關(guān)于“黨章是黨的總章程”的法學解讀

周葉中 湯景業(yè)

任何一個政黨或社會團體在成立時，都需要制定章程并依據(jù)章程組織、動員和開展活動。正式且完善的黨章是完備的政黨形態(tài)所不可或缺的，特別是對居于執(zhí)政地位且擁有8900多萬名黨員的中國共產(chǎn)黨而言，黨章不僅集中體現(xiàn)了黨的綱領(lǐng)、路線和政策，而且承載著維護全黨在政治、思想、組織、行動上統(tǒng)一的重大使命。對此，習近平總書記開宗明義地提出：“黨章是黨的總章程，是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵1]（P9）然而，我們往往將其視為約定俗成的政治論斷，卻忽視了在理論層面對于該命題的充分說理。因此，結(jié)合習近平總書記關(guān)于黨章的系列講話精神，本文主要從三個邏輯層面論證“黨章是黨的總章程”的論斷：一是黨章在內(nèi)容上為黨的組織和活動提供了基本原則和根本規(guī)范；二是黨章在效力上居于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的最高位階；三是黨章在作用上為全面從嚴治黨提供了根本遵循。

一、黨章確立了黨的組織活動的根本原則

從南湖紅船上討論通過的700余字的黨綱，到如今歷經(jīng)了17次重要修改而形成的19 000余字的黨章，其發(fā)展變遷見證了我們黨從開創(chuàng)走向成熟的光輝歷程。作為我們黨近百年革命、建設(shè)和改革偉大實踐中凝結(jié)而成的智慧結(jié)晶，黨章一方面集中體現(xiàn)了全黨的最高理性和價值訴求，對黨的性質(zhì)、指導(dǎo)思想、基本路線、基本原則、目標任務(wù)以及重大方針政策等作出了明確規(guī)定；另一方面凸顯了全黨的整體意志，以高度概括的語言對黨的組織、黨的制度、黨的紀律等作出闡述，確立了全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。黨章不僅載明了我們黨的立黨之基，彰顯了中國共產(chǎn)黨的訴求與擔當，而且指明了我們黨的興黨之要，對黨的建設(shè)提出了總體性要求，具有普遍的適用性與規(guī)范力。

（一）黨章是“一面公開樹立起來的旗幟”

政黨的形成與發(fā)展始終離不開集中體現(xiàn)自身政治主張的綱領(lǐng)。如果一個政黨沒有綱領(lǐng)，那么它“不可能成為政治上比較完整的、能夠在事態(tài)發(fā)生任何轉(zhuǎn)折時始終堅持自己路線的有機體”[2]（P357）；若一個政黨以綱領(lǐng)的形式樹立起公開的旗幟，則“外界就根據(jù)它來判斷這個黨”[3]（P325-326）。作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨在誕生之初便制定了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，其“全部條文可以分屬狹義的綱領(lǐng)和章程兩大范疇”①第1至3條屬于綱領(lǐng)或總綱的內(nèi)容，其余第4至15條（缺第11條）則屬于章程條文。[4]（P37）。從1922年中共二大到1928年中共六大期間，由于“部分帶有黨的綱領(lǐng)性質(zhì)的內(nèi)容往往以宣言或決議的形式呈現(xiàn)”“中共作為共產(chǎn)國際支部逐步喪失獨立自主，難以完善而詳細地陳述自身綱領(lǐng)”[5]（P114-117）等原因，中國共產(chǎn)黨所制定的黨章只是純粹的黨的組織章程。然而，就黨章發(fā)展變遷的整個歷程而言，“綱章分立”或者沒有黨的綱領(lǐng)的現(xiàn)象是暫時的。在黨的七大上，針對黨章修改，劉少奇同志指出：“我們現(xiàn)在制訂了黨的總綱，加在黨章前面。這就是我們黨的基本綱領(lǐng)。這也是黨章的組成部分，是黨章的前提和總則。因此，凡是黨員，都必須承認這個總綱，并以這個總綱作為自己一切活動的準則。我們黨有了這個總綱，將更加促進全黨的團結(jié)與統(tǒng)一?！盵6]（P243）自此，中國共產(chǎn)黨章程始終沿襲了“綱章合立”的體例結(jié)構(gòu)，即把黨章分為總綱和具體章節(jié)兩個部分，使其兼具黨的綱領(lǐng)和黨的章程的雙重屬性。其中，現(xiàn)行黨章中總綱部分長達7 800余字，占黨章整體篇幅1/3以上，就黨的性質(zhì)和宗旨、黨的指導(dǎo)思想、黨的路線方針政策以及黨的領(lǐng)導(dǎo)方略等作出明確規(guī)定，揭示了我們黨“舉什么旗”“走什么路”“實現(xiàn)什么目標”并最終回應(yīng)“建設(shè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”的重大課題。這些內(nèi)容全景式地展現(xiàn)了我們黨的理論基礎(chǔ)和政治主張，成為統(tǒng)一全黨思想、引領(lǐng)全黨前進的“公開的旗幟”，“樹立起可供人們用來衡量黨的運動水平的里程碑”[3]（P296）。

（二）黨章是黨組織工作、活動和黨員行為的總規(guī)范

在黨的總綱這面“公開樹立起來的旗幟”下，黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張等抽象的“應(yīng)然形態(tài)”轉(zhuǎn)化為具象的“實然形態(tài)”，必然需要落實到具體的黨組織的工作、活動和黨員的行為之中。為了確保黨組織和黨員的行為活動在有序的軌道上運轉(zhuǎn)，又必然需要規(guī)范與法則維系或建立某種秩序。正如列寧指出的，“章程是組織性的正式表現(xiàn)”[7]（P364）。黨章以論斷性語言，對黨組織和黨員的行為活動作出全面而基礎(chǔ)性的規(guī)定，其內(nèi)容涵蓋黨員、黨的組織、黨的干部、黨的紀律等各個方面，為各級黨組織和廣大黨員確立了具有普遍適用性的根本行為規(guī)范。

第一，黨章為黨組織工作、活動和黨員行為提供了根本的方向指引。黨章是統(tǒng)一全黨思想、組織和行動的重要基礎(chǔ)，在宏觀層面指明了黨組織工作、活動和黨員行為的根本方向。首先，黨章旗幟鮮明地強調(diào)黨員的先進性，即“中國共產(chǎn)黨黨員是中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士……必須全心全意為人民服務(wù)……除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個人利益和工作職權(quán)以外，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”[8]（P24），對黨員的品質(zhì)、能力和行為提出根本要求。其次，黨章清晰準確地闡明了黨的根本組織原則，即“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”[8]（P31），使我們黨成為一支組織嚴密、行動一致且有戰(zhàn)斗力的統(tǒng)一體。最后，黨章立場堅定地突出黨的紀律，即“黨組織必須嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，共產(chǎn)黨員必須自覺接受黨的紀律的約束”[8]（P51），為維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)奠定堅實的基礎(chǔ)。

第二，黨章為黨組織工作、活動和黨員行為提供了基本制度框架。圍繞黨的綱領(lǐng)，黨章從制度層面為黨組織工作、活動和黨員行為確立了基本原則和根本行為規(guī)范，具體涵蓋黨員的入黨條件和程序，黨員的義務(wù)和權(quán)利，黨的組織制度，各級黨組織的構(gòu)成及職權(quán)，黨的干部選拔任用，對黨的各級組織和黨員的紀律處分，黨的紀律檢查機關(guān)的設(shè)置和職權(quán)以及黨與非黨組織之間的關(guān)系等。這些均是事關(guān)黨的建設(shè)和發(fā)展全局的重大事項，是我們黨在革命、建設(shè)和改革各個時期實踐成果、理論成果與制度成果的歷史積淀，高度濃縮了我們黨規(guī)范黨的組織和活動的制度精華。例如，現(xiàn)行黨章從縱橫兩個維度對黨的組織制度進行闡釋：在縱向上將黨的組織劃分為黨的中央組織、黨的地方組織以及黨的基層組織，以民主集中制為主線闡明了黨的上下級組織之間的協(xié)調(diào)運作方式；在橫向上將各級黨的組織機構(gòu)劃分為黨的代表大會、黨的代表會議、黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)等，載明了各組織機構(gòu)的產(chǎn)生、構(gòu)成與具體職責權(quán)限等。

第三，黨章為黨組織工作、活動和黨員行為提供了基本程序性規(guī)范。黨章作為全黨的最高理性和整體意志的集中體現(xiàn)，雖不便對黨內(nèi)各方面事務(wù)安排的“為什么”作出詳細闡釋，但必須集中闡明“建設(shè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”等“是什么”以及“怎么樣”的現(xiàn)實問題。針對黨的各項實體性制度，黨章為黨組織工作、活動和黨員行為設(shè)定了基本的程序規(guī)則，以確保行為活動的有序性和規(guī)程性。例如，黨章就發(fā)展黨員和對黨員的紀律處分，黨的各級代表大會代表和委員會的產(chǎn)生，黨的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和中央委員會總書記的產(chǎn)生，黨的地方各級常務(wù)委員會和書記、副書記的產(chǎn)生，黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會的產(chǎn)生，黨的各級紀律檢查委員會、常務(wù)委員會和書記、副書記的產(chǎn)生等程序性事項均作出了原則性規(guī)定。

二、黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力

黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政黨借用規(guī)范主義工具建構(gòu)起來的制度性規(guī)范，是我們黨運用法治思維實現(xiàn)自我管理、自我約束的必然選擇?；邳h內(nèi)法規(guī)的法律屬性，黨內(nèi)法規(guī)需要具備并保持其作為法所必須具有的權(quán)威，必須在黨內(nèi)得到毫無保留的一致遵循[9]（P138）。其中，黨章不僅具有規(guī)范意義上的約束力和強制力，而且具有更高層級的效力。習近平總書記多次強調(diào)：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”[1]（P9），“黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩”[10]（P347），“要堅持以黨章為根本遵循，黨章是黨的根本大法”[11]（P66）?！翱傄?guī)矩”“總章程”“根本大法”等措辭，充分彰顯了以習近平同志為核心的黨中央對黨章最高效力的概括。

（一）黨章在效力層級上居于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂端

國有國法，黨有黨規(guī)黨法。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，有利于黨的建設(shè)民主化、科學化和法治化。正如有學者指出的，“建構(gòu)的法律體系應(yīng)呈現(xiàn)一個具有不同層次或者不同位階的結(jié)構(gòu)”[12]（P193），黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)同樣并非黨內(nèi)法規(guī)簡單地羅列與堆砌，而是按照法的形式理性形成層次分明、錯落有致的規(guī)范結(jié)構(gòu)。其中，黨章在縱向效力層級上居于黨內(nèi)法規(guī)制度體系頂端，在橫向關(guān)系中與其他黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出統(tǒng)領(lǐng)與被統(tǒng)領(lǐng)的關(guān)系。

縱向而言，被稱為“黨內(nèi)立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）將黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等淵源形式。其中，黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員的義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定；準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定；條例對黨的某一領(lǐng)域的重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定。“根本規(guī)定”“基本規(guī)定”“全面規(guī)定”“具體規(guī)定”等措辭，既是對各類型黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范內(nèi)容的界定，也在縱向維度上表明各類型黨內(nèi)法規(guī)的效力位階。黨章居于效力位階的頂端，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)；準則其次，條例效力低于準則，兩者均是基礎(chǔ)性、主干性的黨內(nèi)法規(guī)；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等效力最末，是枝丫性的黨內(nèi)法規(guī)[13]（P6）。

橫向而言，為了實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)往往按照其所涉內(nèi)容予以劃分。一是《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》按照黨內(nèi)法規(guī)功能將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)劃分為：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，黨的作風建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，黨的民主制集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)等六大部分。二是《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)予以“板塊化”劃分，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度以及黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等四大板塊。兩者所預(yù)設(shè)的基本前提是一致的，即在黨章之下對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)予以布局，凸顯黨章的統(tǒng)帥地位。

（二）黨章是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的根本依據(jù)

黨章作為黨的總章程，凝結(jié)了中國共產(chǎn)黨近百年發(fā)展歷程的經(jīng)驗和智慧，集中代表了全黨的集體意志和根本利益，是我們黨實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨組織工作活動和黨員行為的根本法規(guī)[14]（P84）。黨章相當于憲法在國家法律體系中的作用，即其他黨內(nèi)法規(guī)的制定必須以黨章為根本依據(jù)，均是黨章在具體領(lǐng)域的現(xiàn)實延伸或具體化。因此，《制定條例》第7條明確提出：“以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策是制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當遵循的基本原則之一?！?/p>

第一，黨章是其他黨內(nèi)法規(guī)賴以產(chǎn)生的邏輯起點。從具有黨章性質(zhì)的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》誕生，到中共二大以來黨章的出臺及發(fā)展完善，從邏輯時序上而言，先有集中體現(xiàn)政黨政治立場和組織形態(tài)的黨章，后有具體用以管黨治黨的其他黨內(nèi)法規(guī)。對此，《制定條例》第2條第2款明確指出：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！币虼耍^大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)，尤其是黨的十八大以來新制定、修訂的黨內(nèi)法規(guī)，在條文構(gòu)造上首先強調(diào)“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例（規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等）”。

第二，黨章為其他黨內(nèi)法規(guī)的制定提供規(guī)則性依據(jù)。正如法理學者所指出的，“整個法秩序（或其大部分）都受特定指導(dǎo)性法律思想、原則或一般價值標準的支配，進而形成階次性架構(gòu)”[15]（P316）。隨著體系化方法引入黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系呈現(xiàn)出相似的特征：一方面，黨章作為由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定、修改和頒布的黨內(nèi)法規(guī)，在階次性架構(gòu)中居于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂端；另一方面，黨章作為全黨整體意志的集中體現(xiàn)，確立了黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則、目的、任務(wù)以及發(fā)展方向，對黨員的義務(wù)和權(quán)利、黨的組織架構(gòu)、黨的紀律等具體事項的規(guī)定適用于所有黨組織和全體黨員，具有普遍約束力，進而從根本上形塑黨內(nèi)法規(guī)秩序。因此，制定其他黨內(nèi)法規(guī)，從形式到內(nèi)容等各個層面均受到黨章所確立的指導(dǎo)思想、基本原則、價值標準以及具體規(guī)定的支配，在黨章授權(quán)的范圍內(nèi)進行。

第三，黨章為保持其他黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上的協(xié)調(diào)提供基本指引。由于其他黨內(nèi)法規(guī)是根據(jù)黨章制定和產(chǎn)生，這一特性決定了黨章對黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一意義更甚，并有助于以解釋的方式解決黨內(nèi)法規(guī)的續(xù)造問題。換言之，如果黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中存在需要解釋的分歧，為了維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一致性和完整性，合乎黨章規(guī)定是黨內(nèi)法規(guī)解釋的應(yīng)有之義，使黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵契合黨章的相關(guān)規(guī)定并更好地回應(yīng)實踐需求。

（三）其他黨內(nèi)法規(guī)不得與黨章相抵觸

黨章居于黨內(nèi)法規(guī)制度體系效力層級的頂端，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的根本依據(jù)。然而，倘若其他黨內(nèi)法規(guī)能夠任意地抵觸黨章，不但折損了黨章的權(quán)威性和嚴肅性，還將造成黨內(nèi)法規(guī)制度體系紊亂且無所適從的情形。因此，黨章具有最高效力集中體現(xiàn)在其他黨內(nèi)法規(guī)不得與黨章的規(guī)定相違背、相沖突，與黨章相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)歸于無效等方面。對此，習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上著重強調(diào)：“以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系，扎緊黨規(guī)黨紀的籠子?！盵16]（P115）

雖然其他黨內(nèi)法規(guī)不得與黨章相抵觸的內(nèi)涵并未體現(xiàn)于黨章文本中，但《制定條例》從三個層面對此作出了具體闡釋：第一，確立任何黨內(nèi)法規(guī)不得同黨章相抵觸原則?！吨贫l例》第25條提出：“黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸”。第二，明確以黨章為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本審核標準?！吨贫l例》第21條提出：“審議批準機關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負責法規(guī)工作的機構(gòu)進行審核。主要審核……是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸?！钡谌?guī)定了與黨章相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)的處理情形?！吨贫l例》第28條提出：“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，由中央責令改正或者予以撤銷……同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸的。”綜上所述，《制定條例》的相關(guān)規(guī)定為維護黨章權(quán)威、保障黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一作出了系統(tǒng)闡釋，集中體現(xiàn)了其他黨內(nèi)法規(guī)不得與黨章相抵觸的普遍性與絕對性。其中，前兩種情形表明黨章以外的任何黨內(nèi)法規(guī)必須尊重黨章，不與黨章相抵觸；后一種情形表明與黨章相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)要么責令改正，要么被撤銷而當然無效。

三、黨章為全面從嚴治黨提供了根本遵循

歷經(jīng)近百年的革命、建設(shè)和改革歷程，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)成為革命黨、領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的有機統(tǒng)一體。這既是我們黨對自身所處歷史方位認識日漸清晰的結(jié)果，也是我們黨在實踐中對執(zhí)政治國以及執(zhí)政黨自身建設(shè)規(guī)律認識不斷深化的產(chǎn)物。在“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴”的現(xiàn)實邏輯下，以習近平同志為核心的黨中央深刻提出“堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”，強調(diào)運用法治思維和法治方式加強黨的建設(shè)，以“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[17]（P333）的制度破除運動式治理的窠臼。作為黨的政治綱領(lǐng)和全體黨員必須遵循的行為準則，黨章由黨的最高權(quán)力機關(guān)經(jīng)過嚴格的程序制定和修改，在黨內(nèi)具有最高的權(quán)威性和約束力，隨著我們黨的歷史轉(zhuǎn)型而被賦予更多的時代內(nèi)涵。對此，習近平總書記深刻指出：“黨章是我們立黨、治黨、管黨的總章程，是全黨最基本、最重要、最全面的行為規(guī)范”[18]（P7），“黨章是全面從嚴治黨的總依據(jù)和總遵循，也是全體黨員言行的總規(guī)矩和總遵循”[19]，“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政”[20]（P91）。在新的歷史形勢下，黨章的內(nèi)容及其效力決定了黨章不僅是我們黨執(zhí)政治國的立黨之基，同時也是管黨治黨的總章程，承載著規(guī)范各級黨組織和廣大黨員的重要使命，是全面從嚴治黨的根本遵循。

第一，黨章對黨組織和黨員的指引作用。黨章對黨組織、黨員等主體的行為起到的導(dǎo)向或引領(lǐng)作用，主要是通過黨員義務(wù)和權(quán)利的統(tǒng)一、各級黨組織職權(quán)的設(shè)定等予以實現(xiàn)。具體而言，黨章通過規(guī)定黨員的義務(wù)和權(quán)利，各級黨組織的組織架構(gòu)、職權(quán)和職責，黨的紀律以及違反黨的紀律所應(yīng)當承擔的責任等，對各級黨組織工作、活動和黨員行為具有普遍約束力，從而引導(dǎo)各級黨組織和廣大黨員“弄清楚自己該做什么、不該做什么，能做什么、不能做什么”[21]（P9）。通過黨章的規(guī)范性指引，確保各級黨組織工作、活動和黨員行為在制度軌道上運行，以實現(xiàn)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨的工作的重要作用，把黨章的各項規(guī)定落實到各項具體的事業(yè)之中而行穩(wěn)致遠。

第二，黨章對黨組織和黨員的評價作用。雖然并非全體黨員參與黨章的制定和修改，但黨章卻真實全面地反映了全黨的意志。黨章通過規(guī)范的形式，作為一種行為標準或尺度，具有判斷與衡量各級黨組織工作、活動和廣大黨員行為的作用。正如習近平總書記指出：“判斷各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)，要以黨章為基本標準?！盵1]（P10）當然，黨章只需要也只能夠?qū)h的活動和黨內(nèi)關(guān)系的基本方面做出原則性規(guī)定，不可能規(guī)定一切細節(jié)[22]（P2-3）。其原則性、概括性特征，決定了它不可能事無巨細地對黨組織和黨員予以評價。具體評價黨組織工作、活動和黨員行為是否符合黨章等問題，由黨的各級紀律檢查委員會依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等具體黨內(nèi)法規(guī)進行。

第三，黨章對黨組織和黨員具有教育作用。黨章不僅具有規(guī)范意義上的指引作用，而且能夠在學習貫徹實施黨章過程中對廣大黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的行為活動產(chǎn)生積極影響。作為全黨意志的集中體現(xiàn)，黨章一方面內(nèi)在地蘊含了黨的思想結(jié)晶，奠定了全黨思想認同、政治認同與情感認同的現(xiàn)實基礎(chǔ)；另一方面集中體現(xiàn)了我們黨政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)的制度成果。正是基于黨章對黨組織和黨員的教育作用，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著重強調(diào)學習和貫徹黨章，以黨章為根本遵循，實現(xiàn)思想建黨和制度治黨同時同向發(fā)力。對此，習近平總書記以“照鏡子”為喻，強調(diào)廣大黨員用黨章規(guī)范自身言行，以黨章為鏡，對照黨的紀律、群眾期盼、先進典型，對照改進作風要求，在宗旨意識、工作作風、廉潔自律上擺問題、找差距、明方向[23]。

第四，黨章對黨組織和黨員具有預(yù)測作用。只有基于對黨章的認同與遵守，才會有全黨在思想、組織和行動上的統(tǒng)一。各級黨組織和廣大黨員能夠根據(jù)黨章的規(guī)定，對自身的行為與活動而做出合理的安排，從而更好地維持黨內(nèi)的和諧統(tǒng)一。對此，習近平總書記突出強調(diào)全體黨員要積極聯(lián)系黨的歷史和黨所處的歷史方位等現(xiàn)實因素；深入思考黨章對黨組織和黨員、干部的要求是哪些，怎樣身體力行；深入思考對照黨章自己哪些沒做到，應(yīng)該如何提高；深入思考全面從嚴治黨還有哪些環(huán)節(jié)需要加強，哪些制度需要完善[19]。

第五，黨章對黨組織和黨員具有強制作用。如果人們說一條法律規(guī)范是有效的，這就意味著這條法律規(guī)范對于它所指向的那些人具有約束力[24]（P347）。黨章作為管黨治黨的根本性制度規(guī)范，其約束力體現(xiàn)在任何黨組織或黨員的任何違背黨章的行為都將強制性地受到制裁或者承擔不利的法律后果，以強制力確保各級黨組織和黨員的行為活動符合業(yè)已確立的秩序。當然，這并不是說在任何情形下各級黨組織和黨員遵守黨章均是受迫于黨章強制作用的威懾，但強制的作用遠比其他促使黨組織和黨員有效遵循黨章的手段的作用要大得多，是維持黨章權(quán)威和實現(xiàn)全面從嚴治黨的基礎(chǔ)。因此，習近平總書記著重提出：“組織處理要慎重，但對確實嚴重違背黨章黨規(guī)的，該處置的處置，該清理的清理。”[25]

“君子務(wù)本，本立而道生?！盵26]（P309）黨章鐫刻了我們黨的初心與使命，載明了我們黨最基本的內(nèi)容，是全黨統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動的根本準則，也是全體黨員必須遵循的根本行為規(guī)范。雖然在不同的歷史階段，我們黨所面臨的風險與考驗不盡相同，但始終堅持以黨章為根本依據(jù)，并通過理論概括和經(jīng)驗提煉不斷發(fā)展完善黨章，用以更好地指導(dǎo)實踐。在中國特色社會主義進入新時代的歷史起點上，系統(tǒng)而深刻地闡明黨章之所以為黨的總章程，不僅在理論層面為理解黨章增添了現(xiàn)實注腳，而且在現(xiàn)實層面助益了凝聚黨的組織，提升黨員隊伍的黨性修養(yǎng)，進而以黨章為根本遵循推進黨的建設(shè)新的偉大工程。

[1] 習近平.認真學習黨章 嚴格遵守黨章.求是,2012,(23).

[2] 列寧全集:第20卷.北京:人民出版社,1989.

[3] 馬克思恩格斯選集:第3卷.北京:人民出版社,1995.

[4] 管懷倫.對于中共“一大”綱領(lǐng)性質(zhì)的認定.南京社會科學,2002,(4).

[5]陳自才.中共二大至六大黨章前沒有綱領(lǐng)的原因再探討.中共黨史研究,2013,(7).

[6] 劉少奇.論黨.北京:中共中央黨校出版社,2013.

[7] 列寧全集:第8卷.北京:人民出版社,1986.

[8] 中國共產(chǎn)黨章程.北京:人民出版社,2017.

[9]劉長秋.論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國家法.馬克思主義研究,2017,(10).

[10]習近平.加強紀律建設(shè)，把守紀律講規(guī)矩擺在更加重要的位置.北京:中央文獻出版社,2016.

[11]中共中央紀律檢查委員會,中共中央文獻研究室.習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編.北京:中央文獻出版社,中國方正出版社,2016.

[12]凱爾森.法與國家的一般理論.沈宗靈譯.北京:商務(wù)印書館,2013.

[13]周葉中.關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考.武漢大學學報(哲學社會科學版),2017,(5).

[14]周葉中,湯景業(yè).論憲法與黨章的關(guān)系.中共中央黨校學報,2017,(3).

[15]拉倫茨.法學方法論.陳愛娥譯.北京:商務(wù)印書館,2016.

[16]中共中央文獻研究室.習近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編.北京:中央文獻出版社,2016.

[17]鄧小平文選:第2卷.北京:人民出版社,1994.

[18]習近平.全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作.求是,2013,(1).

[19]新華社.習近平在安徽調(diào)研時強調(diào) 全面落實“十三五”規(guī)劃綱要 加強改革創(chuàng)新開創(chuàng)發(fā)展新局面.人民日報,2016-04-28.

[20]習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話.北京:中央文獻出版社,2014.

[21]習近平.在全國黨校工作會議上的講話.求是,2016,(9).

[22]范平,姚桓.中國共產(chǎn)黨黨章教程.北京:中國方正出版社,2010.

[23]李章軍,劉建生.習近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上強調(diào) 深入扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動為實現(xiàn)黨的十八大目標任務(wù)提供堅強保證.人民日報,2013-06-19.

[24]E.博登海默.法理學：法律哲學與法律方法.鄧正來譯.北京:中國政法大學出版社,2004.

[25]姜潔.習近平對開展“兩學一做”學習教育作出重要指示強調(diào) 突出問題導(dǎo)向確保取得實際成效 把全面從嚴治黨落實到每一個支部.人民日報,2016-04-07.

[26]朱祖延.引用語大辭典.武漢:武漢出版社,2010.