全面從嚴(yán)治黨視域下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)路徑研究

鄭海英

【摘要】在探索治黨方式的漫長(zhǎng)歲月里，中國(guó)共產(chǎn)黨雖歷經(jīng)挫折，但依舊執(zhí)著前行，并最終提出了依法治黨這一戰(zhàn)略舉措。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已是大勢(shì)所趨，為此，中國(guó)共產(chǎn)黨還需加強(qiáng)實(shí)際調(diào)研、以目標(biāo)為導(dǎo)向、堅(jiān)持言出必行、著重強(qiáng)化教育。

【關(guān)鍵詞】全面從嚴(yán)治黨 黨內(nèi)法規(guī) 建設(shè)路徑

【中圖分類號(hào)】 D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.01.010

中國(guó)共產(chǎn)黨貫徹依法執(zhí)政理念，不僅要求依據(jù)憲法法律治理國(guó)政，還要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治理黨政。黨內(nèi)法規(guī)這一概念出現(xiàn)雖早，卻未受到學(xué)界重視，直至其被寫(xiě)入黨章，才漸漸受到關(guān)注。自全面從嚴(yán)治黨提出以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)愈發(fā)受到重視，其建設(shè)更具計(jì)劃性，執(zhí)行更具強(qiáng)制性。為實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)目標(biāo)，中國(guó)共產(chǎn)黨必須全面從嚴(yán)治黨，完善黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建法治中國(guó)。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對(duì)于全面從嚴(yán)治黨的重要意義

黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)。中國(guó)共產(chǎn)黨是引領(lǐng)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的核心，倘若不進(jìn)行自我約束，又缺乏相應(yīng)的法律進(jìn)行規(guī)制，其后果難以想象。中國(guó)共產(chǎn)黨要進(jìn)行自身管理，就必須以憲法和法律為基本依據(jù)，此外，黨內(nèi)法規(guī)也是必不可少。雖然我國(guó)法制化建設(shè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了重大突破，但是憲法以及其他法律對(duì)于黨的規(guī)制仍缺乏針對(duì)性，黨的日常運(yùn)作依舊需要內(nèi)部法規(guī)進(jìn)行約束與引導(dǎo)。因此，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的健康可持續(xù)發(fā)展，還必須完善黨內(nèi)法規(guī)。全面從嚴(yán)治黨涉及面較廣，倘若沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)，依法治黨便無(wú)從談起，“四個(gè)全面”也將寸步難行。黨的治國(guó)理政方式與自身發(fā)展僅靠法律是難以全面規(guī)制的，因此中國(guó)共產(chǎn)黨必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行自我約束，黨內(nèi)法規(guī)也必須作為治黨的重要依據(jù)，受到應(yīng)有的重視。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)要求。習(xí)近平總書(shū)記自上任伊始，便著手完善黨內(nèi)法規(guī)，以期不負(fù)人民重托。在當(dāng)前形勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)主要針對(duì)的仍是腐敗問(wèn)題。腐敗，源于權(quán)力制約機(jī)制的缺失、監(jiān)督主體的失責(zé)，以及黨內(nèi)法規(guī)的失當(dāng)運(yùn)用。全面從嚴(yán)治黨的提出體現(xiàn)了我黨對(duì)于腐敗問(wèn)題的高度重視。當(dāng)前，我黨“打老虎”的態(tài)度異常堅(jiān)決、手段異常強(qiáng)硬。腐敗帶來(lái)的不僅僅是一系列社會(huì)問(wèn)題，也嚴(yán)重破壞了黨的執(zhí)政根基。根治腐敗的關(guān)鍵在于完善黨內(nèi)法規(guī)，依法治黨，從嚴(yán)治黨，嚴(yán)懲腐敗，這正是全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)要求。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的根本保障。自十八大以來(lái)，“老虎蒼蠅一起打”這一說(shuō)法在社會(huì)上廣為流傳。習(xí)近平同志認(rèn)為從嚴(yán)是治理政黨的基本要求，不論歷史上的教訓(xùn)，還是現(xiàn)實(shí)中的案例，都指向一點(diǎn)，時(shí)松時(shí)緊的治黨態(tài)度難以改善政治環(huán)境，也必定無(wú)法落實(shí)從嚴(yán)治黨。治黨并非掌權(quán)者的游戲，對(duì)于違法人員應(yīng)當(dāng)依法處置，掌權(quán)者自身也不例外。習(xí)近平總書(shū)記在各地市視察時(shí)輕車簡(jiǎn)從，充分貫徹了“八項(xiàng)規(guī)定”。李克強(qiáng)將當(dāng)政不作為視同“腐敗”，可見(jiàn)從嚴(yán)治黨的另一重點(diǎn)在于整治惰政、懶政，從而弘揚(yáng)正氣，使得各種偽裝的腐敗一一現(xiàn)形。從嚴(yán)治黨要求嚴(yán)格依照法規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)使得黨的治理有法可依，使得黨的運(yùn)作有規(guī)可循，是從嚴(yán)治黨的根本保障。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問(wèn)題

黨內(nèi)法規(guī)制定方面的問(wèn)題。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)在制定上還存在三個(gè)問(wèn)題。其一，法規(guī)供給不足，即當(dāng)前已出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)不夠全面，難以滿足治黨需求。當(dāng)黨內(nèi)出現(xiàn)特別重大或者比較常見(jiàn)的問(wèn)題時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨能夠依照相關(guān)規(guī)定給予處罰，但當(dāng)遇到首次出現(xiàn)的新問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)法規(guī)缺失的窘境?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2013年就曾發(fā)文指出黨內(nèi)法規(guī)制定已嚴(yán)重落后于社會(huì)發(fā)展以及黨建工作的需求。其二，法規(guī)之間存在沖突。中國(guó)共產(chǎn)黨雖已要求審議部門進(jìn)行相關(guān)核查工作，但是仍時(shí)有學(xué)者指出部門地方法規(guī)與中央法規(guī)之間的沖突。十八大至今，黨內(nèi)已出臺(tái)了眾多法規(guī)，新舊法規(guī)如何銜接、現(xiàn)有沖突如何解決等問(wèn)題亟待破解。其三，法規(guī)質(zhì)量堪憂。法規(guī)一旦頒布，就必須經(jīng)得起檢驗(yàn)，然而目前看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系仍存在些許值得商榷之處。例如，立法主體問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)條例，黨內(nèi)法規(guī)的立法主體應(yīng)是“黨的中央組織”，然而符合條件的部門多達(dá)6個(gè)，且職能、地位各不相同，倘若立法權(quán)限過(guò)于分散，法規(guī)沖突也就在所難免。同時(shí)，部分省市黨政部門未能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定法規(guī)，只是機(jī)械地照搬，法規(guī)質(zhì)量勢(shì)必難以提升。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面的問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，是法規(guī)貫徹落實(shí)的關(guān)鍵保障，是黨內(nèi)關(guān)系調(diào)節(jié)的重要手段。在當(dāng)前新形勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行受到了一些質(zhì)疑。劉少奇同志在談及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題曾提出：“部分法規(guī)貫徹落實(shí)地不徹底，并非我黨無(wú)法可依，無(wú)規(guī)可據(jù)，也并非法規(guī)制定存在缺陷，而是部分黨組織未能堅(jiān)決執(zhí)行法規(guī)，部分黨組織歪曲了法規(guī)，部分黨組織破壞了法規(guī)”。學(xué)者陳錦榮曾針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)存在的問(wèn)題進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，超過(guò)九成受訪者將執(zhí)行力問(wèn)題視為最大問(wèn)題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了公信力等選項(xiàng)。法規(guī)的執(zhí)行是其價(jià)值的體現(xiàn)，執(zhí)行力度的強(qiáng)弱決定了其價(jià)值的高低，如果未能得到貫徹落實(shí)，那么黨內(nèi)法規(guī)便徒有虛名。就目前情況來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨的日常運(yùn)作已實(shí)現(xiàn)了“有法可依，有規(guī)可據(jù)”，法規(guī)體系本身也較為健全，主要問(wèn)題在于能否得到有效執(zhí)行。法規(guī)只是客體，人才是操作主體，是法規(guī)執(zhí)行中的關(guān)鍵所在。執(zhí)行力度的強(qiáng)弱與效果的好壞，都受到執(zhí)行者的法律素養(yǎng)、個(gè)人能力、處世態(tài)度的影響。此外，執(zhí)法環(huán)境的影響也較為重要，在“上有政策、下有對(duì)策”的環(huán)境下，再好的法規(guī)也難以執(zhí)行，法規(guī)的權(quán)威勢(shì)必受到削弱。

黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督方面的問(wèn)題。監(jiān)督是確保黨內(nèi)法規(guī)得到落實(shí)的最后一道保險(xiǎn)。法規(guī)出臺(tái)后，不僅要求加強(qiáng)學(xué)習(xí)，還應(yīng)提高監(jiān)督審查力度。既要實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督常態(tài)化，又要完善專項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，確保所有法規(guī)得到貫徹執(zhí)行，對(duì)于執(zhí)行不力者嚴(yán)肅處理，對(duì)于不敢、不愿執(zhí)行者堅(jiān)決撤換。紀(jì)檢委的主要職責(zé)是維護(hù)黨的日常運(yùn)作與黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)督政策、方針等的執(zhí)行狀況，與各級(jí)黨委合作推進(jìn)黨建工作，監(jiān)察違規(guī)違紀(jì)行為。然而在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，部分紀(jì)委監(jiān)督人員存在一種錯(cuò)誤想法，覺(jué)得監(jiān)察必須針對(duì)大案，因此對(duì)于群眾反映的“小問(wèn)題”，或是不予理睬，或是一拖再拖。這必然使得真問(wèn)題始終得不到解決，甚至小變大、一變多。endprint

全面從嚴(yán)治黨視閾下黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)路徑

目標(biāo)導(dǎo)向，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的體系建設(shè)。首先，健全黨內(nèi)法規(guī)，填補(bǔ)法規(guī)漏洞。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)變化加劇，此時(shí)黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨需對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，穩(wěn)步有序地推進(jìn)完善工作，填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)中的空白。例如，制定黨組與統(tǒng)一戰(zhàn)線的相關(guān)法規(guī)，從而對(duì)黨組及統(tǒng)戰(zhàn)工作進(jìn)行可控監(jiān)督。除制定新法規(guī)外，還需對(duì)部分不合時(shí)宜的法規(guī)進(jìn)行修改補(bǔ)充。例如，優(yōu)化干部住房、用車等層面的規(guī)定，以響應(yīng)反腐斗爭(zhēng)工作的要求。具體而言，除整合現(xiàn)有法規(guī)外，還需出臺(tái)新的紀(jì)檢工作條例，針對(duì)新形勢(shì)下的腐敗新現(xiàn)象，優(yōu)化辦案流程，完善處置措施，從而提升辦案質(zhì)量和效率。

其次，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，變?cè)囆袨檎?。黨建工作的特殊性，決定了其推進(jìn)過(guò)程的繁瑣性，黨的建設(shè)還需在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷健全和優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系。這就離不開(kāi)對(duì)法規(guī)的試行經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。在特定的歷史條件下，出臺(tái)部分試行法規(guī)是極其必要的。試行法規(guī)能夠填補(bǔ)現(xiàn)有法規(guī)體系中的漏洞，使得黨內(nèi)事務(wù)有法可依，同時(shí)也便于及時(shí)調(diào)整、優(yōu)化。在未出臺(tái)正式法規(guī)之前，試行法規(guī)就是治黨依據(jù)，與正式法規(guī)具有同等地位。然而，試行法規(guī)畢竟還需要不斷地驗(yàn)證，容易使人困惑。因此，一旦條件成熟，應(yīng)立即轉(zhuǎn)變?yōu)檎椒ㄒ?guī)。倘若法規(guī)長(zhǎng)期處于試行狀態(tài)，不對(duì)其進(jìn)行總結(jié)，勢(shì)必?zé)o法確定是否要對(duì)其進(jìn)行修改，或是完善，甚至取消，這對(duì)于依法治黨顯然是不利的。法規(guī)在試行一段時(shí)間后，立法部門應(yīng)根據(jù)各方的意見(jiàn)，保留法規(guī)的合理部分，優(yōu)化缺陷部分，刪除失當(dāng)部分，添加缺失部分。其次，對(duì)于法規(guī)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。在日益變化的社會(huì)形勢(shì)下，對(duì)于當(dāng)前已正式出臺(tái)的法規(guī)，也需要進(jìn)行優(yōu)化、補(bǔ)充。例如，在目前新媒體快速發(fā)展的背景下，黨員干部的工作、生活受到了廣大網(wǎng)友的全方位監(jiān)督，信息傳播速度的加快使得黨組織的反應(yīng)時(shí)間大大縮短。因此，針對(duì)這一情況，黨既要保障黨員干部的正當(dāng)權(quán)利免受侵害，還應(yīng)出臺(tái)全新法規(guī)，與新形勢(shì)下的網(wǎng)絡(luò)反腐機(jī)制進(jìn)行互動(dòng)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等行為進(jìn)行規(guī)范。

言出必行，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力度。首先，從嚴(yán)執(zhí)法，提升黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。法規(guī)缺少權(quán)威，便形同虛設(shè)，權(quán)威并非依靠宣傳便會(huì)產(chǎn)生，重點(diǎn)在于法規(guī)的從嚴(yán)執(zhí)行。從嚴(yán)就意味著一視同仁，不搞特殊化，因此，黨員干部應(yīng)當(dāng)以身作則，依法治黨，捍衛(wèi)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨不可止步于從嚴(yán)治黨已取得的成效，應(yīng)堅(jiān)持“作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上”，執(zhí)法不放松、不停止。雖然黨內(nèi)法規(guī)重在執(zhí)行，權(quán)威也來(lái)自于執(zhí)行，然而并不意味著處罰嚴(yán)厲，法規(guī)便產(chǎn)生了權(quán)威。對(duì)違法違規(guī)者進(jìn)行處罰，關(guān)鍵不在于嚴(yán)厲的程度，而是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法必嚴(yán)，一旦存在違規(guī)，就必須查處。雖然部分違規(guī)行為情節(jié)并不嚴(yán)重，涉案金額也不大，但這并非忽略該行為的理由。處罰是為了治理，是為了根除僥幸心理，這才是執(zhí)法的最終目的。

其次，樹(shù)立典型，發(fā)揮法規(guī)的激勵(lì)和約束作用。中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)依靠宣傳推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。新媒體背景下的宣傳還須有別于傳統(tǒng)報(bào)道，關(guān)鍵在于激發(fā)共鳴。因此，宣傳中應(yīng)當(dāng)樹(shù)立正面典型，設(shè)立標(biāo)桿，引導(dǎo)廣大黨員干部爭(zhēng)相向先進(jìn)看齊。除此之外，還應(yīng)敢于正視“反面教材”，發(fā)布真相，對(duì)涉事人員實(shí)名通報(bào)，從而達(dá)到警示目的。曝光“反面典型”的目的在于震懾，因此在操作過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)避免造成過(guò)于負(fù)面的影響。例如，倘若過(guò)多宣傳腐敗猖獗、大案要案，難免使得廉政過(guò)于黯淡，難以根植于人心。

最后，持續(xù)追蹤，捍衛(wèi)反腐成效。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年的最新調(diào)查數(shù)據(jù)，超過(guò)九成民眾對(duì)廉政建設(shè)工作表示滿意，可見(jiàn)反腐已成壓倒性態(tài)勢(shì)，對(duì)潛在腐敗分子起到了充分震懾作用。在反腐工作不斷取得成效的同時(shí)，還應(yīng)注重固本培元，以防腐敗勢(shì)力再次抬頭。

強(qiáng)化教育，提高黨內(nèi)人員接受監(jiān)督的意識(shí)。首先，注重教育，做好思政工作。為切實(shí)推進(jìn)從嚴(yán)治黨，應(yīng)當(dāng)做好以下三項(xiàng)教育：第一，黨規(guī)黨紀(jì)教育。十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨頒布了諸多新法規(guī)，不僅要宣傳新法規(guī)的意義和執(zhí)行情況，還應(yīng)有計(jì)劃地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)教育。為此，還需明晰法律教育與黨規(guī)教育的關(guān)聯(lián)，確保教育的協(xié)調(diào)性與針對(duì)性，著重在黨的基層組織舉辦形式多樣的教育活動(dòng)。第二，責(zé)任意識(shí)教育。依法治黨并非抽象口號(hào)，而是要將責(zé)任落到實(shí)處，培養(yǎng)黨員的擔(dān)當(dāng)意識(shí)。第三，忠誠(chéng)教育。對(duì)黨的忠誠(chéng)是從嚴(yán)治黨的思想根基，中國(guó)共產(chǎn)黨唯有確保黨員干部對(duì)黨的絕對(duì)忠誠(chéng)，才能確保法規(guī)得到有效執(zhí)行，將全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。

其次，學(xué)規(guī)守?fù)?jù)，自覺(jué)接受監(jiān)督。黨員學(xué)習(xí)法規(guī)，更主要的是為了維護(hù)個(gè)人權(quán)益，對(duì)于干部而言，則應(yīng)提出更高要求。唯有干部學(xué)規(guī)守?fù)?jù)，才能對(duì)廣大黨員起到示范作用，引導(dǎo)黨員群眾遠(yuǎn)離低級(jí)趣味，遏制內(nèi)心的貪念，做到慎獨(dú)慎行，從而形成良好的社會(huì)風(fēng)氣。權(quán)力應(yīng)當(dāng)被關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺(jué)接受監(jiān)督是對(duì)掌權(quán)者的基本要求。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要尊重法規(guī)，還應(yīng)自覺(jué)接受監(jiān)督，將自身置于公眾面前，置于陽(yáng)光之下，敢于接受審查。

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責(zé) 編/楊昀赟

Abstract： In the long years of exploring the ways of governing the Party， the Party has kept making advances despite the setbacks and finally put forward the strategic measure of ruling the Party by law. Under the background of all-round strengthening of the Party conduct， improving the inner-Party regulations is the great trend. To this end， the Party needs to further intensify its investigations and surveys， stay objective-oriented， fulfill every promise it makes， and emphasize education.

Keywords： All-round strengthening of the Party conduct， inner-Party regulations， improvement waysendprint