中國漁業(yè)互助保險政策研究文獻評述

文/劉春曉 田麗娟

漁業(yè)互助保險是漁業(yè)保險的重要組成部分，在保障漁業(yè)安全中發(fā)揮了不可替代的作用。但當(dāng)前我國漁業(yè)互助保險的發(fā)展還相對薄弱，在實踐中仍存在法律制度缺失、未被納入國家政策性農(nóng)業(yè)保險范疇、財政政策支持不足等問題，阻礙了漁業(yè)互助保險的健康持續(xù)發(fā)展。本文通過系統(tǒng)梳理研究近年來我國漁業(yè)互助保險研究成果，結(jié)合我國漁業(yè)互助保險發(fā)展的國情，提出政策建議。

一、引言

漁業(yè)受臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、火災(zāi)、洪澇、冰凍、地震、海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)影響，具有高風(fēng)險特點，需要漁業(yè)保險保障發(fā)展。漁業(yè)互助保險是保險制度的一種重要組織模式，充分發(fā)揮了行業(yè)風(fēng)險管理功能，為增強漁業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力、保障漁民群眾生命財產(chǎn)安全、構(gòu)建和諧社會保障制度發(fā)揮了重要作用。

1983年12月，原農(nóng)牧漁業(yè)部和中國人民保險公司聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展國內(nèi)漁船保險工作的通知》，要求借助漁業(yè)管理部門的力量動員所有漁船參加商業(yè)保險。但經(jīng)過幾年的發(fā)展，商業(yè)保險公司由于漁業(yè)的特點等因素出現(xiàn)了業(yè)務(wù)虧損，逐漸退出了漁業(yè)保險市場。在商業(yè)保險逐漸萎縮甚至退出漁業(yè)保險市場的情況下，中小型漁船投保無門，廣大漁民群眾有自發(fā)組織進行互助共濟保險的需求。

1987年中央5號文件《把農(nóng)村改革引向深入》中提出要“積極試辦合作保險”后，全國一些地方逐步開始了對合作保險的探索。

1994年7月，中國漁業(yè)互保協(xié)會（原名中國漁船船東互保協(xié)會）成立，是第一家全國性農(nóng)業(yè)互助合作保險組織。據(jù)了解，全國共有25個?。ㄊ小^(qū)）依托各級漁業(yè)主管部門建立了漁業(yè)互助保險機構(gòu)，主要開展?jié)O船財產(chǎn)、漁工安全和水產(chǎn)養(yǎng)殖等互助保險業(yè)務(wù)，涵蓋沿海、主要內(nèi)陸省份和港澳流動漁民。據(jù)初步統(tǒng)計，2016年，全國漁業(yè)互保系統(tǒng)承保漁民80.94萬人、漁船6.78萬艘，提供風(fēng)險保障3359.38億元，支付經(jīng)濟補償金7.57億元。從漁業(yè)互助保險多年來的實踐經(jīng)驗看，互助保險在農(nóng)業(yè)保險中具有極其重要的作用地位。本文梳理近年來漁業(yè)互助保險主要研究文獻，結(jié)合我國漁業(yè)互助保險發(fā)展現(xiàn)實，提出政策建議。

二、研究現(xiàn)狀

（一）漁業(yè)互助保險的法律制度研究

我國漁業(yè)互助保險發(fā)展之所以緩慢，其中一個主要因素是沒有建立健全法律體系，缺乏法律支撐?！吨腥A人民共和國保險法》主要對商業(yè)保險公司的經(jīng)營給予定位和規(guī)范，而對漁業(yè)互助保險這類的合作組織提及較少，漁業(yè)互助保險只能在法律地位缺失的情況下探索前進。作為農(nóng)業(yè)保險的重要組成部分，漁業(yè)互助保險由于欠缺法律的規(guī)范和保障，信用信譽遭質(zhì)疑，在實際發(fā)展中阻礙重重。一些學(xué)者對漁業(yè)互助保險的法律制度問題進行了研究。

徐仲建等認為，我國目前關(guān)于政策性漁業(yè)互保的規(guī)則主要存在政策性文件比重過大、組織地位定性不準(zhǔn)、互?；顒右?guī)則模糊、保險監(jiān)管規(guī)則缺失等問題，因而并沒有一整套關(guān)于政策性漁業(yè)互保的法律規(guī)則，需要“構(gòu)建”而不是“完善”我國政策性漁業(yè)互保法律制度。同時，構(gòu)建我國政策性漁業(yè)互保法律制度具有重要意義：一是發(fā)展?jié)O業(yè)互保事業(yè)的內(nèi)在需要；二是解決“三漁”問題的重要舉措；三是有助于法治政府和法治社會的建設(shè)。

韓瑤認為，漁業(yè)互助保險立法不完善，缺乏高層次的法律法規(guī)。一是欠缺由人民代表大會制定的效力較高的法律。在我國，最高的立法機關(guān)是中國人民代表大會，由其制定、通過的法律在法律體系中擁有較高的等級和層次。但目前我國漁業(yè)互助保險還沒有通過人大制定或通行的單行法律。沒有法律授權(quán)使得政府和有關(guān)機構(gòu)在漁業(yè)互助保險中的活動缺乏正當(dāng)性和連貫性，勢必會影響到漁業(yè)互助保險的發(fā)展。所以，盡快出臺一部由人民代表大會制定、通過效力較高單行法律規(guī)范漁業(yè)互助保險，是當(dāng)下促進漁業(yè)互助保險進一步發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。二是欠缺專門規(guī)范漁業(yè)互助保險的特別法。漁業(yè)互助保險既不是商業(yè)保險，也不是社會保險，漁業(yè)互助保險有其自身特點，需要一部符合自身特點的法律來規(guī)范與其相關(guān)的保險業(yè)務(wù)。三是欠缺對漁業(yè)互助保險組織進行監(jiān)管的法律。

庹國柱提出，漁業(yè)互保的誕生有其必然性，適應(yīng)和滿足漁業(yè)特別是捕撈漁業(yè)的發(fā)展和漁船尋求風(fēng)險保障的需要。漁業(yè)互保是農(nóng)業(yè)保險的一種創(chuàng)新，因此要在法律上確認漁業(yè)互保的雙重身份。

（二）納入國家政策性農(nóng)業(yè)保險范疇的研究

《農(nóng)業(yè)保險條例》第二條規(guī)定“農(nóng)業(yè)保險是指保險機構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險合同，對被保險人在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)中因保險標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險金責(zé)任的保險活動”。但漁業(yè)互助保險目前還沒有正式充分的納入國家政策性農(nóng)業(yè)保險范疇。一些學(xué)者針對此問題進行了專門研究。

漁業(yè)互助保險至今未納入政策性農(nóng)業(yè)保險試點。近兩年來，保監(jiān)會為主牽頭開展農(nóng)業(yè)保險試點，“黑龍江陽光相互”“吉林安華”“上海安信”等農(nóng)業(yè)保險公司已被納入試點范圍，取得了較好效果。但作為農(nóng)業(yè)系統(tǒng)唯一一家全國性行業(yè)互助保險組織，漁業(yè)互助保險未納入政策性農(nóng)業(yè)保險范疇，業(yè)務(wù)上也未明確納入保監(jiān)會的監(jiān)管范圍，導(dǎo)致其發(fā)展缺乏有效的監(jiān)督和指導(dǎo)。

郭永利從方法上研究提出，漁業(yè)互保協(xié)會要在理論上證明漁業(yè)互助保險的政策性農(nóng)業(yè)保險屬性。一是漁業(yè)互助保險的組織性質(zhì)、經(jīng)營宗旨、服務(wù)內(nèi)容、作用效果；二是漁業(yè)互助保險的業(yè)務(wù)范圍和政策思路，總的是服務(wù)漁民會員互助合作保險事業(yè)，漁船、漁民人身、雇主責(zé)任、家庭財產(chǎn)、咸淡水養(yǎng)殖統(tǒng)籌經(jīng)營，以贏補虧、以豐補歉，結(jié)余積累風(fēng)險基金，可持續(xù)發(fā)展；三是要按照相互制或者合作制的原則規(guī)范互保組織，通過小額信貸和建設(shè)服務(wù)設(shè)施增加會員福利；四是業(yè)績考核要重人，增加參保漁民覆蓋率、參保漁船覆蓋率、理賠補助率、會員滿意度和風(fēng)險基金等考核指標(biāo)。

王朝華提出，漁業(yè)保險之所以從無到有、從小到大、從弱到強，不斷發(fā)展成長，其根本原因在于堅持和推進農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作。

（三）漁業(yè)互助保險財政政策支持的研究

目前，農(nóng)業(yè)保險中種植業(yè)、畜牧業(yè)和林業(yè)已享受中央財政保費補貼的優(yōu)惠政策，漁業(yè)還沒有充分受到中央財政保費補貼優(yōu)惠。部分學(xué)者針對財政政策進行了研究。

萬婕認為，盡管農(nóng)業(yè)部漁業(yè)管理部門以及各級漁業(yè)行政主管部門采取下?lián)軐ｍ椯Y金的形式開展了漁業(yè)保險保費補貼試點工作，但相比于農(nóng)業(yè)部、財政部、保監(jiān)會、地方政府共同推動的種植業(yè)、畜牧業(yè)大農(nóng)業(yè)保險來說，無論是補貼險種、比例、資金規(guī)模都相距甚遠。

賈憲飛研究認為，從我國政策性漁業(yè)保險試點的實施情況來看，政府并不是對所有的漁業(yè)保險險種都進行補貼，目前補貼的險種主要有漁船全損互助險和人身意外傷害險，而需求較大的養(yǎng)殖險目前尚未開展。由于海洋漁業(yè)保險是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，市場不能有效提供，需要政府的扶持和引導(dǎo)，在海洋漁業(yè)保險的發(fā)展中，雖然已經(jīng)開始重視政府的作用，但是沒有對中央和地方政府的責(zé)任進行明確的劃分，中央財政和地方財政的補貼比例也還沒有一個清晰固定的規(guī)定。而各地的地方政府財力狀況有強有弱，參差不齊，特別是在漁業(yè)欠發(fā)達的地區(qū)，海洋漁業(yè)保險的財政補貼工作很難有效實行，中央財政補貼和地方財政配套的方案運行也尚不成熟完善。

庹國柱等提出，政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼需要解決三個主要問題：第一，通過保費補貼，解決農(nóng)民買不起保險的問題；第二，通過費用補貼，解決農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本過高的問題；第三，通過農(nóng)業(yè)保險的再保險費補貼以及為農(nóng)業(yè)保險建立風(fēng)險準(zhǔn)備基金，解決農(nóng)業(yè)保險中巨災(zāi)風(fēng)險難以分散的問題。

劉小紅提出，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的好壞與政府補貼與否是正相關(guān)的，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展得好的國家，政府對農(nóng)業(yè)保險都給予了支持，諸如實行免稅政策、對保費給予一定比例補貼、政府出面制定和實施農(nóng)業(yè)保險計劃等，反之，農(nóng)業(yè)保險則會虎頭蛇尾。

王韌指出，我國自2007年開始實施補貼以來，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展取得了令人矚目的成績。但從各地試點實踐情況來看，仍存在補貼作物單一、補貼水平低等問題。建議建立雙層次、多渠道支持的補貼機制；兼顧財政實力及農(nóng)戶合意標(biāo)準(zhǔn)，由保成本向保產(chǎn)量過渡；成立全國性農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)。

三、評述與展望

通過梳理近年來我國專家、學(xué)者對漁業(yè)互助保險的研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們關(guān)注度高的問題主要集中于法律制度的構(gòu)建、納入政策性農(nóng)業(yè)保險范疇以及財政政策支持等方面，這些問題具有長期性、復(fù)雜性，也是漁業(yè)互助保險持續(xù)健康發(fā)展需要直面的問題。本文通過系統(tǒng)研究專家學(xué)者觀點，結(jié)合我國漁業(yè)互助保險國情，提出幾點政策建議。

一是構(gòu)建漁業(yè)互助保險法律制度體系。漁業(yè)互助保險缺乏專門的法律保障，隨著互保組織規(guī)模逐年壯大，風(fēng)險累積越來越大，營造良好的風(fēng)險管理環(huán)境，給予組織合法性與合規(guī)性至關(guān)重要。建議對漁業(yè)互助保險制度體系的構(gòu)建、在農(nóng)業(yè)保險中的地位、在保險體系中的監(jiān)管等內(nèi)容進行立法，保障漁業(yè)互助保險法治化發(fā)展。

二是盡快明確漁業(yè)互助保險納入國家政策性農(nóng)業(yè)保險保障范疇?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》第二條已經(jīng)提及農(nóng)業(yè)保險包括漁業(yè)，但實際管理中，農(nóng)業(yè)保險主要分為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)兩大類，其中養(yǎng)殖業(yè)主要是畜牧業(yè)，但對漁業(yè)是否屬于養(yǎng)殖業(yè)政策上模糊。從糧食、油料、生豬、奶牛保險等政策實踐看，納入到農(nóng)業(yè)保險范疇對本地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展有較大的推動作用，這值得漁業(yè)參考借鑒，同時漁業(yè)互助保險具有公益屬性。建議盡快將漁業(yè)互助保險明確納入到政策性農(nóng)業(yè)保險范疇。

三是加強漁業(yè)互助保險的財政政策支持。漁業(yè)具有風(fēng)險大、保險主體分散、保險成本高等特點。目前各地財政支持政策不同，有些地方保費補貼支持力度大，有些保費補貼支持不足，有些只對單一標(biāo)的品種有政策支持，還有一些中央和省級財政支持力度不夠。建議針對各地不同情況，加強財政保費補貼，擴大支持品種范圍，降低漁民負擔(dān)，激發(fā)漁民參保熱情，從而進一步提高漁業(yè)安全保障水平。