從法治視角看學(xué)會工作樹立底線思維

侯米蘭

[摘 要]黨的十八大以來社會組織立法取得了豐碩成果，為學(xué)會健康有序發(fā)展提供了有利的政策保障。隨著簡政放權(quán)力度進(jìn)一步加大，學(xué)會改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，學(xué)會通過實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，加快構(gòu)建現(xiàn)代社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，成為獨(dú)立的法人主體。本文分析了學(xué)會改革發(fā)展的政策環(huán)境，梳理了學(xué)會工作中存在的法律困惑和原因，指出了樹立底線思維在學(xué)會管理中的重要意義。

[關(guān)鍵詞]底線思維 法律風(fēng)險 全國學(xué)會

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中鄭重宣布中國特色社會主義進(jìn)入新時代。十九大報(bào)告11處提及社會組織內(nèi)容，可謂濃墨重彩，字字珠璣，彰顯了社會組織在國家治理體系中的重要作用，標(biāo)志著社會組織的發(fā)展步入了新時代，踏上了新征程。中國科協(xié)是黨和政府聯(lián)系科技工作者的群團(tuán)組織，所屬210家全國學(xué)會，其中業(yè)務(wù)主管189家，團(tuán)體會員21家。全國學(xué)會作為社會組織的重要組成部分，在“放、管、服”的大背景下，學(xué)會改革如火如荼，如果要形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代學(xué)會管理體制，學(xué)會必須加快構(gòu)建現(xiàn)代社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，通過實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，成為獨(dú)立的法人主體。學(xué)會的專業(yè)化發(fā)展不能回避“法律規(guī)范”這一重要的評價維度，學(xué)會改革的過程也是學(xué)會完善法治建設(shè)的過程，需要通過不斷提升法律能力來應(yīng)對改革發(fā)展中潛在的法律風(fēng)險。

一、學(xué)會改革發(fā)展的政策環(huán)境逐漸優(yōu)化

黨的十八大以來不斷加強(qiáng)社會組織立法，為規(guī)范和引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展在制度層面上取得了豐碩的成果。2016年《慈善法》頒布施行，相關(guān)配套文件相繼出臺，填補(bǔ)了慈善事業(yè)法律的空白?！毒惩夥钦M織境內(nèi)活動管理法》將境外非政府組織在華活動納入了法治軌道。民法總則確立了社會組織非營利法人這一新的法人類型，從法律層面明確了社會組織的地位，順應(yīng)了社會組織的發(fā)展需要。兩辦印發(fā)《促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，財(cái)政部、民政部印發(fā)《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，《社會組織抽查暫行管理辦法》于2017年正式施行。社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例等行政法規(guī)修訂工作穩(wěn)妥推進(jìn)。這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件的出臺，為學(xué)會健康有序發(fā)展，提供了有利的制度保障。從中國科協(xié)層面上看，《中國科協(xié)的深化改革實(shí)施方案》對改革學(xué)會治理結(jié)構(gòu)和治理方式，提高依法依章程獨(dú)立自主開展工作做出了明確部署，通過深化學(xué)會治理體系改革，引導(dǎo)學(xué)會牢固樹立經(jīng)營學(xué)會理念，提升學(xué)會社會服務(wù)能力和基礎(chǔ)保障能力。根據(jù)《中國科協(xié)2017年學(xué)會改革工作要點(diǎn)》，2017年學(xué)會改革的重點(diǎn)任務(wù)主要圍繞學(xué)會依法依章程辦會、創(chuàng)新學(xué)會工作機(jī)制和工作方式等方面，涵蓋了包括完善規(guī)章制度、推進(jìn)學(xué)會社會化公共服務(wù)常態(tài)化和科技成果轉(zhuǎn)化等24項(xiàng)改革任務(wù)，無論從學(xué)會改革的制度設(shè)計(jì)，還是具體工作均給出了明確的目標(biāo)。從大環(huán)境看，各項(xiàng)政策積極推進(jìn)了學(xué)會在社會治理中發(fā)揮作用，為學(xué)會參與社會治理和公共服務(wù)營造更為規(guī)范、有序的政策環(huán)境和發(fā)展空間。

二、學(xué)會工作中的法律困惑

（一）實(shí)踐工作缺少對應(yīng)的政策指導(dǎo)

盡管制度環(huán)境作出了積極的反映，但法律滯后性是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前學(xué)會改革過程中，陸續(xù)暴露出的一些問題在法律上找不到依據(jù)，比如學(xué)會內(nèi)部融資涉及學(xué)會有償收費(fèi)的主體資格和法律責(zé)任問題，學(xué)會改革過程中涉及的財(cái)產(chǎn)歸屬問題，學(xué)會章程中涉及的如何明確議事規(guī)則和關(guān)聯(lián)交易問題，在法律規(guī)制上并沒有得到一一對應(yīng)。特別是在審計(jì)過程中，缺少對具體問題的政策指導(dǎo)，由此為學(xué)會從事具體工作增加了諸多不確定因素，帶來了一定的法律風(fēng)險和審計(jì)風(fēng)險。

（二）法治建設(shè)思維不足

多年以來，學(xué)會的“身份”等同于事業(yè)單位，人員、經(jīng)費(fèi)、級別按照事業(yè)單位管理，學(xué)會工作帶有很強(qiáng)的行政管理色彩，偏重行政指令。學(xué)會的發(fā)展在一定層面上受制于這種錯誤認(rèn)識，在運(yùn)營規(guī)劃中缺乏草根社團(tuán)的經(jīng)營思維，由于不能正確理解“非營利”一詞，在融資、提供社會化服務(wù)工作中受到制約，很難樹立起市場主體意識，在經(jīng)營的思維和方法上固步自封。由于缺乏法律思維和法律常識，學(xué)會有時成為山寨組織侵權(quán)行為的受害者，有時會成為勞動法律關(guān)系中的侵權(quán)者，也有可能因未盡合理義務(wù)成為合同法律關(guān)系的連帶責(zé)任人，或是因違規(guī)開展活動接受行政處罰。2016年，對中國科協(xié)所屬207家全國學(xué)會法律服務(wù)情況進(jìn)行了調(diào)查，63%的學(xué)會在發(fā)生爭議后表示無力解決。這些問題均暴露了學(xué)會在改革發(fā)展中因法律意識淡薄放大了法律風(fēng)險，阻礙了學(xué)會健康有序發(fā)展。

（三）法律服務(wù)基礎(chǔ)保障薄弱

學(xué)會逐漸參與市場，市場化服務(wù)的比重越來越大。在企業(yè)風(fēng)控中，常見的法律顧問制度在學(xué)會管理中尚未被廣泛采用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國科協(xié)業(yè)務(wù)主管的學(xué)會中，聘用法律顧問的學(xué)會僅占學(xué)會總數(shù)的29%，具有法律專業(yè)背景的學(xué)會從業(yè)人員不多，這樣的學(xué)會只有30%，多數(shù)學(xué)會處于法律機(jī)構(gòu)和人員雙空白，缺乏法律人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)支撐。在法律資源的使用方面，學(xué)會聘請常年法律顧問主要工作是對各類合同進(jìn)行合法合規(guī)性審查，在建章立制、重大決策事項(xiàng)上很少咨詢法律專業(yè)意見。在處理爭議時，多數(shù)采用協(xié)商態(tài)度息事寧人。這些問題暴露出學(xué)會未能充分使用法務(wù)資源，治理體系中缺少有效的風(fēng)控管理制度，自然不會有更有效的辦法預(yù)防潛在的法律風(fēng)險，在事中控制和事后救濟(jì)過程中處于劣勢。

三、 學(xué)會工作要樹立底線思維

黨的十九大提出了建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，健全人民當(dāng)家作主制度體系，推動社會主義文化繁榮興盛，提高保障和改善民生水平，建設(shè)美麗中國，建設(shè)世界一流軍隊(duì)等一系列新目標(biāo)和任務(wù)，為學(xué)會改革發(fā)展提出了更高要求。2017年是科協(xié)改革的落實(shí)年，學(xué)會改革進(jìn)入了深水區(qū)，如何能邁出這關(guān)鍵的一步，重點(diǎn)在于學(xué)會在自身運(yùn)行中堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極尋找差距，使學(xué)會最大限度地發(fā)揮出正能量，最大限度地減少負(fù)能量。學(xué)會管理是一項(xiàng)專業(yè)化工作，當(dāng)前政府簡政放權(quán)工作正不斷深入，學(xué)會將有更多的機(jī)會參與公共服務(wù)供給，成為獨(dú)立、客觀、公正的第三方評價機(jī)構(gòu)，“第三部門”的作用將更加突出。在此過程中，更需要學(xué)會管理者提高法律意識樹立底線思維。

（一）在法律框架下明晰學(xué)會行為的邊界

學(xué)會的業(yè)務(wù)發(fā)展一定要在法律法規(guī)的框架下進(jìn)行，無論是內(nèi)部治理還是對外的活動，一定先查規(guī)定找依據(jù)，時刻保持警醒不能觸碰紅線。學(xué)會管理者要不斷加強(qiáng)法治意識，學(xué)會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對法律風(fēng)險的把握，分析學(xué)會主體業(yè)務(wù)涉及的法律風(fēng)險，梳理出行之有效的處理辦法，重視事前預(yù)防，加強(qiáng)事中監(jiān)督，將風(fēng)險降到最小。

（二）在法律框架下探索改革發(fā)展的空間

如前所述，學(xué)會發(fā)展的政策環(huán)境發(fā)生了積極變化，學(xué)會作為市場主體參與公共服務(wù)供給的機(jī)會多了，相應(yīng)的政策指導(dǎo)還沒有及時跟上。例如，科技部于2017年2月廢止了《科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》，此后各級科技行政管理部門不得再自行組織科技成果評價工作，新型科技成果評價將由市場唱主角?？萍荚u價工作是學(xué)會科技咨詢工作的重要組成，學(xué)會如何獲得這些提供公共服務(wù)的主體資格，從目前的政策文件中還很難找到明確的答案，因?yàn)槲募囊?guī)定還很分散，對于具體的路徑方法也很模糊，法律法規(guī)在實(shí)踐中上仍存在很多不明朗的地方，這就提醒學(xué)會管理者要善于抓住政策有利時機(jī)，探明模糊地帶的“高壓線”，及時分析和查找政策的支撐依據(jù)，在合理的范圍內(nèi)建立規(guī)范的工作標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，最終形成一套可操作性強(qiáng)、經(jīng)得住檢驗(yàn)的實(shí)施路徑和方法。只有這樣，才能決定學(xué)會參與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范的步子到底能邁多大。

（三）在完善治理結(jié)構(gòu)中加快風(fēng)控體系建設(shè)

規(guī)范管理制度先行。良好的學(xué)會治理體系不應(yīng)缺少一套完善而有效的風(fēng)控機(jī)制，學(xué)會作為獨(dú)立的社會組織法人，應(yīng)將各項(xiàng)工作納入法律風(fēng)險管理，加強(qiáng)法律專業(yè)人才培養(yǎng)，在內(nèi)部治理和既有業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，站在法律的維度，運(yùn)用法治思維考慮學(xué)會在公益事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展空間，以公益人的身份吸收更多的社會資本參與社會服務(wù)供給，以發(fā)揮學(xué)會在社會治理中的更大作用。endprint