民國時期護照問題研究
——以北洋和南京國民政府時期為中心

高東輝

(江門市博物館，廣東 江門 529020)

護照，是指國家主管機關(guān)發(fā)給出國旅行、執(zhí)行任務或在國外居住的本國公民的證件，以證明其國籍和身份。清代晚期，政府開始頒發(fā)護照，但管理工作則較為混亂。民國成立后，政府非常重視護照的管理工作，頒布護照申領法令，后經(jīng)發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)逐步完善，護照開始由各省自行印制、形式各樣向統(tǒng)一機構(gòu)、統(tǒng)一格式發(fā)展。民國時期是中國護照制度逐步完善、逐步法制化的時期，是中國護照發(fā)展的重要階段。

部分學者在其著作或文章①、中國出入境管理以及外交事務的相關(guān)著作中②，對民國護照的演變發(fā)展、分類、管理和制度問題有所論述，但尚未有系統(tǒng)之研究。民國護照對研究民國政治、外交、僑務等問題具有重要價值，本文即對民國護照制度、管理、形制等問題進行初步研究。

一、 民國時期的護照制度

中國護照和護照制度的產(chǎn)生始于清代晚期，民國時期則是護照制度逐步完善并走向法制化的時期。

民國建立伊始就十分重視護照的管理工作。南京臨時政府以及北洋政府都曾發(fā)布專項法令制度，但這些制度早期或是僅針對僑商回國，如1912年《僑商回國請領護照章程》和《領署給發(fā)護照簡章》；或是僅針對華商出洋經(jīng)商，如1916年外交部頒布《新定請領出洋經(jīng)商護照章程》。以上均是應對具體問題而建立的規(guī)章，未能有基于全局統(tǒng)籌考慮而建立的護照管理制度，相應的護照式樣也是多種多樣。

1922年，北洋政府外交部為統(tǒng)一護照管理，頒布華人出洋護照式樣及《發(fā)給出洋護照試辦章程》，統(tǒng)一規(guī)定除外交護照外其余護照的式樣[1]，中國護照制度進一步完善。但是，由于此時國內(nèi)軍閥割據(jù)，政權(quán)不穩(wěn)，因此護照的頒發(fā)和式樣仍多是各省各自為政。

南京國民政府建立后，結(jié)束了軍閥割據(jù)，為制定護照專項法規(guī)奠定了政治基礎，政府可以統(tǒng)籌建立護照管理制度。1929年12月，外交部制定《頒發(fā)出國護照暫行辦法》、《駐外使領館發(fā)給回國護照及簽證外人來華護照暫行辦法》，以期統(tǒng)一出國護照、回國護照、外人來華護照的各項規(guī)定，構(gòu)建全面的護照管理制度。但《暫行辦法》一經(jīng)頒布，便在國內(nèi)外引起了強烈反響，特別是廣大海外華僑紛紛反對，斥其為剝削華僑的苛例，華僑聯(lián)合會三次向政府請愿，以申領護照的手續(xù)更加復雜及費用增多等十項理由請求撤銷護照法[2]。外交部迅速反應，1931年1月，將新護照辦法送交立法院外交委員會審核，并在立法院1931年1月20日第127次會議上通過，即1931年頒布的《護照條例》。該《護照條例》是國民政府最重要的護照法規(guī)，是民國護照制度構(gòu)建的核心，其制定過程嚴格遵守立法程序，保證了法律效力；其條文內(nèi)容盡可能地照顧各方面的需求，保證了執(zhí)行的可行性。1931年《護照條例》頒布實施后，中國的護照第一次具有真正意義上法定統(tǒng)一制式——本式護照。此后，國民政府在1944年制定新《出國護照條例》，其與1931年《護照條例》基本框架沒有變化，只是根據(jù)國際國內(nèi)形勢對具體條文做出了修改[3]。

民國時期護照制度構(gòu)建的另一重要內(nèi)容就是對外國人來華護照的管理。民國政府頒布的最早涉及管理外國人護照的法規(guī)是1919年《管理無約國人民章程》，規(guī)定無約國人民入境應檢驗護照，進入內(nèi)地則需請領護照等[4]。1929年12月，國民政府制定了第一部專門針對外國人護照管理的法規(guī)——《查驗外人入境護照規(guī)則》，內(nèi)容包含查驗對象、查驗機關(guān)、査驗程序、護照內(nèi)容、不合規(guī)護照處理及護照疑義處理等問題[5]。1946年，國民政府公布了《查驗外人護照實施辦法》，該辦法不僅規(guī)定了外國人入境護照的查驗管理，對其離開、過境等情形的護照查驗也進行了規(guī)定[6]。1947年，國民政府又頒布新的《外人護照查驗辦法》，但內(nèi)容并無大的改動。

國民政府頒布的一系列申領護照的條例和法規(guī)，以及對外國人護照的管理規(guī)定等，構(gòu)成了民國護照制度的兩方面內(nèi)容，形成了比較完善的制度體系，對國民政府有效管理護照提供了制度保障。

二、民國護照的管理

護照的管理，是指護照的申請、審批、簽發(fā)及后續(xù)管理制度等[7]。民國以前因沒有系統(tǒng)的護照制度，因此沒有形成護照管理體系。民國建立后，隨著護照制度的系統(tǒng)化、法制化，管理體系也逐步完善。1931年《護照條例》頒發(fā)是民國護照管理的發(fā)展成熟的重要標志，在此之前民國政府護照管理則較為混亂。隨著《護照條例》的頒發(fā)，護照管理得以統(tǒng)一、規(guī)范，而此后的法規(guī)均未做過多改變。

(一) 護照管理的基本內(nèi)容

根據(jù)《護照條例》[8]，護照管理的基本內(nèi)容包括以下幾個方面：

1.護照的管理機構(gòu)及種類。國民政府外交部為民國護照的管理機構(gòu)。護照分外交、官員、普通三種，采用三聯(lián)本式式樣。具有中國國籍的人民即可申領護照，使得護照明確具備了現(xiàn)代護照證明執(zhí)照人國籍及身份作用的功能。

2.護照的申領規(guī)定。護照的申領部門為外交部或其指定的地方政府、使領館，申領護照需要交納工本費和印花稅，特殊群體有相應的減免規(guī)定。申領護照還應該嚴格遵守擔保規(guī)定。擔保制度是護照管理制度中十分重要的要求，護照作為出入國境的通行證件，在一定程度上也是國家主權(quán)的體現(xiàn)，因此持照人必須要保證自己的行為不損害國家的形象和利益，而持照人所進入的國家和地區(qū)也要求外國人不能成為其國公眾的經(jīng)濟和社會負擔。

3.護照的時效及后續(xù)管理。對護照有效時間的限定，是護照管理和出入境管理的重要內(nèi)容。護照具有一定的使用時限，護照到期或者遺失、毀壞可以補領或者換領，護照使用過程中還有簽證的相關(guān)規(guī)定。

(二)護照的“防偽”和打假

護照自誕生之日起就產(chǎn)生了偽造現(xiàn)象，因此護照管理部門始終將防止和打擊偽造護照行為作為一項重要工作。

1.民國護照的防偽技術(shù)和方法。民國護照防偽技術(shù)和方法延續(xù)了歷史和國內(nèi)外通行證照的相關(guān)做法，主要有：(1)使用統(tǒng)一制式護照。民國前期護照式樣不同，格式各省自行規(guī)定，對護照的核查防偽造成了很大的不便，也成為許多外國關(guān)口核查刁難中國護照的口實。因此北洋政府在1922年就試圖統(tǒng)一護照式樣，但由于當時國內(nèi)政局原因，最終未能實現(xiàn)。南京國民政府成立后，迅速制定了相應法規(guī)，并最終在1931年正式公布《護照條例》，以法律的形式確定了護照的統(tǒng)一制式。(2)騎縫編號和印章防偽。民國護照采用三聯(lián)形式，以騎縫印、編號作為重要的防偽手段，類似于中國古代的“勘合”，使用者和檢查者比對兩聯(lián)的編號、印章是否吻合，編號是否一致等。(3)人體特征及照片防偽。民國護照都設有持照人個人信息的填寫項目，包含姓名、年齡、職業(yè)、籍貫、身量、特征等；同時還必須張貼持照人照片，并在照片和護照頁交界處加蓋鋼印或公章。(4)使用防偽暗記。據(jù)1940年一份外交部密電：由于“溫逆應星在滬印有官員護照百份，式樣、顏色均與外交部所發(fā)相同，印章、簽字圖章均已仿刻”，“經(jīng)詳細檢閱”，“式樣完全相同，唯每頁上所印之空心‘護’字，外交部所印者末兩筆‘又’字空心中有暗記‘N’一字；再‘員’字左足點空心中有‘C’字，此點可以鑒別真?zhèn)巍！盵9]使用暗記防偽，說明民國在護照防偽的技術(shù)和理念上都有重大發(fā)展。

2.護照打假。民國時期實行的護照防偽技術(shù)，對防止護照偽造，鑒定執(zhí)照人，防止護照錯發(fā)、冒領、偽造起到了積極作用，使得證件安全有了一定保證，但并不能完全杜絕護照的造假行為。為打擊護照造假行為，1935年民國政府《刑法》第15章第212條規(guī)定：“偽造、變造護照……足以生損害于公眾或他人者，處一年以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金”，而對于偽造外國公使領事護照的行為列為同罪，將護照造假列為刑事犯罪行為。但護照造假行為仍時有發(fā)生，如1931年陳某“偽造外交部之護照及發(fā)照機關(guān)之印信，以及香港法領事之簽證”，在上海銷售，“每張三、五、十元不等”[10]，事發(fā)后被公安局通緝；1936年陳鶴鳴及其同伙在上海開設旅館，“偽造中華民國外交部出洋護照、偽刊外交部印信及各種圖章，并偽冒印度、托里斯托、孟買等領館印文及簽字，視之真?zhèn)文妗盵11]，被公安抓獲并提起公訴，而使用其偽造護照的僑胞則被外國關(guān)津查扣并遣返回國。

(三)外國人護照的管理。民國政府成立后，隨著主權(quán)意識的不斷提高，加強對來華外國人的管理成為重要內(nèi)容，而這其中最主要的就是對來華外國人的護照進行管理。1929年《查驗外人入境護照規(guī)則》規(guī)定：除了法令及條約另有規(guī)定以外的一切進入中華民國國境的外國人均應受此規(guī)則的管轄。護照要求填明持照人的基本信息及入境事由，黏貼照片,并須經(jīng)中華民國駐外使領館簽證。持照者的眷屬(子女以未成年者為限)及仆役合填一照，但應分別在護照上清晰填明姓名等所有信息，并黏貼照片。護照的查驗地點為國境地方行政官署，必要時可以委托海關(guān)協(xié)助，中央主管部在必要時則直接派員負責指導監(jiān)督。查驗護照過程如遇有未帶護照或抗不繳驗護照者、所持護照不合法或冒頂偽造者、行動有違反黨國利益或妨害公共秩序之虞者、浮浪乞丐、攜帶違禁或有礙風化之物品者及曾經(jīng)因案受出境處分者任意一項,則禁阻其入境。[5]

三、民國護照形制

民國護照分為官員護照、外交護照和普通護照三種類型，因普通護照最為普遍，因此本節(jié)所論述“護照”均為普通護照。民國普通護照可根據(jù)形制分為單紙護照、本式護照兩種，以1931年《護照條例》為線，分為早、晚兩個時期，此外還有一些特殊形式③。

(一)早期民國護照

民國建立后，規(guī)定護照為四聯(lián)式，但因政局混亂、軍閥割據(jù)，護照仍由各地自行印制，形式未能統(tǒng)一，但基本為單頁紙質(zhì)形式，僅有北洋政府發(fā)布有本式護照一種。因此根據(jù)民國早期護照的形態(tài)，可分為四聯(lián)護照、雙面護照、對折護照、本式護照四種。

1.四聯(lián)護照：單面印刷單紙護照。根據(jù)1912年《領署給發(fā)護照簡章》第一條規(guī)定：“護照用四聯(lián)式。以正照給僑商收執(zhí)。以第一副照一聯(lián)，申送外交部備核。以第二副照一聯(lián)，于僑商回國到埠送關(guān)查驗時，由關(guān)截存。匯送外交部備核。以照根一聯(lián)，存留領館，照上號數(shù)，應順序編列，以便稽查。”[12]。四聯(lián)之間印有護照編號字樣，蓋騎縫印，用易裁線分割，每聯(lián)尺寸不同，其中正照左上角貼有持照人的照片，并蓋有發(fā)照機關(guān)的鋼印。護照豎排中文單面印刷，手書填寫空白項，正文周邊印刷黑色線邊框，邊框中間頂部為梯形，內(nèi)書“護照”、“第一副照”、“第二副照”、“根照”字樣，

2.雙面護照：雙面印刷單紙護照。以木刻為底板鉛字油印，因頒發(fā)地點和時間不同，護照的尺寸規(guī)格以及內(nèi)容略有不同。該類護照為三聯(lián)，即“根照”、“正照”、“副照”聯(lián)。正照雙面印刷，分別為中英文面。中文面豎排印刷，正文周邊印刷黑色線邊框，邊框中間頂部為梯形，內(nèi)書“護照”字樣，左側(cè)有易裁線，有護照編號及騎縫印章。外文面橫排印刷，上部正中印有北洋政府時期十二章國徽圖案④，其下為“PASSPORT”，再下為正文，內(nèi)容與中文版基本相同，外文面貼有蓋有發(fā)照機關(guān)印章的持照人照片。

3.對折護照：左右對折雙面印刷單紙護照。目前筆者所見該類護照均為金山領事署頒發(fā)，但因頒發(fā)時間不同，護照的尺寸規(guī)格、印刷格式字體略有不同。該護照有三聯(lián)，正照聯(lián)分左右兩部分，分別為中英文面。中文面豎排印刷，正文周邊印刷黑色線邊框，邊框中間頂部為梯形(后來為長方形)，內(nèi)書“護照”字樣，其下為護照正文。外文面橫排印刷，題頭英文翻譯“中華民國總領事館 舊金山 美國”，其下印正文，內(nèi)容與中文版基本相同，英文面貼有持照人照片。

4.本式護照。此類護照為黑色硬皮小本，是依據(jù)1922年北京政府外交部頒布出洋護照式樣及《發(fā)給出洋護照試辦章程》制作。護照長15.5厘米、寬10.7厘米。封面材質(zhì)為黑色硬紙殼，正中印燙金“麥穗”圖案，其下豎寫“中華民國外交部護照”燙金字。除封面和扉頁外，整本冊子共有23頁，內(nèi)頁均印有帶“外交部護照”字樣的淺色底圖。護照內(nèi)寫明持照人個人信息、途徑地和目的地、發(fā)照日期、護照總頁數(shù)、收費事項以及發(fā)照機關(guān)官員的簽名及印章；貼蓋鋼印的持照人照片，印有使用年限及編號，貼印花稅票；第1頁外側(cè)有易裁線，印制有“國民政府外交部印”的騎縫印，應原有兩聯(lián)存根聯(lián)；護照印有法語、英語、西班牙文、葡萄牙文、俄文等八國語言翻譯頁。

南京國民政府建立之前，北洋政府雖名為中華民國的正統(tǒng)官方代表，但因軍閥割據(jù)，地方各自為政，軍令、政令混亂，這也反應在護照上：國民政府建立初始就頒布法規(guī)護照形制為四聯(lián)式，該形制護照直至頒布1931年《護照條例》前仍在使用；雙面護照和對開護照出現(xiàn)稍微晚幾年，但也基本使用到1931年前；而這一時期的本式護照則自1922年頒布《發(fā)給出洋護照試辦章程》開始實施，也基本使用到1931年前。因此民國前期的幾種護照形制，是各發(fā)照單位自行印制且并行使用：雙面護照多使用在東南亞和非洲等英法殖民地區(qū)；四聯(lián)護照和對開護照多使用在美洲地區(qū)，還出現(xiàn)同一領事館——舊金山總領事館交叉頒發(fā)四聯(lián)護照和對開護照兩種形制護照的情況。外交是國內(nèi)政治的延伸，民國早期護照的各行其是，正是國內(nèi)政局的混亂和割據(jù)在外交上的一種體現(xiàn)。

(二)民國后期護照

南京國民政府實現(xiàn)國家統(tǒng)一，政策、法規(guī)也開始統(tǒng)一，作為國家主權(quán)體現(xiàn)的護照，自然更加要求改變過去各自為政的情形，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)程、統(tǒng)一制式。護照的形制統(tǒng)一為本式護照，長16厘米、寬10.3厘米。根據(jù)護照法規(guī)，可分為1929版護照、1931版護照、1944版護照三種，其中1931版護照又分為早期、中期、晚期三種。

民國后期的本式護照，其內(nèi)容、制式根據(jù)其時護照法規(guī)所制定，不同版本間存在著緊密的傳承和發(fā)展關(guān)系：1929版護照在個人信息條目設定、外文翻譯頁的排序及種類等基本內(nèi)容的設置上，延續(xù)了民國早期由北洋政府頒布的本式護照樣式；1931版早期護照除封面設計、年限和費用條款不同外，基本沿用了1929版護照的形制；1931版中期護照又在原來的基礎上對早期護照的封面進行了重新設計，主要是外文翻譯頁僅保留英語和法語，使得整本護照的頁數(shù)從28頁減為16頁，而這一改變均為后來版本的護照所繼承；1931版晚期護照，在延續(xù)原來護照版本形制的基礎上，對封面再一次重新設計，取消了第3頁騎縫印的印制，并開辟第4頁為印花和收據(jù)票粘貼頁；1944版護照基本照搬了1931版晚期護照的所有形制內(nèi)容，僅根據(jù)《出國護照條例》為規(guī)定具體護照資費標準的情況，在護照費用處進行了留空。民國后期各個版本護照的使用并非絕對的非此即彼，1947年舊金山總領事館仍發(fā)放有1929版護照，但對護照中不符合條例規(guī)定的文字進行了涂改。

民國時期還出現(xiàn)有“過境憑證”、“臨時護照”、“臨時證明”等單紙形式的特殊護照。筆者所見“過境憑證”是取道越南入云南時所用。民國時期進入云南的一條主要路徑就是取海路到越南海防，經(jīng)滇越鐵路進入云南，而交通咽喉海防為法國殖民地，因此取道海防必須持有中國政府所發(fā)印有中法兩國文字的憑照?！芭R時護照”出現(xiàn)在抗戰(zhàn)勝利后，多是發(fā)給返回原僑居地的“復員華僑”[13]，后因華僑申領新護照情況復雜、數(shù)量巨大，臨時護照的應用則越來越多。筆者所見“臨時證明”則是因使領館建設原因尚沒有護照發(fā)放而頒發(fā)的一紙代替護照的證明文件。除上述三種特殊護照外，民國時期應該還有其他形式的護照，但筆者未見有實物或文獻介紹。

民國護照經(jīng)歷了早晚兩個時期發(fā)展，在形制上逐步統(tǒng)一了制式，但除了制式護照外，因具體需要，還出現(xiàn)有特殊護照，都是應對特定情況制定的，形成了是對制式護照的有效補充，體現(xiàn)了民國護照政策的靈活性。

四、結(jié) 語

民國時期是中國護照制度逐步完善、逐步法制化的時期，是中國護照發(fā)展的重要階段。國民政府通過頒布一系列申領護照的條例和法規(guī)，以及對外國人護照的管理規(guī)定等法規(guī)制度，構(gòu)筑了較為完備的護照制度法規(guī)體系，也形成了較為系統(tǒng)的護照管理體系。民國護照制度以及管理體系的建設是逐步完善的過程，體現(xiàn)在護照本體上就是護照形制的發(fā)展變化。通過對民國護照的研究可以看出，作為國家主權(quán)體現(xiàn)的重要載體，護照與國家的綜合國力、國家政權(quán)的穩(wěn)定具有直接的關(guān)系。民國早期的軍閥割據(jù)政局，造成了護照的管理、制度、形制等各方面的混亂，極大削弱了護照保護國民權(quán)益的作用。改革開放以來，隨著中國綜合國力的提升，特別是“一帶一路”建設的倡議下，中國護照得以在越來越多的國家和地區(qū)實現(xiàn)免簽和落地簽；歷次成功的撤僑行動，則證明中國護照真正成為了國人在海外的“護身符”。隨著中國與世界經(jīng)濟文化交流愈加密切、人員往來愈加頻繁，護照管理也面臨著新的發(fā)展需要。對民國護照歷史的研究和借鑒，可以為改革護照管理提供新的思考。

注釋：

① 關(guān)于護照研究的論述主要有：范振水《中國護照》，世界知識出版社2003年；江云《中國護照制度史》，中國人民公安大學出版社2014年；向黨《試論我國護照制度的形成與發(fā)展》，《公安大學學報》1986年第4期；何星亮《中國現(xiàn)代“護照”的產(chǎn)生及其發(fā)展演變》，《思想戰(zhàn)線》1998年第6期；高慧開《中國護照近代化探微》，《武警學院學報》2001年第2期；何國峰《試論我國護照制度的完善》，湘潭大學碩士學位論文，2003年；宋偉榮《民國時期來華外人護照管理探析》，湖南師范大學碩士學位論文，2014年；周雅淇《江門五邑華僑華人博物館館藏近代護照研究》，中山大學碩士學位論文，2016年。

② 參見公安部出入境管理局編《出入境證件制度》，群眾出版社2008年；項讜《中國出入境法律制度》，中國人民公安大學出版社1993年。

③ 本節(jié)所引用護照各項實物數(shù)據(jù)，均來自江門五邑華僑華人博物館館藏護照文物。護照分類模式，參考了周雅淇《江門五邑華僑華人博物館館藏近代護照研究》一文。

④ 十二章國徽為1913年2月至1928年間中華民國北洋政府時期的國徽，圖案基于中國古代禮服的十二章花紋，設計者為魯迅、錢稻孫和許壽裳。袁世凱所建立的中華帝國亦沿襲作為國徽。國徽的設計中結(jié)合了西方紋章的布局及傳統(tǒng)的十二章圖案。