基層政府的文件治理何以可能？
——基于A鄉(xiāng)“清潔鄉(xiāng)村”的實(shí)證分析

蔣永甫　疏春曉

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004)

一、問(wèn)題的提出

在現(xiàn)代官僚制組織中，文件制度是一個(gè)重要構(gòu)件。“行政措施、決議和規(guī)令都以文字的形式提出及記錄”[1]，韋伯特別強(qiáng)調(diào)了文件對(duì)于官僚體制運(yùn)轉(zhuǎn)的作用，包括保持行政決策的持續(xù)性、方便上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)以及為上級(jí)和下級(jí)提供保護(hù)[2]。在韋伯的官僚制理論中，文件主要用于對(duì)官僚制組織的內(nèi)部管理?，F(xiàn)代官僚制結(jié)構(gòu)通過(guò)規(guī)范的制度、合法的程序、分化的結(jié)構(gòu)和各司其職的政府官員來(lái)保證依法行政，管理社會(huì)公共事務(wù)，但是，在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理中，文件制度具有不同的概念內(nèi)涵及治理功能。

文件俗稱文書(shū)、公文，在中文中具有廣泛的含義。一般而言，文件是指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)向下級(jí)黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的包含政策、任務(wù)和命令的各種規(guī)范性文書(shū)的總稱，由于帶有大紅字標(biāo)題和紅色印章，又俗稱“紅頭文件”。文件最初是中國(guó)共產(chǎn)黨用來(lái)發(fā)布決定的主要形式，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的演變，形成了日漸成熟的文件制度，并成為國(guó)家治理的重要工具。在中國(guó)，國(guó)家決策以文件形式大量出現(xiàn)，而對(duì)國(guó)家政策以及上級(jí)政權(quán)文件的傳達(dá)、學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)則又是基層政權(quán)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。文件既是國(guó)家政策的載體，也是推進(jìn)國(guó)家政策執(zhí)行的工具,因此，從國(guó)家政策視角來(lái)審視農(nóng)村基層治理，為文件制度提供了一種研究方法。有學(xué)者分析了文件在中國(guó)政治中的重要作用，提出“文件政治”的概念①。還有學(xué)者系統(tǒng)分析了文件制度所具有的政治溝通功能，傳遞信息、發(fā)布行政指令，實(shí)施政治統(tǒng)治、政治轉(zhuǎn)換與政治執(zhí)行的功能[3]。政府決策大量地以文件形式出現(xiàn)，推進(jìn)政策的執(zhí)行更離不開(kāi)文件，可見(jiàn)，在中國(guó)政治的運(yùn)作中，文件是一個(gè)重要的構(gòu)件。正是在這個(gè)意義上，中國(guó)的國(guó)家治理存在典型的“文件治國(guó)”或“文件政治”現(xiàn)象①。在各種文件中，“中央文件”無(wú)疑擁有最高的權(quán)威和最廣的適用范圍，相應(yīng)地，中央政策文件成為研究的重點(diǎn)。施從美對(duì)1949年以來(lái)中央重大涉農(nóng)文件的制定過(guò)程、文本內(nèi)容和執(zhí)行后的績(jī)效進(jìn)行了詳盡分析，揭示中央文件對(duì)鄉(xiāng)村治理中的重大制度變遷的影響[4]。文件作為傳達(dá)政令的重要工具，是政治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵紐帶。陳鋒指出，在科層化的政府治理體系中，文件通過(guò)傳遞信息和命令，實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)政府的互動(dòng)“耦合”效應(yīng)[5]。文件不僅是政治傳播的最基本的文本形式之一，而且還是政府決策和政策執(zhí)行的重要形式，隨著研究的深入，文件被引入地方治理的研究當(dāng)中。改革開(kāi)放以來(lái),高度活躍的地方政府出臺(tái)了大量政策性紅頭文件,以規(guī)范和管理自己轄域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。李林倬針對(duì)過(guò)去的研究主要集中于“中央政策文件”,分析了其中的不足并轉(zhuǎn)向關(guān)注縣級(jí)政府的文件治理[6]。羅大蒙等進(jìn)一步研究了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的文件生產(chǎn)過(guò)程，認(rèn)為基層政權(quán)的文件生產(chǎn)包含“象征”與“效能”兩個(gè)維度，它既是基層黨政領(lǐng)導(dǎo)的“權(quán)力符號(hào)”，也是地方政府政策貫徹執(zhí)行和推動(dòng)工作落實(shí)的壓力機(jī)制以及地方治理變革和制度創(chuàng)新的有力推動(dòng)工具[7]，但是文件如何介入基層治理以及文件治理的過(guò)程如何等問(wèn)題仍然語(yǔ)焉不詳。

筆者把研究限定于一個(gè)農(nóng)村基層治理場(chǎng)域，以文件作為研究對(duì)象，通過(guò)關(guān)注基層政權(quán)的文件治理現(xiàn)象，分析國(guó)家政策如何通過(guò)文件傳導(dǎo)到基層政權(quán)，基層政權(quán)又是如何運(yùn)用文件推進(jìn)國(guó)家政策的執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理。通過(guò)構(gòu)建文件治理的分析框架，揭示“中心工作”“運(yùn)動(dòng)式治理”與文件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。以A鄉(xiāng)的清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)為例，分析處于國(guó)家與社會(huì)節(jié)點(diǎn)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何進(jìn)行文件生產(chǎn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文件如何傳輸?shù)缴鐣?huì)。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的文件運(yùn)行過(guò)程，揭示國(guó)家與社會(huì)如何通過(guò)文件產(chǎn)生互動(dòng)以達(dá)成政府的治理目標(biāo)。

二、基層治理：中心工作、運(yùn)動(dòng)式治理與文件

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理困境引起了廣泛的關(guān)注。周飛舟指出，在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)歷了從“汲取型”政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)的轉(zhuǎn)變，從而處于“半癱瘓”狀態(tài)，無(wú)法提供有效的公共服務(wù)和社會(huì)治理[8]。項(xiàng)繼權(quán)指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)主要面臨“財(cái)政困難”“組織行為異化和功能失調(diào)”“權(quán)力合法性”的三重危機(jī)[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政上主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的財(cái)權(quán)、人事權(quán)和事務(wù)權(quán)，沒(méi)有力量和動(dòng)力提供公共產(chǎn)品，成為事實(shí)上的縣級(jí)政權(quán)組織的派出機(jī)構(gòu)，成為高度依賴縣級(jí)政權(quán)組織的“政權(quán)依附者”[10]。正因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層治理主體的作用虛化，導(dǎo)致其治理能力大大弱化，但是，這種關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的研究并不能揭示基層治理的真實(shí)圖景。事實(shí)上，在當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村治理中，上級(jí)政府甚至中央政府才是基層治理的真正決策者，決定著農(nóng)村基層治理的內(nèi)容與形式，而基層政權(quán)既可以成為被動(dòng)的“應(yīng)付者”也可以成為忠實(shí)的執(zhí)行者，因此，從國(guó)家政策的高度重新審視農(nóng)村基層治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并非處于“半癱瘓”狀態(tài)，正如吳理財(cái)所指出的那樣，“農(nóng)村基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動(dòng)能力”，并且可以做到“隨時(shí)強(qiáng)勢(shì)地介入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部”[11]。

在當(dāng)代中國(guó)高度中央集權(quán)的政治體制下，從中央到地方形成一種權(quán)力金字塔層級(jí)結(jié)構(gòu)，不同層級(jí)政權(quán)的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相近，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級(jí)降低而逐漸減小，從而形成一種層級(jí)制治理結(jié)構(gòu)。下級(jí)政府向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，上下級(jí)政府之間呈現(xiàn)“命令-服從”關(guān)系。由于缺乏明確的職權(quán)分工和相對(duì)殘缺的政府功能，地方政府特別是基層政權(quán)甚至都不能作為嚴(yán)格意義上的治理主體，而是僅僅作為上級(jí)政府在地方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，起到上傳下達(dá)、監(jiān)督執(zhí)行的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)由于缺乏一級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)政權(quán)，更是處于一種缺乏政權(quán)自主性的政權(quán)依附者的角色，其工作的內(nèi)容與形式往往由上級(jí)政府來(lái)決定和推動(dòng)。

首先，基層政權(quán)的工作內(nèi)容與形式主要由國(guó)家政策來(lái)形塑。農(nóng)村基層治理一直是國(guó)家治理的基石，國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)家通過(guò)權(quán)力下沉的方式，力圖將國(guó)家權(quán)力根植于鄉(xiāng)村基層，一方面有效汲取農(nóng)業(yè)剩余以促進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展，另一方面力圖維持鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。從人民公社體制到“鄉(xiāng)政村治”體制的演變，揭示了國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)與形塑，但是，由于“汲取型”國(guó)家體制未變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為一個(gè)事實(shí)上的“汲取型”政權(quán)，再加上基層政權(quán)的“內(nèi)卷化”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重引起了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系緊張導(dǎo)致20世紀(jì)90年代以來(lái)嚴(yán)重的鄉(xiāng)村治理危機(jī)。為了解決鄉(xiāng)村治理危機(jī)，國(guó)家在世紀(jì)之交啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并于2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革為契機(jī)，國(guó)家啟動(dòng)了一個(gè)“以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市反哺鄉(xiāng)村”的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作內(nèi)容也實(shí)現(xiàn)了由汲取型向服務(wù)型政權(quán)的轉(zhuǎn)型。就工作形式而言，由于“以人為本”的價(jià)值觀念的倡導(dǎo)以及整個(gè)社會(huì)開(kāi)放程度的提高，上級(jí)政府由默認(rèn)到越來(lái)越不能容忍鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了完成各種行政任務(wù)而采取“非常手段”，可見(jiàn)，國(guó)家政策決定了農(nóng)村基層治理的內(nèi)容與形式。

其次，基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)主要圍繞中心工作來(lái)進(jìn)行。國(guó)家政策和上級(jí)政府的行政任務(wù)構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的中心工作，完成中心工作的“運(yùn)動(dòng)式治理”便成為基層政權(quán)的一種常態(tài)化的工作機(jī)制。中心工作是相對(duì)于常規(guī)性工作而言的，它是圍繞上級(jí)部署的各種任務(wù)而展開(kāi)的階段性工作?！盎鶎诱?quán)的行政行為在一段時(shí)間內(nèi)一般圍繞某個(gè)工作中心展開(kāi)，這被稱作‘中心工作’”[12]。一個(gè)中心工作的完成，伴隨著另一個(gè)中心工作的開(kāi)始。從過(guò)去的征購(gòu)任務(wù)、計(jì)劃生育，到現(xiàn)在的鄉(xiāng)村清潔、精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)主要圍繞這些中心工作而展開(kāi)[13]。由于中心工作往往輔之于相應(yīng)的考核檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須不計(jì)成本和代價(jià)予以完成，而要滿足中心工作，就必須動(dòng)員所有的行政力量，圍繞工作重心重新組合，因此，這是一種“運(yùn)動(dòng)式治理”[14]。在中心工作的驅(qū)動(dòng)下，基層政權(quán)基本上處于一種運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。中心工作往往就是“運(yùn)動(dòng)”，運(yùn)動(dòng)化成為基層政府工作的常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能運(yùn)轉(zhuǎn)突出地表現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)化的特征，即以特定需要的政治動(dòng)員取代常規(guī)的行政管理，政府工作演變?yōu)榇似鸨朔摹斑\(yùn)動(dòng)”[15]271。運(yùn)動(dòng)化的政府運(yùn)作機(jī)制表現(xiàn)為在短期內(nèi)最大限度地動(dòng)用行政管理資源，集中人力、物力和財(cái)力，完成上級(jí)部署的中心工作。運(yùn)動(dòng)式治理可以集中有限的國(guó)家治理資源解決突出的社會(huì)治理問(wèn)題，是執(zhí)政黨與政府在“實(shí)用理性”主導(dǎo)下面臨資源瓶頸問(wèn)題的理性選擇。運(yùn)動(dòng)式治理的突出特點(diǎn)是(暫時(shí))打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過(guò)程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)。運(yùn)動(dòng)式治理是一種自上而下動(dòng)員型的群眾運(yùn)動(dòng)，是一種貫徹魄力型領(lǐng)袖意志的強(qiáng)力治理[16]。這些運(yùn)動(dòng)式治理的行為常常由自上而下的指令啟動(dòng)，甚至來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，但它們的出現(xiàn)不是任意的，而是建立在特有的、穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和象征性資源之上。周雪光把這一類現(xiàn)象背后的制度基礎(chǔ)稱為“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制”[17]。

中心工作要靠運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)完成，而運(yùn)動(dòng)式治理則主要依托行政手段來(lái)推進(jìn)，因而，文件作為一種行政手段便得到了廣泛的運(yùn)用。在運(yùn)動(dòng)式治理中，上下級(jí)政府之間通過(guò)文件傳遞政策命令、下達(dá)行政任務(wù)，文件成為運(yùn)動(dòng)式治理中最為依賴的一種常規(guī)治理手段。對(duì)于上級(jí)政府而言，其通過(guò)文件傳達(dá)政策和發(fā)布政令，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方社會(huì)的嵌入式治理。這是因?yàn)?，首先，文件承載著權(quán)力。文件主要是由黨政機(jī)構(gòu)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子、主要負(fù)責(zé)人甚至一把手單獨(dú)制定的，反映領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)者的意志，因而成為上級(jí)政府向下級(jí)政府行使權(quán)力的重要形式,它表明各級(jí)具有文件制定權(quán)的政權(quán)擁有對(duì)下級(jí)政權(quán)的至高無(wú)上的地位與宰制能力。其次，相對(duì)于法律規(guī)范的嚴(yán)格程序規(guī)范要求，文件的制定程序相對(duì)簡(jiǎn)單，也缺乏權(quán)力制約，同時(shí)又具有臨時(shí)性、間斷性和強(qiáng)制性等特征，非常契合運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯。

對(duì)于下級(jí)政府特別是基層政權(quán)而言，文件同樣是一種治理的手段。首先，文件特別是紅頭文件具有較強(qiáng)的權(quán)威性和合法性。在權(quán)威性和合法性的層次上，發(fā)文主體的層次越高，文件的權(quán)威性和合法性就越強(qiáng)。地方政府特別是基層政權(quán)的行為，依托上級(jí)文件便具有一定的權(quán)威性和合法性，可以有效節(jié)約治理成本。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)處于國(guó)家行政體系的末梢和官僚體系內(nèi)部文件傳輸?shù)慕K端，它主要是上級(jí)文件的承接者和執(zhí)行者，“一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年中接收的文件總量在300至500種之間”，同時(shí)也是文件的生產(chǎn)者，“大致說(shuō)來(lái)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年中下發(fā)的文件在100種左右”[15]169。作為上級(jí)文件的承接者和執(zhí)行者，文件成為政策貫徹執(zhí)行和推動(dòng)工作落實(shí)的壓力機(jī)制。作為文件的生產(chǎn)者，文件又是基層政權(quán)可以依賴的一種治理手段。通過(guò)文件這個(gè)載體，權(quán)力化為“運(yùn)動(dòng)式治理”的各項(xiàng)指示、目標(biāo)、任務(wù)以及獎(jiǎng)罰，可以得到高效的運(yùn)作。

三、文件治理：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案例分析

“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”是廣西壯族自治區(qū)黨委和人民政府貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于建設(shè)美麗中國(guó)和中央關(guān)于抓好黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)決策部署的一項(xiàng)重要工程。廣西壯族自治區(qū)黨委和人民政府決定自2013年起，用2年時(shí)間在全區(qū)開(kāi)展“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)。自治區(qū)黨委和政府的文件下發(fā)至地方各級(jí)黨委和政府，地方各級(jí)黨委和政府高度重視，把“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來(lái)推進(jìn)。根據(jù)《中共宜州市委員會(huì)辦公室、宜州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈“美麗宜州·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)方案〉的通知》，在宜州市開(kāi)展“美麗宜州·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，文件通過(guò)自上而下的傳導(dǎo)，把自治區(qū)黨委的決策部署作為中心任務(wù)確定下來(lái)，并通過(guò)文件完成了官僚體制內(nèi)的動(dòng)員?！扒鍧嵿l(xiāng)村”活動(dòng)的重點(diǎn)是農(nóng)村基層，因此，整個(gè)活動(dòng)的壓力就落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)身上，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中壓倒一切的“中心工作”。需要指出的是，不同的政府層級(jí)在落實(shí)這項(xiàng)中心工作時(shí)面臨不同的任務(wù)環(huán)境和完成中心工作的行政資源。到了最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，就是努力挖掘不同的治理資源。

宜州市A鄉(xiāng)位于宜州市西北部，其轄1個(gè)社區(qū)、11個(gè)村、157個(gè)自然屯和209個(gè)村民小組，總?cè)丝?4 302人，共7428戶。全鄉(xiāng)總面積285平方公里，是個(gè)地少山多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)以甘蔗、桑蠶等農(nóng)業(yè)為主。全鄉(xiāng)有黨員663名，其中農(nóng)村黨員610名，占92%。鄉(xiāng)黨委下設(shè)16個(gè)黨(總)支部，其中鄉(xiāng)直單位黨支部4個(gè)，村(社區(qū))黨支部12個(gè)。如何貫徹執(zhí)行上級(jí)政府的清潔鄉(xiāng)村工作，A鄉(xiāng)的文件治理提供了一個(gè)鮮活的案例。在中國(guó)特色的文件治理中，自上而下的發(fā)文件構(gòu)成一種政府運(yùn)行的慣性。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，它是上級(jí)文件的接收者，貫徹和落實(shí)文件是一種常態(tài)的工作機(jī)制。為了貫徹和落實(shí)上級(jí)文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也要生產(chǎn)文件，通過(guò)向其所屬的下級(jí)組織下發(fā)文件來(lái)布置和促進(jìn)某項(xiàng)工作，既是一種行政慣性，也是一種治理手段。

(1)在清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)中，制定活動(dòng)實(shí)施方案是整個(gè)活動(dòng)開(kāi)展的起點(diǎn)和依據(jù)。2013年5月6日，中共A鄉(xiāng)委員會(huì)和A鄉(xiāng)人民政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈A鄉(xiāng)開(kāi)展“美麗A鄉(xiāng)·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)實(shí)施方案〉的通知》，決定從2013年起，用2年時(shí)間在全鄉(xiāng)開(kāi)展“美麗A鄉(xiāng)·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)。根據(jù)文件，“美麗A鄉(xiāng)·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)實(shí)施方案包括：活動(dòng)目標(biāo)、指導(dǎo)原則、主要任務(wù)、活動(dòng)安排、資金保障和組織保障等,其中最為重要的是活動(dòng)安排、資金保障和組織保障，這是實(shí)現(xiàn)任務(wù)的關(guān)鍵措施。

在活動(dòng)安排方面，A鄉(xiāng)確立了宣傳發(fā)動(dòng)、全面推進(jìn)、鞏固提升和驗(yàn)收總結(jié)四個(gè)階段,并確立了每個(gè)階段的時(shí)間和活動(dòng)內(nèi)容，其包括領(lǐng)導(dǎo)帶頭、包片指導(dǎo)的工作責(zé)任制以及建立健全清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)投入保障機(jī)制、制訂完善文明的村規(guī)民約和廣泛開(kāi)展文明創(chuàng)建評(píng)比活動(dòng)等。

在資金保障方面，主要從以下幾個(gè)方面籌集資金：①鄉(xiāng)財(cái)政安排專項(xiàng)資金，②鄉(xiāng)相關(guān)部門從有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目資金中整合部分資金，③其他鄉(xiāng)直單位、國(guó)有企業(yè)、金融單位出資支持，④鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)力量捐資支持，⑤農(nóng)村“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，⑥農(nóng)民自愿籌資投勞。

在組織保障方面：①建立活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組及工作機(jī)構(gòu)。成立了以鄉(xiāng)黨委書(shū)記為組長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)為副組長(zhǎng)以及鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“美麗A鄉(xiāng)·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室、宣傳組、資金組、項(xiàng)目規(guī)劃組、督查指導(dǎo)組、考核驗(yàn)收組、“清潔家園”活動(dòng)工作組、“清潔水源”活動(dòng)工作組和“清潔田園”活動(dòng)工作組。②派出工作隊(duì)(組)實(shí)行分級(jí)包片指導(dǎo)推進(jìn)。

(2)在整個(gè)清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)中，如何發(fā)揮基層黨組織和黨員的先鋒作用是關(guān)鍵。中共A鄉(xiāng)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈A鄉(xiāng)開(kāi)展“美麗A鄉(xiāng)·清潔鄉(xiāng)村黨員先鋒行”活動(dòng)實(shí)施方案〉的通知》，該文件主要是落實(shí)中共宜州市委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)宜州市開(kāi)展“美麗宜州·清潔鄉(xiāng)村黨員先鋒行”活動(dòng)實(shí)施方案的通知》的文件精神，活動(dòng)內(nèi)容更為具體，包括：①召開(kāi)一次動(dòng)員倡議會(huì)，②制定一套整治方案，③組建一支黨員先鋒隊(duì)，④開(kāi)展一次集中清理活動(dòng)，⑤進(jìn)行一次公開(kāi)承諾，⑥簽定一份清潔責(zé)任書(shū)，⑦選樹(shù)一批先進(jìn)典型，⑧建立健全一套好機(jī)制。為保證活動(dòng)實(shí)施方案的順利實(shí)施，成立了以鄉(xiāng)黨委書(shū)記為組長(zhǎng)、鄉(xiāng)黨委副書(shū)記和鄉(xiāng)人大主席為副組長(zhǎng)以及鄉(xiāng)黨委各職能部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的黨員先鋒行活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)對(duì)活動(dòng)的組織和領(lǐng)導(dǎo)。

(3)評(píng)選既是落實(shí)中心工作的手段，也是檢查中心工作完成情況的督促檢查。2013年6月5日，中共A鄉(xiāng)委員會(huì)和A鄉(xiāng)人民政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈A鄉(xiāng)評(píng)比清潔衛(wèi)生村、屯、戶及優(yōu)秀保潔員實(shí)施方案〉的通知》，要求各村(居)委會(huì)、各鄉(xiāng)直單位認(rèn)真組織實(shí)施《A鄉(xiāng)評(píng)比清潔衛(wèi)生村、屯、戶及優(yōu)秀保潔員實(shí)施方案》，文件確立了評(píng)比范圍、評(píng)比項(xiàng)目和方法，評(píng)比的組織領(lǐng)導(dǎo)和評(píng)比細(xì)則，其評(píng)比結(jié)果將作為各村績(jī)效的重要依據(jù)。2013年6月7日，中共A鄉(xiāng)委員會(huì)和A鄉(xiāng)人民政府發(fā)布《中共A鄉(xiāng)委員會(huì) A鄉(xiāng)人民政府關(guān)于評(píng)選2013年第二季度清潔衛(wèi)生村、屯、戶的通知》，確立2013年6月15日開(kāi)展評(píng)比清潔衛(wèi)生村、屯、戶活動(dòng)，該文還規(guī)定了評(píng)選范圍、時(shí)間要求、項(xiàng)目與方法以及指標(biāo)分配情況。評(píng)選活動(dòng)結(jié)果也用文件的形式下發(fā)，2013年6月26日，中共A鄉(xiāng)委員會(huì)和A鄉(xiāng)人民政府發(fā)布《關(guān)于表彰2013年第二季度清潔衛(wèi)生村、清潔衛(wèi)生屯、清潔衛(wèi)生戶的決定》，并附A鄉(xiāng)2013年第二季度清潔衛(wèi)生村、清潔衛(wèi)生屯、清潔衛(wèi)生戶名單。

(4)在推動(dòng)清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)中，A鄉(xiāng)黨委和政府注重發(fā)揮基層黨組織和群眾自治組織的作用，形成了“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”的工作模式。2013年6月7日，中共A鄉(xiāng)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于在全鄉(xiāng)范圍推行“黨群理事會(huì)”制度進(jìn)一步推進(jìn)“美麗A鄉(xiāng)·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)的通知》，通知要求在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)推行“黨群理事會(huì)”制度，進(jìn)一步推進(jìn)“美麗A鄉(xiāng)·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)扎實(shí)有效開(kāi)展，給群眾帶來(lái)清潔的家園、清潔的田園和清潔的水源，各村黨總支部要指導(dǎo)各自然屯成立屯級(jí)黨群理事會(huì)，以黨內(nèi)帶黨外、黨員帶群眾，黨群共謀發(fā)展，解決自然屯在活動(dòng)中遇到的問(wèn)題。文件還要求在全鄉(xiāng)成立157個(gè)黨群理事會(huì)，并具體規(guī)定了這項(xiàng)工作的方法步驟，為保障實(shí)施這項(xiàng)工作，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)辦公室?！包h領(lǐng)民辦、群眾自治”清潔鄉(xiāng)村工作模式的實(shí)質(zhì)是：通過(guò)加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)，增強(qiáng)黨組織、黨員在“三農(nóng)”工作中的號(hào)召力、凝聚力、公信力和執(zhí)行力，建立黨組織、黨員直接聯(lián)系群眾的“綠色通道”，構(gòu)建黨與群眾同心同向、緊密結(jié)合的黨群理事會(huì)等群眾自治組織，讓主體責(zé)任、自主權(quán)和受益權(quán)回歸群眾，做到群眾自我規(guī)劃、自我籌資、自我建設(shè)、自我使用和自我管理，激活群眾自治在推進(jìn)“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)中的巨大能量，實(shí)現(xiàn)由“要我做”向“我要做”的根本性轉(zhuǎn)變，解決“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)“一陣風(fēng)”“走過(guò)場(chǎng)”問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)扎實(shí)深入、持久開(kāi)展，其主要做法可概括為“引、放、議、評(píng)”四字訣。

2013年7月1日，中共A鄉(xiāng)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈A鄉(xiāng)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)清潔家園、清潔水源、清潔田園整治工作實(shí)施方案(試行)〉的通知》，文件不僅要求各村(社區(qū))委員會(huì)認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行，還規(guī)定了各項(xiàng)工作的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)并提供獎(jiǎng)勵(lì)措施。

截至2013年8月，A鄉(xiāng)群眾自籌資金109.8萬(wàn)元，建成投用垃圾焚燒爐123座，推選保潔員137人，落實(shí)保潔費(fèi)40萬(wàn)元，新建蠶沙池260個(gè)，共開(kāi)展清理行動(dòng)258次，清理水源150多處、水溝123公里，清除垃圾2820噸，村屯垃圾實(shí)現(xiàn)“屯收集、屯清運(yùn)、屯處理”，徹底改變了鄉(xiāng)村環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象。A鄉(xiāng)在落實(shí)“美麗鄉(xiāng)村”活動(dòng)中創(chuàng)造的“黨領(lǐng)民辦”工作模式受到廣西壯族自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的批復(fù)，并進(jìn)一步向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。在A鄉(xiāng)的整個(gè)“清潔鄉(xiāng)村”運(yùn)動(dòng)中，文件展示了基層治理的生動(dòng)圖景，在這一圖景中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是整個(gè)活動(dòng)的指導(dǎo)者、規(guī)劃者和管理者。

四、基層政權(quán)的文件治理評(píng)析

在整個(gè)“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是上級(jí)政府文件的接收者、執(zhí)行者，也是文件的生產(chǎn)者，文件成為基層政權(quán)的“運(yùn)動(dòng)式治理”的重要工具，有效推進(jìn)了中心工作的完成。透過(guò)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文件生產(chǎn)，可以發(fā)現(xiàn)清潔鄉(xiāng)村工作的全景圖，同時(shí)，通過(guò)清潔鄉(xiāng)村工作的全景圖，可以揭示文件在農(nóng)村基層治理實(shí)務(wù)中的地位與作用。

(一)文件是基層政權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員的重要手段

農(nóng)村基層政權(quán)不僅是上級(jí)文件的接收者，而且也是文件的生產(chǎn)者。用文件來(lái)落實(shí)文件，一方面具有反諷色彩，另一方面確實(shí)反映基層治理的實(shí)際情況。國(guó)家層面的宏觀政策經(jīng)由行政層級(jí)體系的文件傳導(dǎo)，轉(zhuǎn)化為基層政權(quán)的各項(xiàng)中心工作。中心工作對(duì)基層政權(quán)具有重要意義，基層政權(quán)為了完成中心工作采取運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，文件是運(yùn)動(dòng)式治理的一種重要?jiǎng)訂T方式。上級(jí)政府的文件主要完成官僚機(jī)制內(nèi)的動(dòng)員，包括人員動(dòng)員、資源動(dòng)員等。在清潔鄉(xiāng)村工作中，通過(guò)下發(fā)文件，實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨委、政府部門全部參與到該項(xiàng)中心工作中，制定了一系列的獎(jiǎng)懲制度?；鶎诱?quán)的文件則主要致力于社會(huì)動(dòng)員，以清潔鄉(xiāng)村工作為例，群眾是清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)的主體和生力軍并且是最直接的實(shí)施者和受益者。群眾的主動(dòng)參與度是活動(dòng)能否取得長(zhǎng)效成果的決定性因素，因此，這項(xiàng)工作的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員、激發(fā)群眾參與活動(dòng)的積極性并且充分發(fā)揮群眾在清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)中的主體作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的文件生產(chǎn)完成了官僚體制內(nèi)部動(dòng)員到社會(huì)動(dòng)員的轉(zhuǎn)化、實(shí)現(xiàn)了清潔鄉(xiāng)村工作深入開(kāi)展的持久性。

(二)基層政權(quán)文件的效果取決于農(nóng)村社會(huì)半政權(quán)性質(zhì)的自治組織和黨組織

基層政權(quán)處于國(guó)家行政體系的末梢，在文件政治中主要處于文件接收者的角色。在高度政治化的年代，文件是政治傳播的最基本的文本形式之一，對(duì)上級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)文件的傳達(dá)與學(xué)習(xí)是基層政治生活的一個(gè)重要內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)，文件成為上級(jí)政府政策制定、推進(jìn)政策執(zhí)行的重要手段，文件的執(zhí)行功能得到了強(qiáng)化和突出。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，通過(guò)自上而下的發(fā)文件仍然是一種治理策略，只不過(guò)這種策略要達(dá)成治理目標(biāo)需要有下級(jí)組織來(lái)受文和辦文。農(nóng)村基層黨組織和基層群眾自治組織成為基層政權(quán)文件的承擔(dān)者和執(zhí)行者。在“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者，肩負(fù)著具體指導(dǎo)、推動(dòng)和參與整個(gè)活動(dòng)的任務(wù)，把握著活動(dòng)的方向，而農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織則是活動(dòng)中具體執(zhí)行者。農(nóng)村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用能否發(fā)揮，是“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)取得實(shí)效的前提，因此，加強(qiáng)基層黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)村民自治組織的建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)文件治理成功與否的關(guān)鍵。

(三)基層政權(quán)的文件治理仍然具有“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”特征

“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”是黃宗智提出來(lái)的一個(gè)分析概念，主要用來(lái)分析傳統(tǒng)國(guó)家在其政府與社會(huì)的關(guān)鍵性交匯點(diǎn)上的實(shí)際運(yùn)作，包括半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法[18]。簡(jiǎn)約治理反映的是傳統(tǒng)士紳、地主等地方社會(huì)中的精英群體和地方性規(guī)范在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)公共治理中所擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾巧Ｖ腥A人民共和國(guó)成立后，地主、士紳階級(jí)被消滅，家族、宗教等傳統(tǒng)共同體遭受沉重打擊，農(nóng)民獲得徹底解放，但是，通過(guò)農(nóng)村基層黨組織和自治組織建設(shè)，國(guó)家仍然可以實(shí)現(xiàn)集權(quán)的簡(jiǎn)約治理?；鶎诱?quán)的文件治理仍然需要在地方性的鄉(xiāng)村社會(huì)建立自己的支持體系，形成國(guó)家權(quán)力延伸到社會(huì)的觸角和機(jī)構(gòu)，以便更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的間接治理。

(四)基層政權(quán)的文件治理反映農(nóng)村基層政權(quán)的行為邏輯

文件治理本質(zhì)上是一種政策治理，政策主要體現(xiàn)執(zhí)政者的治國(guó)方略，它具有易變性、隨意性等特征。針對(duì)不同時(shí)期不同的社會(huì)問(wèn)題，可以制定不同的政策。政策有時(shí)要打破常規(guī)的法律秩序，因而不是一種常態(tài)社會(huì)的治理機(jī)制。伴隨著國(guó)家治理體系的轉(zhuǎn)型，法律而非政策將成為主要的治理手段。在法治中國(guó)建設(shè)的當(dāng)下，通過(guò)發(fā)布“紅頭文件”來(lái)推進(jìn)政策執(zhí)行，仍然是政府的運(yùn)行慣性?；鶎诱匀涣?xí)慣于向下發(fā)文，布置工作任務(wù)。文件治理一旦形成慣例，就會(huì)形成路徑依賴，另外，在當(dāng)下中國(guó)，社會(huì)自組織化力量的發(fā)展與黨和政府努力把社會(huì)組織納入黨和政府管理范圍的行政化力量正呈現(xiàn)出膠著狀態(tài)，這種力量對(duì)比將決定文件治理的未來(lái)前景。

五、結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)高度中央集權(quán)的政治體制下，基層治理與國(guó)家政策始終處于一種互動(dòng)狀態(tài)。國(guó)家政策通過(guò)“壓力型體制”與“政治錦標(biāo)賽機(jī)制”傳導(dǎo)到基層政權(quán)，成為基層政權(quán)的中心工作，基層政府為了完成這一中心工作，往往采取“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式來(lái)完成上級(jí)設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)，而文件則是運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)主要工具，可見(jiàn)，中心工作、運(yùn)動(dòng)式治理和文件成為農(nóng)村基層治理的常態(tài)。

注釋：

①參見(jiàn)Carol Lee Hamrin，Suisheng Zhao：Decision-makinginDeng’sChina:perspectivesfrominsiders(New York:Routledge，1995)。

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