社會(huì)治理中地方人大對(duì)官員監(jiān)督的實(shí)踐分析
——以政府官員公共精神的塑造為切入點(diǎn)

隋斌斌

(交通運(yùn)輸部黨校，北京　101601)

政治現(xiàn)代化的過程不僅需要現(xiàn)代化的公民，更需要現(xiàn)代化的政府官員?，F(xiàn)代化的政府官員需要比現(xiàn)代化公民更具公共精神和公益精神。中國(guó)社會(huì)治理過程中，一個(gè)影響官民關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定的重要問題在于官員權(quán)力的失范。官員權(quán)力失范的背后是一種官員公共精神缺位的問題。如何使官員從“權(quán)力本位”走向“人民本位”，是官員公共精神構(gòu)建的核心命題，此種轉(zhuǎn)型過程中，作為人民權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)發(fā)揮重要作用，尤其人大對(duì)政府官員的監(jiān)督將對(duì)官員公共精神塑造產(chǎn)生直接影響。長(zhǎng)期以來，相對(duì)于法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，人大官員監(jiān)督權(quán)的行使相對(duì)較弱。強(qiáng)化人大對(duì)官員的監(jiān)督權(quán)不僅是把好法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的第一關(guān)，也是官員責(zé)任倫理構(gòu)建中的關(guān)鍵一環(huán)。在社會(huì)對(duì)政府官員期待和要求越來越高的形勢(shì)下，人大此領(lǐng)域權(quán)力的行使將直接關(guān)系到中國(guó)官員公共精神的生成和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

近些年，地方人大在官員監(jiān)督方面進(jìn)行了一些創(chuàng)新實(shí)踐。其實(shí)踐的共同主旨都在于通過人大制度化官員監(jiān)督平臺(tái)作用的發(fā)揮，將政府官員的履職行為納入到公共視野，從而強(qiáng)化政府官員的責(zé)任意識(shí)和公共服務(wù)意識(shí)。在此過程中，地方人大官員監(jiān)督層面和官員公共精神塑造的問題和短板也逐步顯現(xiàn)出來。

一、人大對(duì)官員的監(jiān)督與官員公共精神塑造：二者的內(nèi)生邏輯關(guān)系

現(xiàn)代公共行政環(huán)境下，政府官員基本的責(zé)任倫理在于職業(yè)行為的出發(fā)點(diǎn)是公益本位而不是權(quán)力本位。公正地管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)和服務(wù)公共利益的要求是現(xiàn)代公共行政的目的[1]。公共精神的樹立和踐行是現(xiàn)代政府官員的基本素質(zhì)。

作為一種現(xiàn)實(shí)的存在形態(tài)，政府官員公共精神的確立需要在行為層面使官員在行為合規(guī)、合法的基礎(chǔ)上遵循公共本位的邏輯。這一目標(biāo)的達(dá)成需要兩個(gè)前提。一是政府官員權(quán)力是有限的并服從于法律；二是政府官員的行為應(yīng)強(qiáng)化公共屬性和社會(huì)屬性，應(yīng)具有開放性。這兩條的實(shí)現(xiàn)都要求政府的行政過程能夠主動(dòng)吸納公眾對(duì)政府官員進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。政府官員的職業(yè)行為不僅應(yīng)當(dāng)具有效率性，而且應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化服務(wù)屬性、社會(huì)協(xié)調(diào)性，更要兼具公共溝通和公共價(jià)值傳遞意識(shí)的。在一個(gè)多元化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，“公共領(lǐng)域的問題必須通過‘理想的言談情境’來達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)，應(yīng)摒棄封閉的威權(quán)主義?！盵2]然而，政府官員公共精神的塑造，在我們以往的改革實(shí)踐中往往體現(xiàn)一種趨勢(shì)，就是在整體行政體系內(nèi)自我動(dòng)員、自我推行、自我評(píng)估和自我總結(jié)，缺乏有效的外部評(píng)估和督促機(jī)制。公意被變相阻隔在政府行政過程和官員評(píng)價(jià)體制之外。外部評(píng)估和督促機(jī)制的缺失恰恰是可以通過人大人事監(jiān)督職能的啟動(dòng)和強(qiáng)化可以彌補(bǔ)的。

一方面，人大對(duì)官員的監(jiān)督直接指向政府官員公共精神的確立和持續(xù)建構(gòu)。作為權(quán)力機(jī)關(guān)，人大的核心功能指向在于確保政府能夠體現(xiàn)公眾利益，及時(shí)回應(yīng)公眾利益訴求。在宏觀層面上，無論是人大對(duì)政府的法律監(jiān)督，抑或是工作監(jiān)督，事實(shí)上都不可避免地涉及到對(duì)政府官員行為的監(jiān)督，都不可避免體現(xiàn)其對(duì)政府的人事監(jiān)督。究其本質(zhì)，根本還是在于人大對(duì)政府監(jiān)督的核心主旨在于確保政府過程中的行動(dòng)者——政府官員不濫用權(quán)力，能夠盡可能地運(yùn)用全民性、公共的標(biāo)準(zhǔn)去做決策和執(zhí)行決策。

另一方面，人大對(duì)官員的監(jiān)督是推動(dòng)政府官員公共精神建構(gòu)的內(nèi)外銜接點(diǎn)。官員公共精神的確立和持續(xù)建構(gòu)不是行政過程單方面作用的結(jié)果，而是行政向公眾開放過程中外部推動(dòng)和內(nèi)部變革相結(jié)合的結(jié)果。人大監(jiān)督官員職能在對(duì)政府官員公共精神的確立形成外部推動(dòng)的同時(shí)，更重要的是將對(duì)政府內(nèi)部形成壓力，從而促進(jìn)政府官員公共精神確立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的達(dá)成。這主要源于其他部門對(duì)政府官員的監(jiān)督，人大對(duì)政府官員的監(jiān)督具有相當(dāng)?shù)拈_放性的特征，能夠在一個(gè)制度化的渠道吸納公眾參與監(jiān)督過程。對(duì)政府官員的監(jiān)督不僅必須通過制度化參與形式獲得，而且這種監(jiān)督必須具有民意代表性才可以。因此，人大監(jiān)督官員機(jī)制構(gòu)成了政府官員公共精神確立和塑造的一個(gè)體制性的政府內(nèi)外銜接點(diǎn)，對(duì)官員公共精神的構(gòu)建既起了外部推動(dòng)作用，又起了內(nèi)部協(xié)調(diào)的作用。

二、社會(huì)治理過程中地方人大監(jiān)督官員的實(shí)踐方向

社會(huì)治理過程中，對(duì)所任命官員進(jìn)行監(jiān)督是地方人大履行監(jiān)督職責(zé)的重要職能體現(xiàn)和關(guān)鍵依托。地方人大監(jiān)督官員主要實(shí)踐包括以下三個(gè)方向。

（一）對(duì)官員的任免

人事任免權(quán)作為憲法和法律賦予人大的法定職能和權(quán)力，是人大對(duì)政府部門進(jìn)行監(jiān)督的基本依托。一方面，各級(jí)政府部門最高或主要領(lǐng)導(dǎo)的任命都來自于人大的授權(quán)；另一方面，各級(jí)人大有權(quán)罷免政府部門最高或主要領(lǐng)導(dǎo)。在規(guī)范層面基本的人事任免權(quán)之下，地方人大對(duì)本地區(qū)官員的任免在實(shí)踐形態(tài)上具有一定的延展性和多樣性。在此領(lǐng)域能夠?qū)賳T構(gòu)成實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的往往集中在地方人大對(duì)其選舉和所任命官員的職位的罷免上。此種情形下，大致能夠看到三種實(shí)踐形態(tài)。

1．依法罷免

根據(jù)法律規(guī)定，縣以上地方各級(jí)人大代表有權(quán)提起對(duì)政府組成人員的罷免案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表有權(quán)提起對(duì)鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)的罷免案。罷免是人大追究政府組成人員法律責(zé)任及政治責(zé)任的重要途徑和形式[3]。實(shí)踐層面，地方人大代表提起罷免的政府官員既有高級(jí)別的官員，譬如 1989年湖南省七屆人大二次會(huì)議上，人大代表對(duì)時(shí)任副省長(zhǎng)楊匯泉發(fā)起的罷免案，也有基層政府官員，比如在廣東、甘肅等地都發(fā)生過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名罷免的案例。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層人大的工作實(shí)踐中，罷免政府組成人員已成為監(jiān)督和制裁賄選行為的一種手段[3]。

2．依法免職

通常情況下，在地方人大閉會(huì)期間，如果紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查實(shí)政府首長(zhǎng)以外的政府組成人員有違紀(jì)違法行為，那么地方人大常委會(huì)有權(quán)免去其職務(wù)。

3．依法接受辭職

相對(duì)于依法罷免和依法免職，接受官員辭職是地方人大一項(xiàng)對(duì)官員的非強(qiáng)制性去職制度。從法律層面，這是一項(xiàng)裁量性權(quán)力。地方人大常委會(huì)可以依法裁量包括政府首長(zhǎng)和政府組成人員在內(nèi)的政府官員的辭職申請(qǐng)。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督

地方人大通過制度創(chuàng)新，延伸既有的規(guī)范性制度的制度半徑，把人大對(duì)官員的人的監(jiān)督和事的監(jiān)督結(jié)合起來，強(qiáng)化對(duì)官員的任前監(jiān)督和履職監(jiān)督。這包括四種實(shí)踐形態(tài)。

1．任前監(jiān)督

此形態(tài)的實(shí)踐主要是為解決人大任命干部走過場(chǎng)的情形，強(qiáng)化地方人大對(duì)即將任命的政府官員的信息調(diào)研和了解。比較創(chuàng)新的實(shí)踐做法是地方人大強(qiáng)化和其他干部監(jiān)督部門的信息互通，全面了解被任命干部的信息。譬如中山市人大在任命之前到紀(jì)委、信訪等部門了解被任命干部的被投訴情況。官員若一年內(nèi)被投訴三次及其以上并經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，其人事提請(qǐng)將面臨退回去的風(fēng)險(xiǎn)。

2．履職監(jiān)督

這主要指地方人大直接組織對(duì)政府官員履職情況進(jìn)行評(píng)議和監(jiān)督。地方人大對(duì)官員履職情況可以進(jìn)行調(diào)研和視察了解。代表法規(guī)定人大要定期組織人大代表對(duì)所在區(qū)域的政府部門工作進(jìn)行視察，或進(jìn)行專題調(diào)研活動(dòng)。在這個(gè)過程中，政府官員某些或某一方面工作的履職情況被納入到地方人大的監(jiān)督范疇。此領(lǐng)域，創(chuàng)新性實(shí)踐主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面。一是地方人大常委會(huì)對(duì)政府官員進(jìn)行述職評(píng)議。譬如北京、深圳等地的人大常委會(huì)每年都定期對(duì)“一府兩院”負(fù)責(zé)人進(jìn)行述職評(píng)議。二是對(duì)官員進(jìn)行“履職評(píng)議”。譬如陜西商洛市要求市人大常委會(huì)任命的官員要在任命前向人大常委會(huì)進(jìn)行履職承諾。在商洛的實(shí)踐中，官員對(duì)人大的履職承諾通過公共媒體向公眾公開，接受公眾監(jiān)督。人大任命的官員要每年定期向人大常委會(huì)呈送履職報(bào)告，并通過人大常委會(huì)會(huì)議接受人大對(duì)其履職報(bào)告進(jìn)行詢問，提出建議。與此同時(shí)，在官員任職期間，人大常委會(huì)組織部分委員和代表，對(duì)官員的任職情況進(jìn)行調(diào)研和情況摸底。在這樣一種體系中，官員的公共身份得以體現(xiàn)和確立，公共精神也間接得到塑造。

3．約　談

約談是人大代表法定工作制度。這一制度在實(shí)踐中往往得不到重視，一個(gè)重要的原因在于約談的常態(tài)化、制度化機(jī)制未能建立起來。在此領(lǐng)域，深圳市進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐。近年來，深圳市人大代表就防洪排澇、食品安全、幼兒園跟風(fēng)漲價(jià)等問題約談了相關(guān)的政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)。在深圳的實(shí)踐中，人大代表約談官員不限于問題直管領(lǐng)域的部門領(lǐng)導(dǎo)，涉及到問題相關(guān)領(lǐng)域和上下游單位的多部門主政官員。與此同時(shí)，人大代表可就某項(xiàng)問題連續(xù)和跟蹤約談同一責(zé)任單位主政官員。這些舉措意在提升政府部門行政效率，實(shí)質(zhì)上亦對(duì)政府官員公共服務(wù)意識(shí)的提升構(gòu)成督促。

4．質(zhì)詢和詢問

憲法和法律規(guī)定人大常委會(huì)組成人員和人大代表可以對(duì)政府工作張不清楚、不理解、不滿意的方面進(jìn)行質(zhì)詢和詢問。政府職能部門的主要負(fù)責(zé)人是回應(yīng)人大對(duì)政府某一方面工作質(zhì)詢和詢問的主要群體。由于人大也可以根據(jù)官員某方面的履職問題對(duì)其提起質(zhì)詢或詢問，職能部門主政官員同時(shí)也要接受人大針對(duì)其自身的工作監(jiān)督。在實(shí)踐中，此領(lǐng)域創(chuàng)新型實(shí)踐主要體現(xiàn)為對(duì)地方人大代表質(zhì)詢和詢問權(quán)的具體落實(shí)上，即將之前形式化的委員或代表提意見變成開放式的代表-官員、委員-官員的質(zhì)詢和回應(yīng)質(zhì)詢，詢問和回應(yīng)詢問的公開協(xié)商、討論和辯論的過程。如2014年廣東省人代會(huì)分組審議財(cái)政預(yù)算報(bào)告過程中，人大代表以一種開放式的方式向省財(cái)政主管官員提出詢問，而且就其中的深層次問題追問政府官員。參加審議的廣東省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)兩度以“還要了解其他組意見”為由欲起身離場(chǎng)，都被窮追不舍的代表留住追問[4]。

（三）與其它主體共同對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督

地方人大作為官員監(jiān)督的主體之一以協(xié)同者或參與者的姿態(tài)與其它主體共同對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督。這包括兩種類型的實(shí)踐形態(tài)。

1．協(xié)同黨的組織部門對(duì)官員進(jìn)行工作監(jiān)督

此類實(shí)踐中，地方黨的組織部門是監(jiān)督重要的發(fā)起方，地方人大是執(zhí)行監(jiān)督的重要主體。譬如瀘州市人大在“兩會(huì)”期間組織代表委員民主測(cè)評(píng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，測(cè)評(píng)結(jié)果由瀘州市黨的組織部門進(jìn)行公布。廣東徐聞縣人大常委會(huì)和組織部聯(lián)合對(duì)政府干部進(jìn)行考評(píng)。在徐聞的實(shí)踐中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)1 000多名人大代表作為民意代表共同參與到對(duì)主政官員的調(diào)研和投票，通過考評(píng)對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督。

2．參與地方政府對(duì)官員的工作監(jiān)督和評(píng)議

在此類型實(shí)踐中，地方政府是官員監(jiān)督的發(fā)起方，地方人大通過政府搭建的平臺(tái)和其他主體一起對(duì)官員進(jìn)行工作監(jiān)督。譬如天津河北區(qū)的“民評(píng)官”活動(dòng)中，群眾做考官對(duì)政府職能部門的主政官員進(jìn)行工作考核的同時(shí)，地方人大代表和政協(xié)委員、記者等共同組成監(jiān)督員隊(duì)伍，全程參與“民評(píng)官”工作。在此過程中，人大代表是作為政府考核官員的監(jiān)督者和官員工作監(jiān)督者雙重身份存在的。在此類實(shí)踐中，盡管群眾是監(jiān)督和考核官員的主體，但在整個(gè)開放性的考評(píng)過程中，人大代表的介入使得此類活動(dòng)的公共效能更加凸顯。

綜合來看，在地方人大監(jiān)督官員的三類形態(tài)中，前兩種以人大為主體，是地方人大直接進(jìn)行的監(jiān)督，后一種是其他監(jiān)督主體組織進(jìn)行的監(jiān)督，地方人大是參與方或協(xié)同方。無論地方人大是監(jiān)督發(fā)起方還是參與方，我們都能夠發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的創(chuàng)新性實(shí)踐大多是圍繞發(fā)揮地方人大作為官員監(jiān)督開放性平臺(tái)的作用展開。在這其中辯論、溝通等開放性互動(dòng)的元素得以啟動(dòng)。與此同時(shí)，地方人大監(jiān)督主體也由地方人大常委會(huì)的單向度作用發(fā)揮逐步轉(zhuǎn)向人大代表和公眾作用并重的多主體共同發(fā)揮作用。

三、地方人大監(jiān)督官員實(shí)踐與官員公共精神塑造：優(yōu)勢(shì)和問題分析

從一個(gè)正向影響力或優(yōu)勢(shì)層面分析，我們能夠看到近些年地方人大官員監(jiān)督的實(shí)踐對(duì)塑造官員公共精神上具有一種遞進(jìn)式、開放性特征。

首先，地方人大對(duì)官員的監(jiān)督強(qiáng)化了官員權(quán)力的公共屬性和社會(huì)屬性。在最基本的層面，地方人大在任免權(quán)的行使上，具有一種走出形式化任免的趨勢(shì)。在地方人大直接組織進(jìn)行的兩種對(duì)官員的監(jiān)督中，我們看到，由于在詢問、質(zhì)詢、任前調(diào)研考評(píng)、履職監(jiān)督等層面的實(shí)踐創(chuàng)新，地方人大對(duì)官員任免的監(jiān)督在一定程度上具有了“人”“事”結(jié)合的趨勢(shì)。在不同監(jiān)督層面，地方人大代表和普通公眾對(duì)官員監(jiān)督的參與和介入，使得官員必須重視其服務(wù)對(duì)象的利益訴求。另外，在地方人大參與或協(xié)同其他主體對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)踐，同樣使得官員權(quán)力行使具有了有限性和公共性的特征。這在一方面回應(yīng)了人大權(quán)力機(jī)關(guān)的基本屬性，另一方面，這種趨勢(shì)讓官員意識(shí)到其權(quán)力的來源和權(quán)力的有限性、責(zé)任性。即如果在位者想濫用權(quán)力，選民通過擺出要把他選離所在位置的姿態(tài)，能阻止在位者的恣意妄為[5]。這正是官員公共精神的重要保障。

其次，地方人大對(duì)官員的監(jiān)督在一定程度上對(duì)官員的公共責(zé)任意識(shí)構(gòu)成形塑。公共精神強(qiáng)調(diào)官員需要對(duì)公民和社會(huì)擔(dān)負(fù)起道德和法律兩個(gè)層面的責(zé)任。從法律責(zé)任層面，地方人大對(duì)官員的監(jiān)督是憲法和法律明確規(guī)定并有保障的。在這之下，地方人大對(duì)官員監(jiān)督的一個(gè)重要內(nèi)容在于官員是否依法、依規(guī)行政。這不僅能夠在一定層面上促使官員意識(shí)到法律和規(guī)則之下依法、依規(guī)行政對(duì)其職業(yè)生命和尊嚴(yán)的重要意義，也能夠?qū)賳T依法行政意識(shí)的建立構(gòu)成促動(dòng)。在道德層面，地方人大對(duì)官員的監(jiān)督并不僅僅是確立人大的權(quán)威，更重要的是使得官員意識(shí)到其行為后面需要擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任。尤其在地方人大對(duì)官員的監(jiān)督逐步具有開放性的趨勢(shì)下，官員公共責(zé)任意識(shí)逐步得到強(qiáng)化也是可以預(yù)期的。

再次，地方人大官員監(jiān)督實(shí)踐在一定程度上促進(jìn)官員從“管制行政”向“民主行政”轉(zhuǎn)變，從“消極行政”向“主動(dòng)行政”轉(zhuǎn)變。這主要是從地方人大官員監(jiān)督實(shí)踐中對(duì)人大代表和公眾監(jiān)督的強(qiáng)化趨向。在地方人大主導(dǎo)的官員監(jiān)督實(shí)踐中，我們能夠看到，地方人大代表主動(dòng)作為與職能部門政府官員就政府治理問題進(jìn)行對(duì)話溝通在很多地區(qū)形成態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，在既有“民考官”的創(chuàng)新實(shí)踐中，地方人大縱然不是監(jiān)督主導(dǎo)方，但地方人大代表卻在其中發(fā)揮重要作用。在這些實(shí)踐中，我們能夠看到地方人大代表作為民意代言人和政府決策信息溝通反饋渠道的角色的作用，也能夠看到其作為官員監(jiān)督主體和監(jiān)督合法性來源的角色發(fā)揮。這種角色背后滲透著一種趨勢(shì)，那就是政府官員越來越難以用一種“命令-服從”來達(dá)成其行政目的，也難以用一種簡(jiǎn)單的自上而下封閉的固化的方式回應(yīng)民眾需求。這些監(jiān)督實(shí)踐一方面反映“管制行政”和“消極行政”在地方政府行政模式影響上的式微，另一方面也對(duì)地方政府官員轉(zhuǎn)向“民主行政”和“主動(dòng)行政”構(gòu)成積極影響。而“民主行政”和“主動(dòng)行政”同樣是官員公共精神塑造的應(yīng)有之意。

但在另一層面上，也應(yīng)看到，地方人大對(duì)官員的監(jiān)督與官員公共精神塑造之間并不是一種簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)情境下，地方人大在官員監(jiān)督實(shí)踐上面臨著實(shí)效性和開放性不足的問題。這兩大問題的存在決定了從地方人大官員監(jiān)督層面探索官員公共精神的塑造將面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，地方人大監(jiān)督官員的實(shí)效性問題將直接制約官員公共責(zé)任感的確立?，F(xiàn)實(shí)層面，黨管干部原則下，相對(duì)于黨的組織部門和紀(jì)檢部門，地方人大對(duì)官員監(jiān)督的強(qiáng)制力和影響力并不顯著。地方人大對(duì)官員監(jiān)督的幾個(gè)大的實(shí)踐范疇——質(zhì)詢或詢問政府官員、審議政府報(bào)告中對(duì)官員的監(jiān)督、對(duì)官員的履職監(jiān)督等大多不輕易對(duì)官員進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)。最具有強(qiáng)制力和威懾力的罷免政府組成人員的權(quán)力在具體的行使過程中還面臨虛化和弱化的問題。一個(gè)顯著的事實(shí)在于：法律層面看，人大罷免的事實(shí)只意味著其不能擔(dān)任被罷免的職務(wù)，并不意味著被罷免官員不可以重新?lián)纹渌殑?wù)，這意味著被罷免官員可以被組織部門重新任用到新的職位上。進(jìn)一步講，在被罷免官員的后續(xù)使用上，也沒有相關(guān)的機(jī)制確保地方人大對(duì)這類官員的評(píng)價(jià)能夠切實(shí)發(fā)揮影響力。這些現(xiàn)象的存在都將直接影響官員對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)知，從而影響到其對(duì)自身權(quán)力來源的認(rèn)知，并將制約官員公共責(zé)任感的確立。

其次，地方人大監(jiān)督官員的開放性問題對(duì)官員“公共行政”意識(shí)的確立構(gòu)成影響。從實(shí)踐看，地方人大監(jiān)督官員的開放性具有很大的提升空間。在既有的實(shí)踐中，地方人大常委會(huì)和常委會(huì)組成人員在官員監(jiān)督上往往擁有更多發(fā)言權(quán)，而與公民和社會(huì)有直接聯(lián)系的人大代表的作用發(fā)揮相對(duì)不明顯。盡管我們能夠看到，地方人大監(jiān)督官員的實(shí)踐創(chuàng)新往往離不開地方人大代表“代表”作用的切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，但此領(lǐng)域的具有開放性的實(shí)踐集中體現(xiàn)在“人大代表約談官員”、“人大代表質(zhì)詢、詢問官員”等層面，且制度化實(shí)踐的案例較少。另一方面，地方人大監(jiān)督官員的過程中，公眾參與亦有相當(dāng)?shù)奶嵘臻g。譬如現(xiàn)有的地方人大對(duì)官員的履職監(jiān)督中，公眾了解渠道往往局限于媒體的部分報(bào)道，而參與的渠道往往拘泥于政府部門或組織部門搭建的民主測(cè)評(píng)或民主考評(píng)官員的平臺(tái)。這種參與往往涵蓋面不夠廣，只局限于部分參加活動(dòng)的公民代表。相對(duì)而言，以地方人大為平臺(tái)的能夠讓普通公民進(jìn)行制度化參與的官民對(duì)話平臺(tái)或渠道比較缺乏，地方人大對(duì)官員或政府的監(jiān)督向公眾的開放性也不夠。這些問題都在不同層面意味著公眾對(duì)政府、政府官員乃至地方人大行為的知情權(quán)不夠。其問題的深層次衍伸就在于官員“民主行政”意識(shí)的正向建構(gòu)不可避免地受到負(fù)面影響，而“民主行政”的觀念恰恰是官員公共精神的重要組成部分。

四、從官員公共精神的塑造看，地方人大對(duì)官員監(jiān)督需要強(qiáng)化的因素

人大官員監(jiān)督角色的切實(shí)發(fā)揮應(yīng)當(dāng)是中國(guó)官員公共觀念建構(gòu)的重要路徑。社會(huì)治理過程中，政府官員的根本特征是遵循公共責(zé)任本位的邏輯，厘清權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系，強(qiáng)化公共責(zé)任本位，實(shí)現(xiàn)自身與公民關(guān)系向民主政治的根本回歸。從實(shí)踐看，地方人大對(duì)官員的監(jiān)督一方面回應(yīng)了社會(huì)治理對(duì)官員公共精神的要求，另一方面也對(duì)官員公共精神塑造構(gòu)成影響。

（一）理順地方人大和其他部門在官員監(jiān)督上的關(guān)系

人大監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)層面是對(duì)官員監(jiān)督諸多主體的中的一部分。其他層面諸如執(zhí)政黨對(duì)官員的紀(jì)檢監(jiān)督、政府部門對(duì)官員的行政監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)對(duì)官員的法律監(jiān)督、人民政協(xié)對(duì)官員的民主監(jiān)督與人大監(jiān)督一起構(gòu)成了官員監(jiān)督體系。在這種情形下，一方面需要理順地方人大與其他官員監(jiān)督部門之間的關(guān)系，減少地方人大與其他監(jiān)督部門間的制度摩擦，增強(qiáng)地方人大與其他監(jiān)督部門的制度對(duì)接；另一方面，需要明確地方人大在官員監(jiān)督中的地位和作用，強(qiáng)化其監(jiān)督效力和權(quán)威性。這其中必要的舉措有兩個(gè)。一是有必要建立地方人大對(duì)被監(jiān)督官員的持續(xù)監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制；二是有必要將地方人大對(duì)官員的罷免、質(zhì)詢、詢問等情況向公眾和其他監(jiān)督部門公開，引導(dǎo)公眾對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)也將地方人大對(duì)官員的監(jiān)督情況與其他監(jiān)督部門共享，提升其他部門對(duì)相關(guān)官員使用和監(jiān)督的科學(xué)性。

（二）擴(kuò)展官員監(jiān)督制度的實(shí)際運(yùn)作空間

地方人大監(jiān)督官員的實(shí)踐中，一個(gè)重要的趨勢(shì)把既有的審議、質(zhì)詢、詢問和代表調(diào)研、聯(lián)系等制度做實(shí)，擴(kuò)展這些既有制度的實(shí)際運(yùn)作空間。譬如對(duì)人大審議政府部門報(bào)告的會(huì)議議程的擴(kuò)展，更改一個(gè)簡(jiǎn)單的會(huì)議程序即可實(shí)現(xiàn)，如開會(huì)時(shí)代表發(fā)言時(shí)間和看報(bào)告的時(shí)間引入一種辯論機(jī)制，這些都能夠在一定程度上改善地方人大代表和政府官員在溝通時(shí)的信息和權(quán)利不對(duì)等的位勢(shì)，營(yíng)造一種相對(duì)開放的溝通氛圍。這些既有監(jiān)督機(jī)制在實(shí)踐層面的落實(shí)和擴(kuò)展，無疑在實(shí)際層面啟動(dòng)了地方人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和政府監(jiān)督機(jī)關(guān)的本原角色，不僅對(duì)于官員公共意識(shí)的塑造具有積極作用，對(duì)于地方人大自身職能完善和發(fā)展也具有非常積極的意義。

（三）強(qiáng)化公眾參與

地方人大官員監(jiān)督實(shí)踐的另一種趨勢(shì)在于強(qiáng)化人大代表和官員的溝通互動(dòng)，并引入公眾參與。這種趨勢(shì)代表了一種對(duì)政府官員、地方人大代表和公民三者身份位勢(shì)的調(diào)適，即在關(guān)于官員公共服務(wù)表現(xiàn)的議題討論上，地方人大代表、公民和政府官員的地位是平等的。這同時(shí)也意味著在官員監(jiān)督的領(lǐng)域，權(quán)力意志的影響力應(yīng)讓位于權(quán)利訴求。這種趨勢(shì)在本質(zhì)上對(duì)官員公共精神的塑造有著積極影響，應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)化。

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