地方人大參與社會治理創(chuàng)新的制度優(yōu)勢、障礙與應對路徑

付翠蓮

(溫州大學法政學院，浙江溫州　325035)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次用“社會治理”取代原來的社會管理，指出改進社會治理模式，需要“加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[1]，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。有學者指出：“長期以來，人大定位于監(jiān)督‘一府兩院’的政治功能，而非管理社會事務(wù)的治理功能?！盵2]基于社會治理日益多元化的現(xiàn)實需求，人大利用自身職權(quán)進一步提升履職能力，承擔更多的社會治理職能，積極廣泛參與社會治理，推進社會善治是應有之義。在基層社會治理領(lǐng)域，地方人大作為各社會團體和公民的代表者的特殊主體，起著連接黨、政、群的作用，通過專項調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表視察等形式，在社會治理創(chuàng)新過程能夠發(fā)揮獨特的優(yōu)勢；同時，地方人大代表來自于人民，可以為公民有序政治參與提供有效的利益表達平臺，可以為基層社會矛盾沖突的緩解提供緩沖帶，在參與社會治理創(chuàng)新中有著其他社會治理主體不可替代的資源、組織和功能優(yōu)勢。但是，在參與社會治理過程中，由于受現(xiàn)行黨、政體制的約束，人大制度優(yōu)越性還沒有充分發(fā)揮出來，人大代表履職能力仍有較大的提升空間。充分發(fā)揮地方人大獨特的制度優(yōu)勢，創(chuàng)新人大參與社會治理的體制機制，使地方人大成為社會治理創(chuàng)新工作中的重要推動力和不可或缺的中堅力量，是新時期實現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化任務(wù)的主要抓手。

一、地方人大參與社會治理的制度優(yōu)勢

人民代表大會是人民當家作主的權(quán)力機關(guān)，是我國最高層次上的、最具廣泛代表性的民選機構(gòu)，代表人民管理國家事務(wù)；人民代表大會制度體現(xiàn)著我國民主政治的核心內(nèi)容，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。社會治理強調(diào)發(fā)揮多元主體在治理體系中的作用，因此，社會治理創(chuàng)新也是人大的工作范圍。地方人大參與社會治理有著天然的制度優(yōu)勢，能夠有效地整合國家和社會治理資源：一方面，國家通過人大制度從社會汲取執(zhí)政資源，對社會進行組織動員，實現(xiàn)對社會的治理；另一方面，社會通過人大制度實現(xiàn)各階層和各群體對政治的制度化參與，影響國家對社會的利益整合[3]。如此，使國家和政府重塑“社會本位”的理念和原則，通過人大這個更加廣泛的人民民主平臺，推進政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變，有效實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新。

（一）地方人大參與社會治理創(chuàng)新的功能優(yōu)勢

黨的十八屆三中全會《決定》指出，“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”[1]。地方人大在立法、監(jiān)督、決定重大事項等方面具有決策引領(lǐng)的法定職權(quán)與職責功能，通過依法行使立法、監(jiān)督、決定重大事項和人事任免“四權(quán)”，推動“一府兩院”依法行政、公正司法。一是在立法方面，地方人大通過定“良法”、促“善治”，及時充實和不斷完善社會管理領(lǐng)域立法。如近年來在流動人口管理、社區(qū)矯正、網(wǎng)絡(luò)信息管理等領(lǐng)域方面的立法，通過座談會、聽證會、論證會、登報、上網(wǎng)、委托起草、借助社會組織和民間機構(gòu)征求意見、立法后評估等方式[4]，不斷創(chuàng)新立法機制，進一步推動在社會治理創(chuàng)新中有法可依。二是在行使監(jiān)督權(quán)方面，地方人大通過聽取和審議政府專項工作報告及開展執(zhí)法檢查，對政府行政權(quán)力運行過程監(jiān)督，特別針對行政機關(guān)行使權(quán)力過程中的越位、缺位、錯位和行政亂作為現(xiàn)象，按照法定職權(quán)通過專項監(jiān)督、視察調(diào)研、詢問質(zhì)詢等方式，督促政府依法行政，督促政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，由自上而下的“統(tǒng)治型管理”逐漸向加強政府與社會的“合作型治理”轉(zhuǎn)變。三是在決定重大事項方面，充分運用“黨委決策，人大決定，政府執(zhí)行”的權(quán)力運行機制，理順三者關(guān)系，切實做到“服從于決策權(quán)、取得發(fā)言權(quán)、不越行政權(quán)”。四是在行使人事任免權(quán)方面，充分行使好憲法和地方組織法賦予地方人大的這一項重要職權(quán)，堅持黨管干部和人大依法任免相統(tǒng)一的原則，切實做好干部任免工作。

（二）地方人大參與社會治理創(chuàng)新的組織優(yōu)勢

社會治理是由國家權(quán)力機關(guān)及其他社會主體為實現(xiàn)社會系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)對社會公共事務(wù)進行統(tǒng)籌管理所采取的一系列管理理念、方法和手段。社會治理創(chuàng)新的本質(zhì)在于通過制約國家權(quán)力來保障廣大人民群眾的權(quán)利，這與人大代表自身的職責在本質(zhì)上具有一致性，可以說，推進社會治理創(chuàng)新應是人大代表所應肩負的一項政治責任和社會責任[5]。地方人大作為民意代表機關(guān)，代表人民在本行政區(qū)域內(nèi)行使國家權(quán)力；人大代表長期扎根基層生活的第一線，職業(yè)構(gòu)成多元化，有著密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢，具備參政議政能力和素質(zhì)，具有其他社會主體所無法比擬的推進社會治理創(chuàng)新的潛力和能力，在了解群眾利益訴求、化解群眾矛盾沖突等方面能夠更好地發(fā)揮職能作用。亨廷頓認為：“一個國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體提供制度化的參與渠道，那么個人和社會群體的政治行為就有可能給社會帶來動亂”[6]。有效的制度安排能夠保障社會各階層有序利益表達，緩和社會各階層之間的利益沖突，從而使得社會矛盾在各種有效的體制內(nèi)化解，使社會能夠保持良好的政治環(huán)境和秩序。把創(chuàng)新社會治理工作納入人大工作議程，充分發(fā)揮地方人大的組織優(yōu)勢及表達、平衡、調(diào)整社會利益關(guān)系的功能，注意傾聽弱勢群體的利益訴求，使下情及時上達，讓地方政府部門及時了解社會輿情動態(tài)，有利于基層社會實現(xiàn)良序治理。

（三）地方人大參與社會治理創(chuàng)新的資源優(yōu)勢

人民代表大會在制度設(shè)計上是建立在最廣泛民意基礎(chǔ)上的民意代表機構(gòu)。地方人大代表是選民根據(jù)我國《選舉法》和地方各級人民代表大會組織法選舉而產(chǎn)生，具有深厚的資源優(yōu)勢和民意基礎(chǔ)。人大代表通過行使民眾委托他們的提議案、建議、監(jiān)督和批評的權(quán)利，能夠最好地聚集民意，有效發(fā)揮民意吸納與整合、利益表達與維護等基本功能。人民代表大會在表達民意、整合民意，尤其在將民意上升為國家和法律意志方面具備無可替代的特有價值[7]。從數(shù)量上看，我國目前有320萬地方人大代表，如此龐大的群體絕大多數(shù)都屬于社會精英分子，有著廣泛聯(lián)系基層民眾的資源優(yōu)勢，注重傾聽民眾呼聲，通過其自身的影響力和豐富的資源，通過建議、議案、發(fā)言等形式反映民眾的利益訴求，為相關(guān)利益群體提供實現(xiàn)“表達權(quán)”的渠道和機會。地方人大通過人大職能作用的發(fā)揮，關(guān)注民心、改善民生、維護民利，為社會治理創(chuàng)新建言獻策，使廣大人民群眾能更好地發(fā)出自己的聲音并能產(chǎn)生更實質(zhì)性的效果，為加強和創(chuàng)新社會治理夯實民心基礎(chǔ)。當前，我國正處于基層社會矛盾和群體性事件高發(fā)階段，創(chuàng)新社會治理就要解決好民生領(lǐng)域范疇內(nèi)的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，鈍化社會矛盾，達到社會善治。地方人大在社會矛盾醞釀階段能夠搭建起溝通地方政府與民眾之間的溝通的橋梁，一方面，可以起到督促政府部門傾聽民意的作用，讓民眾的不滿和憤怒的情緒能夠通過合法的渠道宣泄出去，防止“民意淤塞”所產(chǎn)生的不利后果；另一方面，也可以將國家的方針政策和地方政府的政策法規(guī)傳遞給基層民眾，將地方政府部門的回應意見反饋給他們，進一步化解其疑惑和不滿，能夠有效地將基層社會矛盾及群體性事件的誘因消除在萌芽階段。

二、地方人大參與社會治理創(chuàng)新中存在的問題和障礙

地方人大在參與社會治理創(chuàng)新工作取得明顯成效的同時，還存在諸多障礙，如代表參與社會治理創(chuàng)新的動力機制和約束機制還不夠，代表提案議案建議辦理的問責機制不健全，代表權(quán)限和實際發(fā)揮作用存在較大差距，以及代表聯(lián)系群眾的社會治理平臺運轉(zhuǎn)不暢導致的代表聯(lián)絡(luò)工作虛置化等問題。地方人大對基層社會的源頭治理、共同治理等方面發(fā)揮作用過程中所面臨的深層次問題還沒有得到很好解決。

（一）受現(xiàn)行黨、政體制的束縛，地方人大職權(quán)功能作用發(fā)揮不夠

我國憲法及相關(guān)法律賦予人民代表大會及其常委會的職權(quán)有十幾項，歸納起來可分為立法權(quán)、對國家重大事項的決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等四種基本職權(quán)。但從這“四權(quán)”在實踐中的落實程度看，尚有許多改進之處。一是在立法權(quán)方面，地方政府創(chuàng)新需要充實和不斷完善社會管理領(lǐng)域立法跟進，互聯(lián)網(wǎng)帶來的公眾的高度參與凸顯地方人大立法的緊迫性，如網(wǎng)絡(luò)信息管理、流動人口管理、社區(qū)矯正等方面的立法。如何解決授權(quán)立法以及由此產(chǎn)生的部門立法問題，是人大未來面臨的挑戰(zhàn)。二是在重大事項決定權(quán)方面，由于重大事項界定原則性強，地方人大常委會在對重大事項決定權(quán)的行使上多數(shù)決議決定是地方黨委及“一府兩院”根據(jù)工作需要主動提請人大及其常委會做出的，而地方人大及其常委會根據(jù)社會需要或人民意愿主動就本行政區(qū)內(nèi)的重大事項行使決定權(quán)的偏少，地方人大的自覺性、主動性未能得到有效的激發(fā)，其職權(quán)功能和作用也未能得到相應發(fā)揮。三是人事任免權(quán)雖然是我國地方人大用得比較到位的一項權(quán)力，但黨政體制下干部任命實際上主要由黨委決定，這使人大行使人事任免權(quán)有時也不免打折扣?，F(xiàn)實組織程序中，通過提請人大任免的干部人選一般來講黨委已經(jīng)研究確定，而提請人大審議決定只是走程序，導致地方人大在干部任免程序中被視作所謂的“橡皮圖章”，致使法律賦予人大任免權(quán)不免流于形式。新形勢下如何正確處理好黨管干部原則與人大依法行使任免權(quán)仍任重道遠。四是發(fā)揮監(jiān)督作用方面，部分人大代表不敢或不愿理直氣壯地行使監(jiān)督權(quán)，擔心加強人大監(jiān)督被視作是同黨委、政府“唱對臺戲”，怕因此搞僵同“一府兩院”的關(guān)系危及人大自身的自主性，導致人大行使監(jiān)督權(quán)搞形式走過場，人大監(jiān)督工作被批評為“審議報告唱贊歌，述職評議表揚多，執(zhí)法檢查走過場，一聽二看三通過”形式主義。

（二）地方人大代表參與社會治理約束考評機制不健全，動力不足

我國地方人大代表的專職化程度低，由于人大代表參與社會治理創(chuàng)新工作的剛性約束機制和考評機制欠缺，在人大會議閉會期間地方人大代表往往處于“休眠”狀態(tài)，部分人大代表在人大閉會期間深入人民群眾實際生活不夠，參與社會治理意識不強，參加基層社會調(diào)研活動不夠積極。在代表聯(lián)絡(luò)工作過程中涉及群眾反映較大的信訪問題時，由于人大代表并沒有切實的執(zhí)行權(quán)，地方人大代表督促信訪事項的辦理往往需要借助同級黨政領(lǐng)導的力量，只能將所受理的信訪問題反映到相關(guān)黨政職能部門，而相關(guān)政府部門辦理和回應人大代表提案議案以及社情民意往往形式化、表面化，對地方人大交付辦事的信訪事項推諉、甚至遲遲不予辦理。此外，目前我國人大提案議案建議辦理的問責機制不健全，凸顯人大代表權(quán)限和實際發(fā)揮作用間存在巨大差距，使一些地方人大代表參與社會治理動力缺乏，履職意愿不高。

（三）代表與選民脫節(jié)，地方人大參與的部分社會治理平臺運轉(zhuǎn)不暢

我國地方人大代表絕大多數(shù)是兼職制度，代表平時的本職工作和社會活動繁多，許多代表沒時間和精力、實際上也缺乏相應的物質(zhì)支持深入選區(qū)去了解社情民意，完成選民的委托；選民也缺乏渠道和機會向代表們反映問題，不少選民都不知道自己選區(qū)的人大代表是誰，導致人大代表與選民脫節(jié)，人大代表與選民無法結(jié)合是當下人大制度的一大問題。近年來，一些地方人大及政府建立起人大代表工作站等一系列的代表參與社會治理平臺。人大代表聯(lián)絡(luò)工作站作為閉會期間人大代表的一種重要活動形式，是人大代表聯(lián)系群眾、為群眾排難解紛、在社會治理中發(fā)揮職能的一種重要途徑[2]。但運行過程中，目前我國人民代表大會制度為選民提供的利益表達渠道還不完善，而不少地方人大代表工作站被僅僅定位在信訪接待的層面上，由于人大代表不能直接處理群眾反映強烈的問題，只能轉(zhuǎn)交相關(guān)信訪接待部門處理，結(jié)果反饋不及時或問題最終沒能解決，使群眾對代表工作站的信任度降低，反映問題的熱情逐漸減退，影響人大代表工作站作用的發(fā)揮，導致工作站運轉(zhuǎn)不暢，聯(lián)絡(luò)工作虛置化。

三、創(chuàng)新地方人大有效參與社會治理的制度化路徑

地方人大是創(chuàng)新社會協(xié)同治理、引領(lǐng)社會生活共同體建設(shè)不可或缺的重要力量。社會治理創(chuàng)新及制度變遷與社會、經(jīng)濟發(fā)展程度之間存在一定的相關(guān)性，我國人大制度創(chuàng)新和變革的實踐大多發(fā)生在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)。如1999年廣東開立法聽證先河，2008年，深圳引入立法辯論機制。這些地方治理創(chuàng)新基本從地方人大，尤其是市一級人大開始，然后向外擴散，其中成熟的做法會被吸收進省級的地方法規(guī)乃至國家的法律之中[8]82。圍繞當前地方人大參與社會治理創(chuàng)新工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，創(chuàng)新地方人大參與社會治理長效機制，需要進一步探索制度化、法律化路徑。

（一）提高代表履職能力，建立人大代表履職激勵與約束的長效機制

地方人大的首要職權(quán)，是保證國家意志在地方層面上得到貫徹。我國憲法第三條規(guī)定，地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。地方人大作為地方的民意機關(guān)，是人民權(quán)力的受托者和人民意志的表達者，閉會期間人大代表通過代表視察制度、聯(lián)系制度、接待人民來信來訪制度聯(lián)系群眾。因此，一是要優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，著力改變目前人大代表中官員比例占絕大多數(shù)現(xiàn)狀。健全人大代表的準入機制，提高具有專業(yè)知識背景的代表比例，使人大代表年齡結(jié)構(gòu)梯次化、職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識結(jié)構(gòu)多元化、區(qū)域結(jié)構(gòu)平衡化，最大限度地使各人大代表都能根據(jù)自身能力和素質(zhì)有效參與社會治理創(chuàng)新工作。二是要建立健全地方人大代表履職的激勵和約束機制。改革和完善人大選舉制度，按照機會公平、程序公正原則建立健全競選機制，實行代表任期制，提高代表履職能力，激活真正有代表能力和水平的人參加選舉。三是完善代表履職激勵、約束、交流制度。通過代表定期培訓機制、考核評價與表彰機制，代表向選民述職機制與選民聯(lián)系機制、懲戒機制，建立代表票決評優(yōu)制，使代表聯(lián)系選民規(guī)范化、制度化，以激發(fā)人大代表推進社會治理創(chuàng)新的動力和熱情。

（二）完善代表聯(lián)系選民機制，促進人大代表工作站等平臺規(guī)范運行

治理機制的制度化是社會治理創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的重要保證。目前地方人大在閉會期間的工作機制主要通過代表視察制度、聯(lián)系制度、接待人民來信來訪制度體現(xiàn)。一是進一步完善人大代表與選民交流溝通的聯(lián)系機制。不斷完善人大參與的社會治理平臺建設(shè)，進一步促進人大代表工作站等平臺規(guī)范運行，將人大代表工作站定位于人大代表聯(lián)系群眾的橋梁、人大代表的培訓站、社情民意的收集站和人民群眾的服務(wù)站等社會治理平臺[2]。人大代表聯(lián)絡(luò)工作站要定期代表接訪、視察調(diào)研、走訪等活動，建立健全涉及選民利益的訴求登記、報告、督辦、反饋等工作制度，使選民利益訴求能夠按流程適時得到回應。二是對接信訪部門工作，強化代表聯(lián)系選民制度。人大代表要通過工作站這一平臺，依法保障代表與基層選民的經(jīng)常性聯(lián)絡(luò)，深化代表接訪和走訪基層群眾制度。群眾日常生活中遇到的利益糾紛問題常常需要人大從中協(xié)調(diào)解決，而地方人大在政治設(shè)計上是國家與社會的政治紐帶，扮演著下情上達和上情下達的民意“中轉(zhuǎn)站”角色，發(fā)揮著重要的溝通功能[2]。加速基層社情民意調(diào)查系統(tǒng)的建設(shè)工作，了解和傾聽選民利益訴求，把暢通民意表達渠道和參與社會矛盾化解作為推進社會治理創(chuàng)新的重要突破口。三是推廣人大履職信息化建設(shè)，搭建人大代表與群眾網(wǎng)絡(luò)交流互動平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起對人大制度運行規(guī)范性形成挑戰(zhàn)。因為互聯(lián)網(wǎng)帶來的公眾的高度參與，形成一股對政府的監(jiān)督和對公民權(quán)利的保護力量，這股力量直接拷問人大的職責和人大各種職權(quán)的落實情況。通過優(yōu)化人大的網(wǎng)站建設(shè)，建設(shè)互動性的聯(lián)系平臺，設(shè)置人大的官方微博、微信群及QQ群等自媒體溝通工具，強化人大代表與群眾之間的溝通。四是強化提案議案督辦責任制，實行承辦單位責任制。充分發(fā)揮擔任領(lǐng)導職務(wù)的人大代表在協(xié)調(diào)督促相關(guān)政府部門處理相關(guān)問題的作用，使用“動真格”的監(jiān)督模式，通過調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、民主評議等方式，進一步樹立人大的監(jiān)督權(quán)威，杜絕出現(xiàn)“督而不辦，辦而不實”的狀況。同時，人大要嚴格按照監(jiān)督法的規(guī)定，要求政府部門對于承辦事項實行一把手負責制。

（三）優(yōu)化立法資源配置，妥善解決社會治理改革的正當性與拓展地方人大立法空間問題

我國各地基層社會治理創(chuàng)新試點中的新生事物，如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變化、集體經(jīng)濟公司制改革、強縣擴權(quán)中鎮(zhèn)改市試點等等，都面臨著現(xiàn)行法律的滯后性、僵硬甚至法律空白狀況。黨的十八大以來的諸多重要文件更加重視頂層設(shè)計的重要性，多次強調(diào)“重大改革于法有據(jù)”，強調(diào)“法無授權(quán)不可為”。2015年3月我國《立法法》修正案增補的第13條，正式將“法無授權(quán)不可為”的理念與機制寫入國家法律[8]216。這就迫切地需要強化地方人大完善各級地方立法，解決好立法跟進問題。2015年3月，我國《立法法》修正案明確授權(quán)“設(shè)區(qū)的市”人大及其常委會可以根據(jù)情況需要，在不同憲法和系列上位法相抵觸的前提下，可以對涉及社會治理的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)[9]?！读⒎ǚā沸拚高M一步擴大了地方人大的立法權(quán)限，實現(xiàn)了立法和改革決策相銜接。地方人大要高度重視立法的作用和人大立法的主導地位，加強立法審議決策前調(diào)研評估工作，將立法工作重心前移，將調(diào)研論證程序制度化，對有限的立法資源實行優(yōu)化配置。同時完善立法程序中的公開制度，健全立法聽證制度，采取座談會、論證會、聽證會等多種方式吸引民眾參與立法，通過法制化的軌道規(guī)范社會治理主體參與社會治理行為，加快構(gòu)建和完善社會治理各類規(guī)范制度，以進一步拓展地方人大立法空間，妥善解決社會治理改革的正當性與拓展地方人大立法空間問題。

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