留置措施的考察與展望

摘 要：留置措施是公安機關依法實施的一項行政強制措施，在學理分類上有即時強制和強制性調(diào)查兩種分類爭議，由于法律規(guī)定在一定程度上的缺失，在實務中留置措施在實施的對象、時間、場所、程序都存在著一定的不足。隨著法律的新修、新定，留置措施權有了新的變化，除了繼續(xù)賦予給公安機關人民警察外，還將隨著監(jiān)察工作試點的推開賦予地方監(jiān)察委員會，對留置措施提出了新的原則和要求。

關鍵詞：留置；行政強制；監(jiān)察委員會；人民警察法

中圖分類號：D925.2；D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）32-0102-02

作者簡介：譚偉民（1984-），男，漢族，遼寧鞍山人，國際關系學院，2016級法律專業(yè)碩士，研究方向：憲法行政法及國家安全法。

一、問題的提出

留置措施原是《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第9條授權公安機關人民警察實施的一項行政強制措施。2016年12月25日全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），賦予地方監(jiān)察委員會實施留置等措施的權力。

考慮到地方監(jiān)察委員會與中共地方紀律檢查委員會合署辦公，在未賦予地方監(jiān)察委員會偵查權和刑事強制措施（拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留、逮捕）的情況下，留置成為監(jiān)察委員會可以實施的限制相對人人身自由的唯一措施，還可能會被作為刑事強制措施和“兩規(guī)、兩指”的替代措施，對相對人的人身自由實施限制。然而，《決定》對地方監(jiān)察委員會行使留置的條件、對象、范圍、期限、場所、流程和救濟途徑并未做出進一步規(guī)定，留置措施的行使極有可能被濫用，從而導致對公民的人身自由的侵害，因此考察現(xiàn)有留置措施的使用就顯得十分必要，這對未來地方監(jiān)察機關的留置措施的實施也具有極大的參考價值。

二、留置措施在行政強制類屬的學理考察

關于行政強制措施的分類，學界對此存在著很多不同的觀點，主要有三分說（行政強制執(zhí)行、即時強制及行政監(jiān)督檢查強制）和兩分說（行政強制執(zhí)行和行政強制措施）兩種觀點。楊建順教授認為應采取三分法，不應將行政強制執(zhí)行和行政強制措施這兩個概念并列，因為行政強制措施是一個上位概念。[1]行政強制措施即行政強制，它可分為行政強制執(zhí)行、即時強制及行政監(jiān)督檢查強制（強制性行政調(diào)查）三類，這也是日本行政法上的經(jīng)典架構。[2]

在我國現(xiàn)實立法中，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第2條第1款規(guī)定：“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。”而留置措施應屬于行政強制措施而非行政強制執(zhí)行。首先，從留置措施的實施主體上看，《人民警察法》的留置措施實施主體為公安機關人民警察，《決定》的實施主體是地方監(jiān)察委員會，而不需行政機關申請人民法院執(zhí)行。其次，從實施留置措施的目的上看，最主要的是為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大，而非行政相對人不履行其應該履行的義務。一種可能的例外情形是，未來監(jiān)察委員會對違紀違法犯罪的調(diào)查工作對按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）第20條，對被調(diào)查的人員，留置措施的形式可以實施“指定時間”、“指定地點”的特別調(diào)查措施，在此過程中被調(diào)查的行政工作人員不配合（不一定具有違法性），是否因可能屬于“不履行其應該履行的義務行政相對人”，從而被實施留置措施，這樣留置措施就有了屬于行政強制執(zhí)行的可能性。

按照楊建順教授和日本行政法的三分法觀點學說，《人民警察法》第9條的盤問、檢查留置應屬于行政上的即時強制，[3]而對于《決定》賦予地方監(jiān)察委員會的留置措施的歸類也是值得商榷的，筆者認為爭議的焦點在于其應該屬于即時強制還是行政監(jiān)督檢查強制（強制性行政調(diào)查）。地方監(jiān)察委員會所實施的留置措施無疑是開展對職務違法犯罪調(diào)查中采取的措施，是調(diào)查措施的一種，甚至會具有偵查屬性，既有即時性，又具有調(diào)查性，因此與楊教授的分類方法相沖突，筆者也持保留態(tài)度。

三、對留置措施現(xiàn)實適用實施情況的考察

留置措施是一項有中國特色的行政強制措施，自其在《人民警察法》實施以來，被廣為使用。

在強制相對對象上，《人民警察法》第9條將留置措施的適用對象限制在“被指控有犯罪行為的、有現(xiàn)場作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、攜帶的物品有可能是贓物的”四種情況。然而在公安機關執(zhí)法實踐中經(jīng)常存在執(zhí)法無所適從，以及執(zhí)法的自由裁量空間膨脹兩種問題，導致一些實踐部門中留置行為被運用于本應刑事立案，而繳納了一定“暫扣款”就放人的情況，甚至被大量適用于現(xiàn)場抓獲的賭博、賣淫嫖娼、吸毒甚至打架斗毆、交通肇事等違反治安管理人員的情況。[4]這樣就會導致以行政強制措施代替行政處罰，造成留置措施實施的擴大化。

在時間上，作為一種短期限制人身自由的強制措施，相較于《刑事訴訟法》第117條“傳喚、拘傳持續(xù)的時間不得超過十二小時”、特殊情況下“持續(xù)時間不得超過二十四小時”、不得“變相拘禁犯罪嫌疑人”的規(guī)定，《人民警察法》第9條規(guī)定：“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關批準，可以延長至四十八小時?！币虼?，在基層公安干警常常抱著實用主義的態(tài)度不恰當適用這兩種強制措施。[5]客觀上，也造成了拘傳措施很少被使用的結果。

在實施場所上，根據(jù)公安部《關于公安機關執(zhí)行<人民警察法>有關問題的解釋》（1995年7月15日文件，以下簡稱《解釋》），公安派出所、城市公安局和縣（市）公安局可以設留置室，留置室應當具備安全、衛(wèi)生、采光、通風等基本條件，配備必要的座椅和飲水等用具；在留置期間，公安機關應當保障被盤問人的合法權益，嚴禁對被盤問人刑訊逼供或者體罰、虐待。但在實際工作中，留置室的設置一直存在著保障不力建設滯后、布局不合理不科學、管理漏洞多隱患大監(jiān)督乏力、侵犯被留置人員權利等諸多問題。[6]受到執(zhí)法條件、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法人員素質(zhì)和經(jīng)費投入等現(xiàn)實因素的影響，很難在短時間內(nèi)得到有效地提高。endprint

在實施程序上，相對于刑事強制措施相對完善的程序，根據(jù)《解釋》規(guī)定公安機關在實施留置行為時需履行手續(xù)并通過審批后繼續(xù)盤問。但在辦理相應立案手續(xù)上卻做法多樣，有的是先進行了治安案件立案，有針對地對違法犯罪嫌疑人進行盤問留置，有的對違法犯罪嫌疑人先行留置、盤問，視其交待情況決定作何種處理后而分別進行治安立案或刑事立案，有的在審查被留置人的交待情況后發(fā)現(xiàn)沒有違法行為證據(jù)的即不作任何形式的立案。[7]在此方面，出臺一定的細則規(guī)定可以有效緩解程序上缺失的問題。此外在公安機關實施留置行為在監(jiān)督和救濟上，無論是內(nèi)部監(jiān)督（留置警務督察備案）、內(nèi)部救濟（行政復議）還是外部監(jiān)督（行政監(jiān)察、檢察監(jiān)督等）、外部救濟（行政訴訟、國家賠償）由于取證等方面的原因實現(xiàn)救濟困難重重。

總之，賦予公安部門人民警察行使留置措施的權力，在大大增強公安機關維護治安、打擊犯罪的能力的同時，也應當看到，由于法律銜接存在空間，法律細節(jié)程序規(guī)定不夠嚴格，使得公民的人身自由在一定程度上受到了侵犯。隨著全國人大常委會《決定》的出臺，留置措施被授予給監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會被賦予的留置措施要比《人民警察法》賦予公安人民警察的留置措施的限制更少，但有作為刑事強制措施和“兩規(guī)、兩指”替代手段的趨勢。因此，雖然至今尚不明確，對于監(jiān)察委員會的留置措施更需要通過立法活動做出規(guī)制。

四、實施留置措施的原則

（一）留置措施授權法定原則

留置措施作為一種行政強制措施，根據(jù)《行政強制法》第4條“設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序，由法律設定?！碧貏e是《行政強制法》第10條第二款規(guī)定：“公民人身自由的強制措施，只能由法律設定?！惫矙C關人民警察的留置措施的設立依據(jù)是《人民警察法》第9條；試點地方監(jiān)察委員會的留置措施的設立是根據(jù)人大常委會《決定》，如果試點繼續(xù)推廣也應在相應的后續(xù)立法中體現(xiàn)。同時還應依法實施留置措施，必須嚴格依照法律規(guī)范的規(guī)定進行。首先實施留置措施的機關必須由法律規(guī)定，法律未授予留置措施權力的機關和組織不得實施；其次留置措施的設定必須有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)就不能留置；再次留置措施必須依照法定程序，在法定職責范圍內(nèi)實施；最后，留置措施權的授權均需要依照法律規(guī)定的程序進行。

（二）留置措施實施適當原則

根據(jù)《行政強制法》第5條規(guī)定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理的目的的，不得設定和實施行政強制?！痹摋l規(guī)定了行政強制實施適當?shù)脑瓌t，同時對理論界長期爭議的比例原則和適當原則的關系，該條也從實定法上進行了明確的層次處理，要求行政強制的設定和實施兩個層面都必須對手段和目的進行衡量。[8]考慮到留置措施屬于較輕的限制人身自由的行政強制措施，要做到適當和比例原則，在適用留置措施時，一定要審查使用措施的必要性，要避免前文提到的實務中一些留置措施擴大化使用情況的出現(xiàn)?？梢钥紤]在立法規(guī)制時對留置措施的時間和地點進行細分，以便更好地遵循適當性原則，分等級適用留置措施。

（三）留置措施保護當事人合法權益原則

從留置措施當事人的角度來看，留置措施是典型的侵益性行為之一，侵犯了當事人的人身自由，這種屬性決定了留置措施必須受到更多的監(jiān)督制約，因此全面貫徹保護當時人的合法權益就顯得尤為重要。如《行政強制法》第8條規(guī)定“公民、法人或則其他組織對行政機關施行行政強制，享有陳述權、申辯權，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政強制機關的違法行政強制受到損害的，有權要求賠償?！币虼耍⒎ㄉ蠎獜氖虑?、事中和事后對留置措施對公民的合法權益進行保護，事前的設立有周密的考量，事中的實施有規(guī)范的程序，事后為當時人提供救濟的手段。

五、結論

隨著國家監(jiān)察委員會地方試點的逐步推開，新型留置措施權即將被賦予公安機關人民警察和國家監(jiān)察委員會兩個職能部門，成為公權力打擊違法犯罪的一項重要措施，同時也會在一定程度上限制公民人身自由。吸取舊型留置措施在實務上的經(jīng)驗和教訓，在立法設計階段以憲法為指引，切實做到依憲治國、依法治國，遵循行政強制法律原則，切實保障人權，避免權力濫用，做好留置措施權的設立和規(guī)制工作已成為當務之急。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學出版社，2015：281.

[2]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998：479.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學出版社，2015：282.

[4]岳光輝，唐玉玲.論公安留置行為的定性與規(guī)制[J].貴州警官職業(yè)學院學報，2004（03）：27-31.

[5]胡銘.留置與拘傳之研究——對公安辦案實務中運用留置與拘傳的考察與反思[J].吉林公安高等?？茖W校學報，2001（04）：9-11.

[6]黃義平.對留置報督察備案和規(guī)范留置管理的調(diào)查與思考[J].公安研究，2002（08）：69-72.

[7]岳光輝，唐玉玲.論公安留置行為的定性與規(guī)制[J].貴州警官職業(yè)學院學報，2004（03）：27-31.

[8]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學出版社，2015：289.endprint