淺析“小官巨腐”形成原因及預(yù)防

蔡薇+李紅燕

摘 要：近年，大力提倡建設(shè)和諧社會(huì)、法治社會(huì)，法治社會(huì)的創(chuàng)建必然要把一些違反法律的行為進(jìn)行查處、取締。而基層的小官們卻是官小權(quán)大，拿著國(guó)家賦予的權(quán)利中飽私囊。本文從小官巨腐的現(xiàn)狀入手，分析了其產(chǎn)生的原因和危害，有針對(duì)性的提出解決策略。

關(guān)鍵詞：檢察；輿論監(jiān)督；治理

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）32-0044-03

作者簡(jiǎn)介：蔡薇（1979-），女，廣東汕頭人，法學(xué)碩士，海南大學(xué)法學(xué)院，講師，研究方向：法理學(xué)、法律史；李紅燕（1982-），女，漢族，海南澄邁人，法學(xué)碩士，海南政法職業(yè)學(xué)院，講師，研究方向：刑法學(xué)。

當(dāng)前，隨著海南國(guó)際旅游島建設(shè)的推進(jìn)，海南省的各項(xiàng)建設(shè)都在快速發(fā)展中。但是隨之也帶來了很多新的問題，尤其是反腐問題，尤為重要。從全國(guó)來看，正在轉(zhuǎn)型之中的中國(guó)，反腐成為中央從嚴(yán)治黨的重要舉措和百姓熱切關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題。習(xí)近平指出，“物必先腐，而后蟲生?！?/p>

一、現(xiàn)狀概述

近年來，一些國(guó)家因長(zhǎng)期積累的矛盾導(dǎo)致民怨載道、社會(huì)動(dòng)蕩、政權(quán)垮臺(tái)，其中貪污腐敗就是一個(gè)很重要的原因。大量事實(shí)告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)！要更加科學(xué)有效地防治腐敗，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，提高反腐敗法律制度執(zhí)行力，讓法律制度剛性運(yùn)行在此其中，位高權(quán)重的巨貪猛虎貪腐問題嚴(yán)重，然而近來社會(huì)上頻發(fā)的基層小官的“巨貪大貪”問題愈演愈烈，基層管理者的貪腐行為由于與老百姓更加貼近而顯得尤其不容忽視。

據(jù)資料，2015年，海南各級(jí)紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)查“蠅貪”“蟻貪”，嚴(yán)厲查處農(nóng)村基層黨員干部違紀(jì)問題531件654人，曝光159件典型案例。2016年2月15日，海南省紀(jì)委召開新春第一個(gè)常委會(huì)議，專題研究部署嚴(yán)肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。會(huì)議明確，嚴(yán)肅查處身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題是2016年海南省黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作的重要內(nèi)容，各省各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要層層傳導(dǎo)壓力，切實(shí)把全面從嚴(yán)治黨延伸到基層。據(jù)海南省紀(jì)委信訪室主任劉剛告訴記者：“2015年在全省信訪總量，檢舉控告量雙雙下降的情況下，反映基層黨員干部的舉報(bào)卻出現(xiàn)增長(zhǎng)”。針對(duì)這一問題，海南省常委、省紀(jì)委馬勇霞要求，各級(jí)紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)要加大查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題的力度，重點(diǎn)查處在扶貧領(lǐng)域發(fā)生的虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費(fèi)等問題；重點(diǎn)查處農(nóng)村集體“三資”管理、土地征收和惠農(nóng)資金等方面貪污挪用、“雁過拔毛”損害群眾利益的問題；重點(diǎn)查處在辦理涉及群眾的事務(wù)時(shí)優(yōu)親厚友、與民爭(zhēng)利、以權(quán)謀私等問題；重點(diǎn)查處漠視群眾疾苦、庸政懶政、失職瀆職等突出問題。①由此可見，全省的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作任重道遠(yuǎn)。海南國(guó)際旅游島的建設(shè)帶來了新的機(jī)遇和發(fā)展。近年來，我省財(cái)政、海洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、國(guó)土、文體、工信等幾個(gè)廳局相繼發(fā)生腐敗案件，嚴(yán)重?cái)狞h和社會(huì)風(fēng)氣，由此損害國(guó)家利益和黨的形象，“千里之堤毀于蟻穴”，對(duì)于一些重要部門的基層管理人員的貪腐行為在近年來顯得尤為突出。中紀(jì)委十七屆六次全會(huì)提出要嚴(yán)肅查處重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位發(fā)生的腐敗案件。從海南省查辦的案件情況來看，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員所占的比例比較大，特別是一些熱點(diǎn)部門，比如建設(shè)、國(guó)土、交通、財(cái)政、稅務(wù)及涉農(nóng)部門容易滋生腐敗問題。近年來查處的腐敗案件除了涉及各部門關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部之外，還包括出納、會(huì)計(jì)等一般工作人員，位小權(quán)重、小官大貪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如海南昌江財(cái)政局委派會(huì)計(jì)李某挪用300余萬(wàn)元，儋州財(cái)政局財(cái)政所會(huì)計(jì)挪用170多萬(wàn)，均用于打私彩，三亞民政局出納陳某私自挪用500萬(wàn)元等。這種腐敗“落勢(shì)化”傾向在20世紀(jì)90年代就曾出現(xiàn)過，當(dāng)時(shí)主要的表現(xiàn)為向民眾層面上的下落，與公共權(quán)力相關(guān)的行為容易發(fā)生異變，如醫(yī)院的收銀員，倉(cāng)庫(kù)保管員，行政單位的會(huì)計(jì)出納等都會(huì)利用手上的那點(diǎn)權(quán)力謀取私利，職位不高卻掌握實(shí)權(quán)且手段隱蔽，這是社會(huì)權(quán)力意識(shí)的腐敗。而現(xiàn)在的“落勢(shì)化”主要表現(xiàn)為腐敗從高職位向下落，即向科級(jí)干部以及科級(jí)以下的干部下落，這表明腐敗現(xiàn)象正在往基層滲透。

小官之貪之所以總成窩案一抓一大把一查一大串，讓老百姓感性認(rèn)為“無官不貪”的錯(cuò)覺，究其原因，其一則為官場(chǎng)的政治生態(tài)風(fēng)氣除了問題，官場(chǎng)價(jià)值路標(biāo)錯(cuò)位。而且小官巨貪的生物鏈在于虎蠅結(jié)合，上下勾結(jié)、沆瀣一氣、官官相護(hù)、互利互?！壉晨炕?、虎得蠅利、蠅得虎保。加之基層的不作為，各種人情、軟弱、同流合污……最終導(dǎo)致生物鏈的空間越來越大，所以小官貪的錢財(cái)不一定比“大老虎”撈的少，有的甚至比“大老虎”貪的更多。因此習(xí)近平主席明確：堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。由此可見，小官雖小，然后由于他們所掌握的資源及利益并非小數(shù)，因工作的需要經(jīng)常容易經(jīng)不住誘惑而滋生腐敗。

以海南省為例，近幾年來檢察機(jī)關(guān)查辦的涉農(nóng)貪污賄賂職務(wù)犯罪案件中犯罪嫌疑人身份來看，農(nóng)村基層組織工作人員所占的比例比較大，農(nóng)村基層組織工作人員181人，占立案總?cè)藬?shù)的50%，主要為村支部、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)社、大隊(duì)、農(nóng)場(chǎng)、村辦企業(yè)的干部，其中村支部書記、村委會(huì)主任30人，文書、會(huì)計(jì)、出納30人，兩者合計(jì)占33%。②雖然涉案金額不大，但是作案的時(shí)間跨度長(zhǎng)，涉及面廣，危害很大。農(nóng)村基層犯罪還出現(xiàn)一些新的情況，村民小組長(zhǎng)呈上升勢(shì)頭，涉“土”型犯罪突出，土地征用、土地開發(fā)、城中村建設(shè)以及農(nóng)村資金管理、等環(huán)節(jié)都是“村官”犯罪的重災(zāi)區(qū)。表現(xiàn)為：一是從土地征用補(bǔ)償費(fèi)里頭“淘”，二是從集體土地征用款與承包款中“挪”。三是與開發(fā)商串通實(shí)行“互惠互利”的手段，侵犯村民的集體利益。所以中紀(jì)委、高檢院和國(guó)土資源部聯(lián)合開展了查辦國(guó)土領(lǐng)域腐敗案件的專項(xiàng)工作，土地案件大都與農(nóng)村基層腐敗有關(guān)。因此，針對(duì)這方面問題，海南省這兩年重點(diǎn)查處農(nóng)村集體“三資”管理、土地征收和惠農(nóng)資金等方面的貪污挪用問題。

二、形成原因及危害endprint

小官雖小，由于身處要害部門且手中掌握著公共資源和利益，以權(quán)謀私，危害極大。這些“芝麻粒兒”大小的官員之所以在這幾年能夠在貪腐大案中粉墨登場(chǎng)，長(zhǎng)成貪腐大鱷，絕非無源之水無本之木。究其原因如以下：

（一）官場(chǎng)價(jià)值路標(biāo)錯(cuò)位

當(dāng)下社會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值指向偶爾會(huì)出現(xiàn)泛化從而滲透到其他的社會(huì)系統(tǒng)中，尤其是政治系統(tǒng)中，猶如司馬遷的《史記·貨值列傳》中所說的一樣：“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，當(dāng)大家都以金錢作為唯一的價(jià)值指標(biāo)時(shí)，難免會(huì)讓不少為官者產(chǎn)生價(jià)值錯(cuò)位。官場(chǎng)的風(fēng)氣會(huì)是為官者的風(fēng)向標(biāo)，是政治生態(tài)的關(guān)鍵因素，如果它出問題即為系統(tǒng)性的問題。因此，在官場(chǎng)起到系統(tǒng)性影響的政治生態(tài)如果出現(xiàn)問題，首先就是官場(chǎng)的風(fēng)氣除了問題，也就是官場(chǎng)的價(jià)值路標(biāo)錯(cuò)位。尤其對(duì)基層官員的群體性腐敗案件的處理事關(guān)整個(gè)反腐大局及民心所向，因此，解決小官巨腐問題成為一項(xiàng)迫切的命題。

（二）權(quán)力集中，權(quán)責(zé)不分明，缺乏有效監(jiān)督

基層權(quán)力往往公開透明度低，基層官員欺上瞞下其貪腐行為容易得逞，加上基層官員崗位比較固定化，越是在基層，權(quán)力生態(tài)當(dāng)中的“熟人社會(huì)”特點(diǎn)就越加明顯，由于存在著同學(xué)、同鄉(xiāng)、親戚血緣等各種關(guān)系交錯(cuò)形成特定的利益關(guān)系，久而久之就逐漸形成了一個(gè)集體腐敗群體，從而造成了“利益均沾、共結(jié)同盟、天衣無縫”的現(xiàn)象出現(xiàn)，其形成正式得益于當(dāng)前權(quán)力管理制度上的諸多疏漏，例如涉案者的分管領(lǐng)導(dǎo)及部門是否對(duì)涉案者的權(quán)力集中和監(jiān)管的行為考核缺失？以及對(duì)涉案者的失職行為睜一只眼閉一只眼，考察失職，財(cái)務(wù)制度不完善、紀(jì)律不嚴(yán)，甚至基層干部與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官員共同結(jié)成利益同盟，從而形成縱向的監(jiān)督不到位，上下級(jí)官員互相勾結(jié)共同掠奪基層資源。而普通的民眾缺乏對(duì)基層權(quán)力擁有者的監(jiān)督手段，加上訴求的渠道不通暢，上級(jí)政府又不能對(duì)這些基層權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督。正是這些因素的共同作用，為貪腐鏈條創(chuàng)造了字樣的土壤和生存的空間。我們?cè)隗@訝錯(cuò)愕之余，應(yīng)該反思如何填補(bǔ)制度上的漏洞和徹底斬?cái)噙@條腐敗后路。

三、預(yù)防對(duì)策

（一）立好官場(chǎng)的道德標(biāo)桿，治理良好的政治生態(tài)

《論語(yǔ)·子路篇》中孔子有云：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！被鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部身處一線擔(dān)當(dāng)著道德示范的作用，一旦道德失衡即產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

主觀上要嚴(yán)分公私，而后辯是非、知善惡，這是為官者抵制住最初誘惑的思想防線。在我國(guó)龐大的基層干部隊(duì)伍中，由于面臨著學(xué)歷較低、受教育程度限制問題，尤其是在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分基層干部素質(zhì)不高，沒有受過良好的教育，加上掌握的專業(yè)技能比較有限，身處偏遠(yuǎn)地區(qū)，與外界信息溝通較少，接受外界新鮮事物的能力較低，隨著年齡的增長(zhǎng)，法律意識(shí)逐漸淡薄，思想防線也就隨之打開，利用手中的公權(quán)力為自己謀利，顛倒是非善惡的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》特別強(qiáng)調(diào)了“共產(chǎn)黨員和干部應(yīng)該把謀求特權(quán)和私利看成是極大的恥辱”。為官者的第一身份就是公權(quán)力的行使者，必須始終嚴(yán)格區(qū)分自己的公私領(lǐng)域，“勿以惡小而為之”，雖然錢權(quán)的魅力勢(shì)不可擋，但更為重要的是為官者的理想和信念要足夠堅(jiān)定，能抵制住外來的誘惑，內(nèi)心的道德防線要足夠牢固，否則一旦撕開一條裂縫，其內(nèi)心的道德大廈便會(huì)迅速崩塌，在現(xiàn)實(shí)面前不堪一擊。因此道德治理的首要就是“嚴(yán)分公私”，嚴(yán)以修身，而后嚴(yán)以律己、嚴(yán)以用權(quán)。全面從嚴(yán)治黨勢(shì)在必行，加強(qiáng)黨的建設(shè)，為政清廉才能取信于民，秉公用權(quán)才能贏得人心。

（二）建立健全基層權(quán)力內(nèi)控機(jī)制，健全問責(zé)機(jī)制

針對(duì)基層權(quán)力過于集中問題，要適度分解權(quán)力，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域崗位推行崗位輪崗制度，重點(diǎn)崗位的工作人員定期進(jìn)行交流和輪崗，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的流程，完善相應(yīng)的財(cái)務(wù)審批制度以及內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，定期進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，基層權(quán)力運(yùn)行要盡量公開化，規(guī)范基層官員權(quán)力運(yùn)行的范疇，進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)責(zé)任倒查制度，從而充分發(fā)揮相關(guān)部門對(duì)相關(guān)制度、決策和措施的審核把關(guān)作用以及糾錯(cuò)職能，與此同時(shí)，還要加強(qiáng)輿論的監(jiān)督力度，達(dá)到多管齊下，綜合治理的決策才能防微杜漸。

另外，在很多基層官員貪腐案件中，權(quán)責(zé)問題是其中的重要問題。權(quán)責(zé)一致是權(quán)力與責(zé)任相關(guān)共存性的理想狀態(tài)。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必負(fù)責(zé)，責(zé)任既是權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)力也是權(quán)力行使的底線。基層官員行政權(quán)力的惡性膨脹導(dǎo)致的貪腐案件一次又一次地警告我們，權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)等傾向、權(quán)力與責(zé)任結(jié)構(gòu)失衡、責(zé)任制約權(quán)力的機(jī)制失效等問題成為廉政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的巨大絆腳石。因此，厘清權(quán)力與責(zé)任直接的關(guān)系、明確責(zé)任主體、完善權(quán)力運(yùn)用規(guī)則、健全相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制是防范和克服權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象的重要問題，也是治理腐敗的根本之道。權(quán)力與責(zé)任的相關(guān)共存性為責(zé)任制約權(quán)力提供了規(guī)則依據(jù)，法治下的政府權(quán)力都應(yīng)該有其相應(yīng)的法律責(zé)任。權(quán)力的設(shè)定歸根結(jié)底是服務(wù)于公共利益，而腐敗的本質(zhì)是公共權(quán)力的非公共使用，是公權(quán)與私利的勾結(jié)，最終導(dǎo)向權(quán)責(zé)背離。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單和責(zé)任清單的落實(shí)，首先要讓權(quán)力運(yùn)行公開透明化，科學(xué)設(shè)置權(quán)力以及合理分配權(quán)力，厘清與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，明確責(zé)任的主體。其次要健全問責(zé)機(jī)制，完善權(quán)力運(yùn)用的規(guī)則界定權(quán)力的運(yùn)行邊界，不得隨意突破。真正實(shí)現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任制約權(quán)力，從根源上遏制腐敗。

綜觀目前各地各單位發(fā)生的案件，可以看出它們有一個(gè)共同的特點(diǎn)，權(quán)力失控，行為失范。究其原因，除了個(gè)人素質(zhì)較低以及主觀因素外，客觀上是對(duì)其權(quán)利的使用缺乏有效的制約和監(jiān)督，其表現(xiàn)為回避監(jiān)督，或者在形式上、表面上的事后監(jiān)督或者有意為監(jiān)督設(shè)置障礙。從而導(dǎo)致“上級(jí)監(jiān)督不到、同級(jí)監(jiān)督不了、下級(jí)不敢監(jiān)督”。與此同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等外部監(jiān)督又缺乏有利的措施和手段，難以將監(jiān)督落到實(shí)處。加上政務(wù)工作公開化透明度不高，當(dāng)事人害怕遭到報(bào)復(fù)，不愿舉報(bào)、不敢舉報(bào)，導(dǎo)致行政權(quán)力無法得到新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)監(jiān)督，促使腐敗者更加膽大妄為。為此，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，從內(nèi)而外加強(qiáng)對(duì)各級(jí)官員手中權(quán)力的監(jiān)督，使他們即使有利己之心也不得不恪守職業(yè)道德的邊界，形成真正的高壓震懾，使其“不敢為、不能為、不愿為”。健全多元監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)制，形成一個(gè)嚴(yán)密的體系是極其有必要的。除了涉及機(jī)密問題之外，政府官員的一切行政行為和行政過程都應(yīng)直接接受權(quán)力的來源者——人民群眾的監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著“小官巨腐”的案例在社會(huì)上的頻頻曝光，立刻引發(fā)輿論熱議。我們?cè)隗@愕痛恨的同時(shí)，也開始反思，小小科級(jí)官員貪腐數(shù)額如此巨大，基層腐敗敗壞的是社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)風(fēng)氣，基層面廣人多，一個(gè)縣里，幾百個(gè)科級(jí)干部，如果加上村級(jí)數(shù)量更多，如果腐敗腐化，猶如白蟻蛀空了柱子——基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖。因此全面深入掃除基層官員的腐敗行為意義重大，而一件件的案件發(fā)生再次表明，對(duì)那些基層小官員的監(jiān)督不是可有可無的。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些看似不起眼的“芝麻官”手中握有的權(quán)力也再倍增。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)基層官員的監(jiān)督制約，莫以官小而失管，需要真正從根源上厘清權(quán)力與貪腐的關(guān)系?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，一方面是說權(quán)力過大，過于集中會(huì)導(dǎo)致腐??；另一方面說明只要失去監(jiān)督，無論權(quán)力大小都容易導(dǎo)致腐敗，加之目前內(nèi)部監(jiān)督外部監(jiān)督制度的不完善，權(quán)力一旦失控，官員欲壑難填，胃口越來越大。防止小官巨腐要通過更嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，打破自我監(jiān)督的困境，防止官員站在籠子里卻手拿鑰匙。在深化改革的過程中，如何完善監(jiān)管體系，發(fā)揮人民主體性的監(jiān)督意識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督的有效性是彌補(bǔ)監(jiān)督制度漏洞的重要出發(fā)點(diǎn)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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