jiān)督權(quán)作為一項程序性司法權(quán)，應體現(xiàn)一般司法權(quán)啟動的被動性，所以，行政違法檢察監(jiān)督程序的啟動應堅持“被動申請為主、主動介入為輔”的原則。行政行為浩瀚繁多，檢察監(jiān)督不可能“面面俱到”，應以當事人舉報、控告、申訴為原則開展監(jiān)督，與此同時，在生態(tài)環(huán)境污染、自然資源浪費、國有資產(chǎn)保護以及涉及公眾生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的行政作為或不作為，檢察機關(guān)應當積極介入，維護公共利益，促進社會公正。

3.3可操作性因素

可操作性是指相關(guān)決策部署或者法律規(guī)定能夠付諸實施，具有貫徹落實的切實可行性，是與“原則性”“抽象性”相對應的概念。反映在行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)邊界的設(shè)定上，可操作性就是這一權(quán)力邊界的設(shè)定在司法實踐中能夠切實有效落實。具體而言就是通過完善檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的相關(guān)制度設(shè)置，促進檢察監(jiān)督權(quán)的落實，在有效規(guī)制行政違法檢察監(jiān)督權(quán)的同時保證其有效行使，使得檢察機關(guān)有權(quán)可用，檢察監(jiān)督方式多樣，監(jiān)督范圍明確，程序正當，剛性有效。因此，必然要將可操作性作為行政違法檢察監(jiān)督權(quán)邊界設(shè)定的一個重要標準。

4檢察機關(guān)對行政違法行為進行監(jiān)督的權(quán)力邊界

4.1不代替行政機關(guān)行使權(quán)力

國家機關(guān)職能有區(qū)分，作為檢察機關(guān)行使的是檢察監(jiān)督權(quán)，作為行政機關(guān)行使的是行政權(quán)。賦予檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)只是監(jiān)督，當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行政行為時，只能以建議或者提請復議等形式提出，依然有行政機關(guān)行使行政權(quán)，檢察機關(guān)并不能越權(quán)去代替行政機關(guān)行使權(quán)力。在違法行為得不到糾正時，檢察機關(guān)還可以提起公益訴訟，依法履行自己的職責，但任何情況下，檢察機關(guān)都不應代替行政機關(guān)作出任何行政行為。

4.2不干預行政機關(guān)行使權(quán)力

行政機關(guān)作為行政權(quán)力的行使機關(guān)，依法作出行政行為，發(fā)揮其對社會進行組織管理的作用，行政行為涉及面廣，要靠檢察機關(guān)作出全面監(jiān)督是不可能的，目前也主要是以申請為主、主動介入為輔的形式存在，檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督要有所為有所不為，只有行政行為出現(xiàn)違法的情形時才行使監(jiān)督。作為一種權(quán)力，并不必然凌駕于其他權(quán)力，檢察監(jiān)督權(quán)要始終堅持謙抑的原則，嚴格遵守法律規(guī)定，不干預行政機關(guān)依法作出的行政行為。

4.3以協(xié)同和補充監(jiān)督為原則

目前我國對行政行為監(jiān)督已有國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政復議監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等多方監(jiān)督制約機制，雖然還不夠完善，但是已經(jīng)有了一定分工。檢察監(jiān)督還是應該以協(xié)同和補充監(jiān)督為原則，在職責中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為已經(jīng)有其他主體進行監(jiān)督的，檢察機關(guān)不應重復介入。但是如果在發(fā)現(xiàn)違法行政行為時，沒有其他主體的介入，檢察機關(guān)就應當介入，積極制止違法行政行為并提出糾正意見，以維護國家、社會公共利益或者其他當事人的合法權(quán)益。

5完善行政違法行為檢察監(jiān)督的方式

關(guān)于完善檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的方式，可以從一個重點，全方位輻射界定：即以檢察建議為重點實行的行政違法行為檢察監(jiān)督方式，以啟動旨在維護公益的訴訟全方位輻射展開進行行政違法行為檢察監(jiān)督。

首先，以檢察建議為主，指對于未進入復議或訴訟程序、對國家和社會公益不利的違法行政決定，檢察機關(guān)可以使用檢察建議的方式對公民、組織的舉報進行調(diào)查，一旦查證屬實可以建議行政機關(guān)予以糾正。但是對于有損個體合法權(quán)益的，也未進入訴訟程序的決定、復議等，經(jīng)相對人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，檢察機關(guān)應提議其按照相關(guān)要求和程序申請復議或提起訴訟，如果相對人錯過復議或提起訴訟期限的，檢察機關(guān)可以提出檢察建議，其原決定改變與否由行政機關(guān)自行決定。其次，檢察機關(guān)對行政違法行為可以直接提起行政訴訟，是直接針對侵犯公益的違法行政行為進行的監(jiān)督；也可督促行政機關(guān)依法提起旨在維護公益的民事訴訟，其一些地方也有試點展開，是督促行政機關(guān)及其他公共部門通過提起民事訴訟維護公共利益的有效途徑。

6完善行政違法行為檢察監(jiān)督范圍

橫向：第一，檢察機關(guān)的性質(zhì)是“國家法律監(jiān)督機關(guān)”，檢察機關(guān)監(jiān)督的范圍理應包括行政機關(guān)在所有行政管理領(lǐng)域（包括經(jīng)濟建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等各方面）的所有違法作為和不作為；第二，檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督與其他機關(guān)監(jiān)督的關(guān)系是相互配合、相互補充。在維護國家利益、社會公共利益或公民、法人、其他組織的合法權(quán)益時候，為了更加全面具體的保證公平公正，檢察機關(guān)應當在其他主體不進行監(jiān)督時，迅速及時進入監(jiān)督程序。

縱向：檢察機關(guān)的時間范圍上要明確，首先要鞭策行政機關(guān)依法履行法定職責，從立案審查、調(diào)查核實到督促改正，直到行政機關(guān)拒絕糾正，在啟動其他監(jiān)督程序的全過程都需要檢察機關(guān)行使檢察監(jiān)督。

結(jié)束語

總而言之，檢察機關(guān)對行政違法行為進行監(jiān)督要遵循法律監(jiān)督權(quán)的基本規(guī)律，嚴格遵守法律規(guī)定，在不干預、不代替、重程序的權(quán)力行使的邊界內(nèi)依法行使檢察監(jiān)督權(quán)。

參考文獻：

[1]邵煥.四個方面把握行政違法行為檢察監(jiān)督范圍[J].中國檢察官，2017，（07）：63-66.

[2]吳衛(wèi)東.行政違法行為檢察監(jiān)督：制度背景、職能界定及機制構(gòu)建[J].成都行政學院學報，2017，（02）：17-20.

[3]趙紅，吳雙雙.積極探索行政違法行為檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建[J].中國檢察官，2017，（17）：34-37.