“三權分置”結構下土地登記問題研究

王梓宇

摘要：建立土地集體所有權、土地承包經營權、土地經營權“三權分置”的農地產權結構，是我國農業(yè)制度改革的偉大創(chuàng)新。從土地登記的角度看，保障“三權分置”土地產權結構科學運行，就必須建立合理的土地承包經營權登記體系。農業(yè)改革的出發(fā)點是解放農業(yè)生產力，開展農業(yè)現代化經營，土地經營權的物權化構造事關土地經營的穩(wěn)定進行，規(guī)范土地融資秩序。所以，為彰顯土地經營權的公示公信力，可將土地經營權納入到土地承包經營權范疇中。

關鍵詞：三權分置；土地承包經營權；土地經營權；物權

土地登記是國家確認和保護土地產權、維護土地交易安全的一項重要手段，在土地產權制度建設、土地權利保護和土地流轉市場監(jiān)管對農村經濟的發(fā)展至關重要，也是三農問題的重要一環(huán)，因此，土地登記作為完善土地權利體系的核心手段具有重要的現實意義。在社會主義新農村建設的背景下，農村經濟發(fā)展得到大力的解放，我國農村集體土地所有制正在向多維的土地權利體系轉變，形成了“三權分置”的產權結構，即農地所有權、農地承包權、農地經營權的“三權分置”。

1 三權分置綜述

我國農村集體土地的“三權分置”分為土地所有權、土地承包權和土地經營權的分置。從“三權分置”設計的初衷出發(fā)，是將土地承包經營權分離為土地承包權和土地經營權，認為在堅持農村土地集體所有的前提下，通過承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權的“三權分置“，完善形成新型的土地經營權流轉格局。

土地承包經營權和土地經營權的關系是“三權分置”的核心，因此在現實生活中，集體土地所有權、土地承包經營權和土地經營權承擔不同的產權職能，發(fā)揮著不同作用。集體土地所有權是一切土地權利的權利淵源，在“三權分置”的土地產權結構中，它是其他兩種權利存在的基礎。土地承包經營權積極促進了農地最大化利用，并且在土地流轉交易方面，起到了核心驅動的作用。在“三權分置”的設計理念下，土地承包經營權不變，分離出土地經營權，開放經營權主體，為其他農業(yè)經營者享有，可以優(yōu)化資源配置，擴大土地的利用率。因此，土地經營權的分離，也是“三權分置”產權格局的設計初衷。

在“三權分置”的土地產權結構中，農戶我國賦予了土地承包經營權以用益物權的屬性，這保證了農戶占有、使用、收益土地的權利，尤其在“三權分置”的土地格局中，保證了農戶的基本權利，符合我國的國情。保護土地產權、保障農戶土地權利的的基本措施就是土地登記，土地登記對確認和保護土地產權結構、完善“三權分置”的土地產權結構具有十分重要的現實意義。所以就必須在正確理解“三權分置”內涵的基礎上科學完善土地登記體系。

2 三權分置產權結構下的土地承包經營權登記

土地等不動產物權公示的方法之一就是土地登記。土地登記對物權的設立、變更、轉讓或者消滅產生了公示作用。依據我國《農村土地承包法》第二十二條之規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效?！庇纱丝梢钥闯觯恋爻邪洜I權的設立不以登記為生效要件。但這并不意味著土地承包經營權登記就沒有必要進行。在“三權分置”的土地產權結構中，土地承包經營權作為用益物權不僅承擔著核心產權的功能，而且對土地承包經營權的登記在集體土地產權登記中同樣處于核心位置，因此可以說土地承包經營權在我國“三權分置”的土地產權制度建設中具有極其重要的位置。因此，土地承包經營權登記是一種獨立的、適應社會經濟發(fā)展的新型的在土地承包經營權現狀基礎上依法進行的確權登記。土地承包經營權登記是對現實中依法可以確認的土地承包經營權以及法律法規(guī)規(guī)定的其它土地權利進行的登記，是對二輪承包以來形成的土地承包經營權以及法律法規(guī)規(guī)定的其他土地權利依法進行確認并登記。

2.1土地承包經營權目前的問題

登記模式混亂。按照承包方式，土地承包經營權可區(qū)分為家庭承包土地的土地承包經營權和以招標、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包土地的土地承包經營權。家庭承包限于本集體經濟內部的農戶，因此，以承包方式取得這種土地承包經營權的主體只能是集體經濟組織內部的農戶。其他方式承包土地的土地承包經營權，主要限于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒土地”以及養(yǎng)殖水面和一些零星土地，這類土地采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，這類土地承包經營權的主體并不限于本集體經濟組織內部的農戶?！掇r村土地承包經營法》第22條規(guī)定：以家庭承包方式取得的農村土地承包經營權的取得采取債權意思主義，該法第38條卻規(guī)定以家庭承包方式取得的農村土地承包經營權的互換與轉讓采取登記對抗主義，該法第49條又規(guī)定以其他方式取得的農村土地承包經營權的設立及變動均采取登記生效主義。

主體不清晰。農村土地承包經營權以家庭為單位、以農戶為主體，這樣不可避免的出現了主體不清晰的問題，因此造成了在農地承包經營權登記中出現權責不一致，則必然存在主體模糊不確定等操作上的困難，以至于農業(yè)部2003年依該法頒布的《土地承包經營權證管理辦法》第五條有關土地承包經營權的規(guī)定，回避了權利主體的概述。眾所周知，確定的主體是土地登記的前提條件，以我國農村家庭現狀，具有人口較多、幾室同堂的特征，如果以農戶為登記主體，權責不統(tǒng)一，權利義務概念模糊以及救濟不完善的問題將不可避免。并且我國目前已進入城市化進程的高速發(fā)展時期，大量農戶家庭的孩子離開農村進入城市，農戶成員的變動加大，農戶作為權利主體處于不確定狀態(tài)的問題立即凸顯，這不但為農村土地承包經營權登記增加了不必要的負擔，而且為家庭成員之間的財產界分留下隱患。

沒有統(tǒng)一的登記制度。農村土地承包經營權是初始登記、變更登記及相關權利一體的登記制度。雖然目前確定了土地承包經營權的用益物權屬性，但是并沒有建立統(tǒng)一的登記制度。

2013年1月中共中央國務院《關于加快發(fā)展現代農業(yè)，進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》明確用5年時間基本完成土地承包經營權登記，這次登記可視為土地承包經營權總登記；對于沒有進行初始登記的土地承包經營權來說，這次總登記同時又是土地承包經營權設立后的第一次登記即初始登記。而后續(xù)的土地流轉登記中相關內容也是存在問題，比如土地承包經營權轉讓、轉包、出租的具體要求及不履行登記的法律后果等；土地經營權法律救濟路徑方面，登記過程中出現的土地糾紛應當采取怎樣的調解和裁決機制沒有具體規(guī)定等。

2.3土地承包經營權立法建議

農村土地承包經營權的設立和變動采取登記實質主義，不動產物權依法律行為的設立、轉移、變更和廢止等事項非經登記不得生效的立法體制，即登記生效主義模式。土地承包經營權的取得方式包括以家庭承包的方式和轉包、轉讓等其他方式等，不論是哪種方式，都應采取登記生效主義的模式，不登記則土地承包經營權的取得或變動不生效力。

農村土地承包經營權登記應當明確主體身份以及主體的數量應歸結于個體。在集體經濟組織的成員當中，土地承包經營權主體應當是單個自然人，農戶這種模糊概念應當排除在外。家庭承包土地權利的形成，是農戶內部成員共同行使集體組織成員權實現的，戶主是作為家庭的代表人與集體經濟組織簽訂土地承包合同，但該權利的歸屬不是集體家庭，而是落實在了個體自然人身上，在社會生活實踐中，農村土地承包經營權的主體是個人。

3 三權分置產權結構下土地經營權登記

在“三權分置”的土地產權結構中，對于土地經營權的性質，要否登記，學者們從維護權利主體利益的角度出發(fā)，出現了不同的觀點。

3.1土地經營權應當設計為物權性質的權利

（1）當前我國農村耕地地權是兩權并立，即農民集體享有土地所有權，農戶擁有土地承包經營權。之所以能夠兩權并立，一方面是因為農村集體土地所有權和農戶土地承包經營權均為物權，土地承包經營權能夠對抗農民集體土地所有權而給農戶帶來有效保障，另一方面，作為物權的農民集體土地所有權又能防止土地承包經營權對其侵蝕，保證土地所有權的公有屬性?！叭龣喾种谩?，即突破當前農村耕地地權兩權并立的格局而實現農民集體土地所有權、農戶承包權、土地經營權的三權并立。

（2）因為物權效力優(yōu)于債權，物權人可以基于其物權收回其權利客體，而很多時候債權人在面對此類困境時只能要求物權人承擔違約責任。例如：土地承包經營權人提前收回其轉包的土地，并將土地再次轉包給善意第三方，若轉包權（土地經營權為債權，則轉包權人只能要求其土地承包經營權人承擔違約責任，而若設轉包權為物權，則轉包權人不僅可根據該權利的物權屬性對抗土地承包經營權人的收回要求，而且還可以直接要求第三方返還其承包地繼續(xù)耕種。要真正實現“三權分置”，則必須將土地經營權塑造為與農民集體土地所有權和農戶承包權同性質的物權，只有這樣，對三種權利的保護才能趨近一致，三種權利才有相互制衡的可能。

所以孫憲忠教授認為土地經營權應當被設計為物權才行，只有物權化后才能滿足轉讓抵押的要求，其存續(xù)期限可以跨越《合同法》規(guī)定的20年，并按照他項物權進行登記加以強化；土地經營權通過法律加以法定化，一經設定即獨立于土地承包經營權和土地所有權，并以之對抗土地承包經營權人（承包方）和所有權人（發(fā)包方），土地經營權人即可自由處分其土地經營權，不應受到土地承包經營權人和所有權人的干預。

3.2土地經營權應當設計為債權性質的權利

土地經營權是一種土地承租權，在法律上應屬于債券性質。土地經營權的設立建立在土地承包經營權人同意的基礎上，沒有土地承包經營權人的同意就不可能在土地承包經營權上設立土地經營權，土地經營權的處置也應當得到土地承包經營權人的知情和許可，土地經營權的存續(xù)期限不宜超過土地承包經營權的剩余期限。學者認為如果如果將土地經營權設計為物權，將造成土地承包經營權和土地經營權之間的權利沖突，不利于保護農民的土地經營權?？梢?，將土地經營權設計為債權權利，更多的考慮的是土地承包經營權人的利益。土地經營權應當納入土地經營權登記中的其他權利登記范疇，和抵押權、地役權等權利一道作為土地承包經營權的分擔在登記薄中加以記載。

3.3 我認為有必要將土地經營權設計為物權性質的權利

（1）土地經營權的權源—土地承包經營權，其自身權利屬性的轉變就很好地印證了這種權利屬性演進路徑，在《物權法》頒行之后，土地承包經營權才實現了從債權到物權的轉變。在此之前，作為債權的土地承包經營權經常受到作為物權的農民集體土地所有權的不當侵犯，農戶的土地承包經營權不能得到有效保障，由此引發(fā)諸多農村地權糾紛。在這樣一種現實背景下，要求土地承包經營權物權塑造的呼聲愈來愈高，最終在《物權法》中將土地承包經營權明確為物權，對土地承包經營權的保障大幅度增加，由此鞏固了農村地權兩權并立的基本結構。當前，土地經營權的處境與彼時土地承包經營權的處境相似，作為“債權”的土地經營權與作為物權的農村集體土地所有權和土地承包經營權無法抗衡。實務界和理論界都認為應該提升土地經營權的保障力度，而這只能通過將其塑造為物權方能實現。例如：土地承包經營權人提前收回其轉包的土地，并將土地再次轉包給善意第三方，若土地經營權為債權，則土地經營權人只能要求其土地承包經營權人承擔違約責任，而如果將土地經營權設計為物權并予以登記公示，則土地經營權人對抗拒絕土地承包經營權人的請求，并且第三人可以在土地登記薄上看到相關土地經營權權利內容，保護雙方當事人的利益。

（2）將土地經營權定性為物權，可以再次解放土地作為客體的使用價值。因此，可以將土地經營權設置為用益物權。我國現在正處于農業(yè)現代化經營轉型時期，農業(yè)生產向規(guī)?；?、機械化發(fā)展，農業(yè)生產帶動的農業(yè)金融事業(yè)大力發(fā)展，土地承包經營權下以家庭為單位的生產結構顯然不能滿足市場需求，所以應當將經營權分離，開放農地的使用價值。這就必然涉及到農地經營權人的保護，土地經營權的登記制度的建立則勢在必行，尤其是在土地經營向金融機構融資的過程中，產權清晰，權責分明將破除現代農業(yè)融資難的問題。通過登記公示，可以提高對農地經營權人權益的保護。同時，可以防止農地經營權人惡意融資，多方欺詐融資等侵害行為。

（3）根據中央提出“經營權”可以進行轉讓、抵押等，只有設計成物權才能實現。從經營權人的角度分析，為了保證戰(zhàn)略化經營，物權化并賦予權利外觀才是根本；登記公示，才能提升土地經營權人的信譽，不斷完善市場經濟機能。

結語

“三權分置”理論制度的提出是我國農業(yè)改革的有一次大進步，是符合我國特殊國情的制度創(chuàng)新?！叭龣喾种谩笔菍⒓w土地所有權，土地承包經營權，土地經營權進行分離，兼顧了效率與公平的原理。從農民私權利角度看，從建國初期的“耕者有其田”，促進了農民的個體的生產積極性，到目前農業(yè)現代化，農地開發(fā)的多維化經營，農民將或得更多的財產權利。從公權力角度看，作為一個農業(yè)大國，有序的農業(yè)改革發(fā)展，將有利于市場經濟體制的不斷完善，鞏固政權。

農地經營權作為“三權分置”土地產權結構理論的重點，“用益性”被不斷凸出，承擔著外部流轉交易的核心產權作用。完善“三權分置”，就必須建立科學的土地承包經營權登記體系，以土地所有權登記為基礎，完善土地經營權登記“物權化”外觀。

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http：//china.cnr.cn/NewsFeeds/201410/t20141017-516617302.shtml，2014年10月17日訪問。