論公民參與地方立法的意義

摘 要：一個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)離不開廣大公民對(duì)立法過程的積極參加。他們參加到這個(gè)過程能夠很好地推動(dòng)法治的發(fā)展速度。當(dāng)前，國(guó)家正在急速推進(jìn)法制建設(shè)的步伐，其進(jìn)程也在逐漸地加快，在各個(gè)地方立法中公民參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也越來越豐富，促進(jìn)了民主化進(jìn)程。但是，縱觀我們國(guó)家的立法實(shí)踐，在各個(gè)地方立法的過程中，公民在參與這個(gè)過程的時(shí)候，目前實(shí)行的法律規(guī)定并沒有明確的保護(hù)措施。在人民群眾參與的途徑等方面仍然沒有詳細(xì)可行的制度，需要我們繼續(xù)完善相應(yīng)的法律制度。

關(guān)鍵詞：地方立法；公民參與；民主立法

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）32-0087-03

作者簡(jiǎn)介：彭晶（1993-），女，漢族，江西人，暨南大學(xué)，碩士，研究方向：知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)。

一、公民參與地方立法概述

（一）地方立法的概念

立法的本質(zhì)屬性也就是立法的精髓所在，同時(shí)它是立法和其他事物想?yún)^(qū)別的關(guān)鍵所在。①立法分為中央和地方立法，目前實(shí)施的《憲法》和《立法法》及其他一系列法律對(duì)此并沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，②學(xué)界對(duì)后者的概念內(nèi)涵也存在獨(dú)特的理解：周旺生教授在其《立法學(xué)》一書中認(rèn)為：“它是指各地區(qū)的政府機(jī)關(guān)，按照相應(yīng)法律確立和修改本地區(qū)的活動(dòng)的總稱?！雹墼S俊倫教授在其《地方立法論》一書中指出：“它是指各個(gè)地區(qū)的權(quán)力和行政機(jī)關(guān)按照憲法等法律制度，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況和需求，按照一定的章程與程序設(shè)計(jì)、修改以及廢止在本地區(qū)具有法律效力的規(guī)范性文件的活動(dòng)?！雹芡ㄟ^前面不同學(xué)者對(duì)于立法的論述我們可以知道，對(duì)于立法的實(shí)際概念沒有統(tǒng)一的說法。而反觀我國(guó)實(shí)踐當(dāng)中的各個(gè)地方的立法活動(dòng)，在他的確立過程中最具代表性的是人大制定的法律法規(guī)，因此本文討論的概念僅指地方人大確立的活動(dòng)。

（二）地方立法語境下公民參與的必要性

目前，我國(guó)實(shí)行的《憲法》明確指出，國(guó)家的一切權(quán)力最終都?xì)w人民所有，按法律相關(guān)的規(guī)定，借助不同路徑與方式，治理國(guó)家的各種大小事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。此外，《立法法》還提出明確要求：它表達(dá)的應(yīng)該是各族人民的共同志向，在它的確立中必須注重對(duì)社會(huì)主義的宣揚(yáng)，公眾對(duì)法律確立的參與途徑應(yīng)該盡可能多樣化。國(guó)務(wù)院在前幾年發(fā)布的相關(guān)綱要中要求各級(jí)政府必須優(yōu)化立法的方式與方法，不斷提高公眾參與的熱情。⑤

我們國(guó)家民主化的持續(xù)進(jìn)步中，公眾是主體，民主權(quán)利的所有者也是他們。⑥我們國(guó)家的性質(zhì)決定了公眾使用該權(quán)利主要有以下兩種方式，分別是直接與代議制民主。由于我國(guó)的領(lǐng)土面積巨大，同時(shí)人口也非常的多，直接民主的形式的采用難度比較大，也不利于公民對(duì)該權(quán)利的使用。特別是在地方立法過程中，想要讓每一位公民都融入到它的確立過程這是不現(xiàn)實(shí)的，所以為了更好的保障公民的權(quán)利將代議制應(yīng)用到這個(gè)實(shí)踐過程中，首先讓公民推選出代表來，讓代表們替公民使用該權(quán)力，更好的保障公民的利益。⑦

二、公民參與地方立法的意義

（一）公民參與地方立法是科學(xué)立法的重要表現(xiàn)形式

在我們國(guó)家，每個(gè)公民都擁有一切權(quán)利并行使該權(quán)力。因此，在地方立法的時(shí)候，他們參與到其中是公民行使該權(quán)力的基本方式，而且對(duì)平衡公民和政府之間的權(quán)益起到一定的推動(dòng)作用，不斷完善當(dāng)今的立法機(jī)制，使地方立法更加具有科學(xué)性。群眾只有廣泛的參與到立法中，才是民主切切實(shí)實(shí)的反應(yīng)，同時(shí)也是群眾行使該權(quán)力實(shí)在的展示。一個(gè)真正的法治政府能否健康穩(wěn)定的運(yùn)行，并不是只有少數(shù)精英在發(fā)揮作用，而是需要群眾廣泛的有效的政治參與。⑧

（二）公民參與地方立法有助于提高地方立法的質(zhì)量

公民是一個(gè)復(fù)雜的群體，每個(gè)人都是獨(dú)立的個(gè)體，有著不同的利益訴求和需要。如果想要立法在實(shí)際的生活中得到有效地貫徹與執(zhí)行，就算在進(jìn)行地方立法的過程中，立法主體不清楚也不了解每一個(gè)人的需要，在利益格局重新調(diào)整的背景之下，我們還是需要重視并處理好公民的利益訴求。在我們國(guó)家里有著這種根深蒂固的觀點(diǎn)，國(guó)家很樂意聽取采納公民的意見，許多公民也都認(rèn)為國(guó)家是十分可靠可信且有理性的。⑨但是，在具體的立法過程中，作為立法主體也是由單個(gè)的人組成，他們也有自己獨(dú)特的權(quán)益。因此，在這個(gè)過程中有著非常大的影響力，立法時(shí)相應(yīng)部門對(duì)于他們的提議要廣泛的聽取，這樣不僅可以表達(dá)其訴求，就立法質(zhì)量的提高而言也大有益處。⑩

（三）公民參與地方立法可以防止立法權(quán)的濫用

一方面，社會(huì)民眾因?yàn)榱⒎ɑ顒?dòng)中有著公開透明的原則，他們也能知道整個(gè)立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，這樣立法中也就不存在著什么神秘之處；另一方面，有公民的加入能夠更好的展現(xiàn)民眾的訴求，展現(xiàn)公民對(duì)立法的看法，同時(shí)能夠更好地讓它朝民主化的方向發(fā)展，促進(jìn)整個(gè)過程的公開透明化。這樣既補(bǔ)充了立法主體的有限理性，也能阻止立法主體濫用立法權(quán)，讓個(gè)別部門的利益或群體的利益得到立法的有效維護(hù)。如果立法主體不把崗位上的事做好，老是推諉、扯皮、找借口，有時(shí)還違規(guī)越權(quán)做事，就是把民眾的切身利益置于不顧。這時(shí)候公民就可以行使自己的監(jiān)督權(quán)來維護(hù)自身的合法利益。

（四）公民參與地方立法有利于擴(kuò)寬民意表達(dá)的渠道

“當(dāng)今利益和主體呈現(xiàn)出多元化，如何做好利益的分配那就需要利益博弈來發(fā)揮作用，當(dāng)前我們國(guó)家對(duì)于利益的分配主要是通過立法讓其更加規(guī)范。”○11立法的本質(zhì)實(shí)際上是對(duì)各式各樣的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，并在他們之間做好平衡。因此在立法時(shí)，要特別注重聽取雙方的不同說辭。公民參與地方立法的過程，難免不會(huì)出現(xiàn)雙方意見和觀點(diǎn)的不統(tǒng)一，這時(shí)候就要找出共同點(diǎn)，保留不同意見，盡可能地讓大家都達(dá)成一致。就算最后還是意見不統(tǒng)一，但是正因?yàn)榇蠹叶加袡?quán)利表達(dá)出了不同的看法，公民也才很容易的去接受最終的結(jié)果或制度的安排。法國(guó)的貝爾納馬南教授曾說過：“一項(xiàng)集體決定所具有令全體決定者信服的效力，是因?yàn)樗窃谧屆總€(gè)成員自由表達(dá)觀點(diǎn)后產(chǎn)生的，不單單是按照法律規(guī)則形成了一致觀點(diǎn)，因此，讓公民說出觀點(diǎn)的這個(gè)過程要比得到最終結(jié)論更為重要?！薄?2endprint

三、公民參與地方立法中存在的問題

（一）立法機(jī)關(guān)在立法中角色不明

我國(guó)的政治體制決定了地方立法的主導(dǎo)機(jī)關(guān)是地方立法機(jī)關(guān)。我們要防止一味的強(qiáng)調(diào)公民參與進(jìn)而忽略甚至顛倒公民與立法機(jī)關(guān)的地位。但是，在我國(guó)的地方法律確立過程中，由于過分注重政府的作用因此往往會(huì)忽略群眾的加入，這就使得在法律確立過程中群眾的作用得不到很好的發(fā)揮，在立法的過程中公民也就不能很好的表達(dá)訴求。

（二）缺乏有效的反饋機(jī)制

目前，在我國(guó)地方立法的實(shí)踐中雖然一些地方對(duì)于公民參與的途徑做了規(guī)定，但是卻沒有像樣的真正的規(guī)章制度來保障民眾提出的建議和意見。因?yàn)闆]有相應(yīng)的反饋機(jī)制，致使立法的時(shí)候公民沒有參與的興致，大大削減了政府的公信力度。

（三）立法信息公開機(jī)制的不完善

明確告訴群眾他們所持有的權(quán)利以及選擇權(quán)是成為合法公民非常關(guān)鍵的一步?！?3立法主體因?yàn)槠浔旧硖赜械膬?yōu)勢(shì)而擁有著很多的社會(huì)資源，而這些資源也沒有相應(yīng)的制度規(guī)定公開公布出來，導(dǎo)致公民在實(shí)踐中知道的都會(huì)比主體少很多很多，從而也處于不利的被動(dòng)狀態(tài)中。而且由于各地區(qū)發(fā)展的不同特性，有一些很落后偏僻的山區(qū)，缺乏暢通的信息傳播渠道，就算是立法主體在網(wǎng)上或者報(bào)紙等渠道上面公布了立法信息，公民還是看不到這些信息。也正因?yàn)槊癖姴磺宄@些立法信息，所以也就很少參與到立法中來，也無從在立法中表達(dá)自己的看法與觀點(diǎn)。因此，為了更好地讓公民行使到立法的權(quán)利，讓民眾更好地參與到立法中，就要保證并做好立法信息的有效公開。

（四）公民參與途徑單一

對(duì)于公民參與地方立法的方式，《立法法》當(dāng)中給出了很多種方式，例如座談會(huì)等其他一系列方式。但是這些規(guī)定多以原則性為主，可操作性有待加強(qiáng)。而且就這些途徑在實(shí)踐的具體應(yīng)用而言，公民參與的方式大多都僅僅集中在對(duì)立法聽證的應(yīng)用，總體來看，我國(guó)公民參與地方立法的途徑還是相對(duì)比較單一。

四、完善我國(guó)公民立法參與地方立法的建議

（一）健全公民參與地方立法的相關(guān)法律保障

1.明確公民參與地方立法的主體資格及其權(quán)利義務(wù)

首先，民眾在享受相應(yīng)的權(quán)利的時(shí)候，立法主體也要有相應(yīng)的幫助方法，讓公民在參與立法的過程中不受到干擾而能順利地進(jìn)行。

其次，指出群眾在參與的時(shí)候所必須遵守的規(guī)范規(guī)章制度。對(duì)于他們參與的行為，法律應(yīng)該做出明確規(guī)定，減少因群眾因?yàn)E用權(quán)利而造成的成本的増加和浪費(fèi)。

2.健全相關(guān)法律制度，落實(shí)立法機(jī)關(guān)的主體責(zé)任

為了防止少部分公民的非理性表達(dá)對(duì)立法產(chǎn)生不利影響，立法機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)自身的責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮自身應(yīng)有的作巧，通過合理、有效、便民的方式和手段對(duì)公民理性參與地方立法進(jìn)行指導(dǎo)，逐步引導(dǎo)公民有序的參與到地方立法中來。同時(shí)，為進(jìn)一步提高公民參與的實(shí)效性，確保公民參與及其結(jié)果對(duì)立法機(jī)關(guān)和立法決策具有相應(yīng)的約束力，保證公民權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)和其工作人員的權(quán)力和義務(wù)法律應(yīng)該進(jìn)行明確的規(guī)定，確保在出現(xiàn)問題的時(shí)候做到有法可依。當(dāng)立法主體在行使權(quán)力或者履行義務(wù)的時(shí)候，不管采用什么方式，只要是違背了法律的規(guī)定，侵犯了公眾的權(quán)益，其相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員必須受到相應(yīng)的懲罰○14。

（二）完善立法體制

1.完善立法信息公開機(jī)制

首先，對(duì)于制定的立法規(guī)劃和立法項(xiàng)目要進(jìn)行公開，只有送樣人們才能更加清楚的了解立法動(dòng)向，為參與立法進(jìn)行相應(yīng)的準(zhǔn)備，提髙參與的效率。其次，要及時(shí)讓公民知道已經(jīng)制定好的有關(guān)規(guī)章法規(guī)的草案，多聽取民眾的意見。再次，把草案的審議結(jié)果公布出來，讓民眾在網(wǎng)絡(luò)或其他媒體上看到審議的整個(gè)過程，從而做到審議的透明化。最后，可以設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，認(rèn)真聽取并把公民的意見和建議給出評(píng)價(jià)分析，讓公民覺得自己也有效參與到了立法中來。

2.完善有效的公民意見采納情況反饋機(jī)制

在公民參與地方立法中，立法主體要高效率地準(zhǔn)時(shí)地對(duì)公民的提案和建議做出對(duì)應(yīng)的分析與評(píng)價(jià)，這些都是立法主體在該崗位上應(yīng)該要做的事情，也是順應(yīng)了民主立法的要求。在公布法規(guī)規(guī)章草案的時(shí)候，除了需要充分做好整理并歸納民眾的意見與建議，還要在公民參與立法聽證會(huì)所提出的意見加以整理并反映出來。

（三）拓寬和豐富公民參與地方立法的有效途徑和方式

1.拓寬公民參與地方立法的途徑

目前，法律對(duì)于公民參與立法的途徑進(jìn)行了統(tǒng)一界定，最常見的有聽證會(huì)等一系列其他方式。聽證是目前我們國(guó)家實(shí)踐中應(yīng)用最廣泛的一種途徑方式。它是程序性的制度，在整個(gè)過程中，立法機(jī)關(guān)可以采納公民對(duì)于立法的意見，公民可以自由發(fā)表自己的訴求，這樣一來就使得整個(gè)過程更加的透明化?！?5所以，我們應(yīng)該盡快的完善有關(guān)聽證方面的法律制度，讓整個(gè)過程更加規(guī)范，使公民的權(quán)益得到可靠的保障。

2.促進(jìn)公民參與地方立法方式的多元化

為了方便公民容易向立法主體表述著自己的利益訴求，我們要給他們提供報(bào)紙、信件、傳真、電子郵件、電話、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介渠道。因?yàn)楦鱾€(gè)地方的條件情況都不一樣，擁有的社會(huì)資源也不均衡，所以有些偏僻的村民，由于受客觀物質(zhì)條件的影響，很難參與到立法中來。如果想要公民能夠和立法主體直接溝通，就要求立法主體通過指引和幫助公民，給他們創(chuàng)造更加便捷高效的條件和方式，從而也能充分的表達(dá)自己的利益訴求。

[ 注 釋 ]

①?gòu)埼娘@.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，1999：270.

②慶玲.論我國(guó)地方立法和國(guó)家立法之間的關(guān)系[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（5）：35.

③周旺生.立法學(xué)[M].北京：北京發(fā)行出版社，1994：410.

④許俊倫.地方立法論[M].北京：中國(guó)民主法治出版社，1997：18.

⑤陳立偉.公民參與地方立法機(jī)制的完善[D].寧波大學(xué)碩士論文，2011.

⑥王四新.表達(dá)自由—原理與應(yīng)用[M].北京：中國(guó)傳媒大學(xué)出版社，2008：25.

⑦方世榮.論公眾參與地方立法理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)意義[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（5）：38.

⑧[美]卡羅爾巧特曼.參與和民主理論[M].陳堯譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006：26.

⑨蔡定劍.民主是一種現(xiàn)代生活[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：226.

⑩唐少飛.我國(guó)公民參與地方立法問題研究[D].昆明理工大學(xué)碩士論文，2015.4.

○11許章擱.從政策博弈到立法博弈一關(guān)于當(dāng)代中國(guó)立法民主化進(jìn)程的省察[J].政治與法律，2008（3）.

○12蔡定劍主編.公眾參與——?dú)W洲的制度和經(jīng)驗(yàn)[M].北京：法律出版社，2009.5.

○13賈西津主編.中國(guó)公民參與一案例與模式[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：252.

○14黃洪旺.公眾立法參與研充[M].福州：福建人民出版社，2015：229.

○15宋方青.地方立法中公眾參與的困境與出路[J].法學(xué)，2009（12）：28.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]周旺生主編.立法學(xué)教程[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[2]孫國(guó)華，朱景文主編.法理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

[3]朱力宇，張曙光主編.立法學(xué)[M].北京：人民大學(xué)出版社，2009.

[4]張帆.多元化、分歧與公眾參與立法的難題[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2013（4）.

[5]王維國(guó).擴(kuò)大公民有序政治參與的根本途徑[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（11）.

[6]王維國(guó).我國(guó)公民有序政治參與的基本方式[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（2）.endprint