公證人視域下的漁政管理初探
——以增殖放流為視點

文/王增寶

近年來，長江流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水生生物資源持續(xù)衰退，物種瀕危程度加劇，漁業(yè)資源水域生態(tài)養(yǎng)護與漁民生活生產(chǎn)需要的矛盾日益突出。為此，相關(guān)部門也采取了諸如設(shè)立禁漁期、加強增殖放流、嚴格漁政執(zhí)法等措施，那么究竟是什么原因?qū)е铝碎L江流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀？長江流域漁政管理中增殖放流公證的缺失是原因之一。江蘇省沿海三市增殖放流實踐表明，公證在這一過程中能夠發(fā)揮積極作用，本文通過總結(jié)其特點及具體實施機制和成效，以新視角分析漁業(yè)資源增殖放流過程中的問題和出路，重點論述公證介入漁政管理的可能性、可行性、必要性，并試圖尋找公證價值與漁政管理的結(jié)合點，從而對改善長江流域生態(tài)環(huán)境、水生生物資源等現(xiàn)狀提出自身的建議。

古人云：“授人以魚，不如授人以漁，授人以魚只救一時之急，授人以漁則可解一生之需。”以前，我們大多將此奉之圭臬，然而時過境遷，隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，造船業(yè)和捕魚技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)讓“授人以漁”變的微不足道，漁業(yè)捕撈能力的提升甚至讓一些漁場的漁業(yè)資源一度近乎枯竭，漁業(yè)資源水域生態(tài)養(yǎng)護與漁民民生的矛盾日益突出，反而是“授人以魚”讓漁業(yè)重獲希望，漁民喜獲豐收。當(dāng)然，這里的“授人以魚”不同于狹義上的“授人以魚”。它是指用人工方法向天然水域投放魚、蝦、蟹、貝等水生生物的幼體（或者成體或卵等）。此類“授人以魚”被統(tǒng)稱為“增殖放流”。黨的十八大以來，黨中央持續(xù)加大生態(tài)文明建設(shè)的部署，特別把長江生態(tài)環(huán)境的修復(fù)擺在了非常重要的位置，這也從更高的層面上提出了對長江流域漁政監(jiān)督管理的新要求，以往漁政管理工作中亟需解決的問題也提前提上日程。而漁業(yè)資源增殖放流作為國家加強生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展、促進漁區(qū)和諧穩(wěn)定的重要手段，在漁政管理過程中發(fā)揮著越來越明顯的作用，成為漁政管理提升的重要助推力量。

一、漁業(yè)資源增殖放流的主要特點

本文對于漁業(yè)資源增殖放流的討論僅限于長江流域，尤其以江蘇省沿海三市（連云港、南通和鹽城）的情況為主，以筆者的親身參與、經(jīng)歷為限度，并且考慮到社會變遷，僅選取近一年來的增殖放流活動作為考察對象。

自2005年始，江蘇省海洋漁業(yè)指揮部即負責(zé)組織、實施江蘇省沿海三市近海漁業(yè)資源增殖放流活動。為進一步公示增殖放流活動及項目經(jīng)費使用情況，自2014年9月始，江蘇省海洋漁業(yè)指揮部向我處申請對其組織、實施的增殖放流活動進行公證，實施依法監(jiān)督。接獲公證申請后，南通市公證處即組織公證人員重點研習(xí)《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生動物保護法》《水生生物增殖放流管理規(guī)定》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，并認真研究江蘇省海洋漁業(yè)指揮部在其歷年組織、實施的增殖放流活動中的項目規(guī)劃、資金來源、組織體系、放流品種、苗種采購、驗收投放等放流環(huán)節(jié)和流程，明確公證監(jiān)督的可行性，確定公證監(jiān)督的切入點，找準公證監(jiān)督的疑難點，預(yù)判公證監(jiān)督的風(fēng)險點，預(yù)設(shè)公證監(jiān)督實施方案，預(yù)擬公證監(jiān)督公示結(jié)果（公證書）。

與一般公證業(yè)務(wù)不同的是，江蘇省近海漁業(yè)資源增殖放流具有以下特點：一是項目多，包括江蘇省近海漁業(yè)資源增殖放流項目、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)資源保護專項海洋經(jīng)濟物種增殖放流項目和江蘇省蔣家沙竹根沙增殖放流項目；二是資金大，項目資金來源既有歷年漁業(yè)資源及生態(tài)保護中央財政補助資金600萬元，又有江蘇省省級海洋與漁業(yè)專項財政補助資金500萬元，還有占相關(guān)資源增殖保護費30%的列入農(nóng)業(yè)部年度財政預(yù)算資金，各項目總資金多達1000余萬元；三是品種廣，多達十五六種，覆蓋魚類、蝦類、水母類、蟹類、貝類，各苗種生長特性、洄游規(guī)律、適應(yīng)環(huán)境、培育情況均不一樣；四是數(shù)量多，中央財政項目涉及連云港海州灣中國對蝦8000萬只、鹽城射陽河口外海蜇6000萬只、呂四漁場三疣梭子蟹800萬只、黑鯛200萬尾、半滑舌鰨7.5萬尾、大黃魚288萬尾、曼氏無針烏賊50萬只、大竹蟶4000萬粒、蔣家沙竹根沙泥螺文蛤國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)文蛤稚貝1600萬粒，江蘇省省級財政項目涉及連云港海州灣中國對蝦8000萬只、鹽城射陽河口外海蜇8000萬只、呂四漁場三疣梭子蟹1000萬只、黑鯛80萬尾、半滑舌鰨12.5萬尾、大黃魚50萬尾、蔣家沙竹根沙泥螺文蛤國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)大竹蟶4000萬粒，還有經(jīng)濟效益好放流價值大的牙鲆，每年放流苗種總數(shù)多達6～8億尾（只、粒等）；五是海域廣，北起連云港海州灣海域，中有鹽城射陽河口外海域，南至南通長江口外呂四漁場海域；六是時間長，放流季自4月下旬始，長至10月止，人員在途時間長，經(jīng)常是長途跋涉，苗種起裝、陸運、驗收、海運、投放時間長；七是次數(shù)多，整個放流季，放流次數(shù)多達20余次，一次放流長達多天，多項目、多個供苗單位；八是人員眾，每次放流涉及領(lǐng)導(dǎo)小組、監(jiān)督小組、技術(shù)小組、實施人員、供苗企業(yè)、漁民代表等六方參與，共計四五十余人。

二、公證在漁業(yè)資源增殖放流中的實施

中國漁政管理發(fā)展可謂歷史悠久，新中國成立后，在新制訂的漁業(yè)法規(guī)中，對漁政管理作了規(guī)定，建立了各級漁政管理機構(gòu)，配備了相應(yīng)的人員和設(shè)施。1979年頒發(fā)的《漁政管理工作暫行條例》是我國目前漁政管理現(xiàn)行法律依據(jù)，目前由中華人民共和國農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局進行漁政管理。而總結(jié)我國的漁政管理經(jīng)驗，其中心任務(wù)主要體現(xiàn)為以下四點：①保證國家漁業(yè)法規(guī)的貫徹執(zhí)行；②合理利用和保護、增殖水產(chǎn)資源；③對內(nèi)維護漁業(yè)生產(chǎn)的正常秩序；④對外代表國家保護中國的漁業(yè)權(quán)益。并且我國現(xiàn)行漁政工作的具體職責(zé)主要分為：①監(jiān)督、檢查漁業(yè)法規(guī)的貫徹執(zhí)行；②對漁業(yè)資源狀況和與資源相關(guān)的有關(guān)事項，向本級或上級水產(chǎn)行政領(lǐng)導(dǎo)部門提出建議；③負責(zé)漁業(yè)許可證的審核和發(fā)放；④監(jiān)督和檢查國際漁業(yè)協(xié)定的執(zhí)行，協(xié)助有關(guān)部門處理漁政管理方面的涉外事宜；⑤維護漁業(yè)生產(chǎn)秩序，協(xié)助有關(guān)部門處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛；⑥協(xié)助有關(guān)部門維護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，保護珍稀貴有水生物。農(nóng)業(yè)部對于加強漁政管理的高要求對中心任務(wù)中的“合理利用和保護、增殖水產(chǎn)資源”及漁政工作具體職責(zé)中的“協(xié)助有關(guān)部門維護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，保護珍貴稀有水生動植物”提出了新的要求，迎來了新機遇，長江流域各地漁業(yè)資源增殖放流的活動日益增多，并逐漸呈現(xiàn)與江蘇省沿海三市的漁業(yè)資源增殖放流活動態(tài)勢接近的趨勢，尤其是項目、資金、品種、數(shù)量，以及人力、物力的投入方面更是呈現(xiàn)一致性的趨勢特征，為增殖放流的具體實施提供了基礎(chǔ)保障。

根據(jù)實踐經(jīng)驗，增殖放流公證監(jiān)督的實施可歸納為四個環(huán)節(jié)：公證申請、現(xiàn)場監(jiān)督公證、資料提交及補全、公證書出具。具體而言，一是公證申請。針對江蘇省海洋漁業(yè)指揮部申請的漁業(yè)資源增殖放流活動的特殊性，江蘇省南通市南通公證處為區(qū)別該公證與傳統(tǒng)公證業(yè)務(wù)的不同，采取了統(tǒng)一申請、分次實施的辦法，申請資料主要包括項目下達文件、項目實施方案、招投標材料、苗種采購合同、放流企業(yè)資料等，每次驗收投放提前3天～5天，通知公證機構(gòu)派員參加；二是現(xiàn)場監(jiān)督公證。驗收及投放時，公證機構(gòu)派不少于兩名公證員現(xiàn)場監(jiān)督，指揮部派專人按照公證機構(gòu)的要求全程攝像，放流苗種投放完成后，公證人員在驗收表上簽字確認；三是資料提交。驗收投放結(jié)束后的七日內(nèi)，向公證處補充提交資料，主要包括：驗收表、攝像光盤、驗收人員身份證復(fù)印件、投放船舶及人員確認表等，其中驗收表和攝像光盤是證據(jù)保全的主要材料；四是公證書出具。為切實保障公證效率的最大化，同時具體適應(yīng)增殖放流的特殊性，公證處在同一項目中同一品種只出具一份公證書，公證書如實記錄了殖放流驗收投放的實施過程，以驗收表和攝像光盤作為附件，對投放的品種、數(shù)量及規(guī)格等進行公證。公證書一式三份，一份公證處留檔，一份項目留檔，一份承辦處室留檔。

江蘇省海洋漁業(yè)指揮部在海洋漁業(yè)資源增殖放流活動中主動引入公證法律監(jiān)督，得到了江蘇省海洋漁業(yè)局和國家農(nóng)業(yè)部的充分肯定。增殖放流公證的現(xiàn)場監(jiān)督，有效促進漁業(yè)資源及生態(tài)保護中央補助資金及江蘇省省級海洋與漁業(yè)專項資金的足額有效投入、確保中央和江蘇省省級漁業(yè)資源保護項目的順利實施，取得了促進海洋漁民增收、漁業(yè)增產(chǎn)、漁區(qū)增效的實際效果，歸納起來，主要體現(xiàn)在三個方面：一是以國家作證和干預(yù)的形式，通過法律文書對合法的行為給予確認和證明，對不合法的給予否認和揭露，促使供苗企業(yè)和項目實施單位正確履行供苗、驗收、投放行為。供苗企業(yè)真實把握好苗種的質(zhì)量、數(shù)量、規(guī)格、約束和投放行為，促使其符合項目要求；項目單位抽樣、檢測、計數(shù)、程序等方面更加符合預(yù)先設(shè)定的規(guī)范或規(guī)則。二是公證不僅是體現(xiàn)作證，作為非訴訟預(yù)防性的法律機制，還可以充分發(fā)揮自身預(yù)防糾紛，化解矛盾的價值功能，在糾紛發(fā)生前，公證介入審查該行為的真實性、合法性，給予確認或否認，將整個增殖放流活動納入依法管理軌道，使之健康運行，將糾紛消除在萌芽階段。三是現(xiàn)場監(jiān)督公證在保全證據(jù)等活動中有力保護國家、集體、公民的合法利益，在預(yù)防糾紛、減少訴訟中發(fā)揮作用。

公證機構(gòu)的參與，為增殖放流的驗收結(jié)果提供了法律上的證據(jù)效力，有力保障了實施單位和企業(yè)雙方的合法權(quán)益，企業(yè)保質(zhì)保量完成供苗任務(wù)，督促實施單位進一步規(guī)范程序、完善制度，提升增殖放流工作的整體水平。指揮部在引入現(xiàn)場公證監(jiān)督機制后，增殖放流工作從未因現(xiàn)場驗收投放而發(fā)生任何糾紛，沒有一起訴訟事件發(fā)生。同時，在增殖放流的重點海域，海蜇大豐收，魚蝦滿載而歸的現(xiàn)象也逐漸增多，漁民們從大自然的恩賜中獲得不再只是天然的、野生的魚蝦等海產(chǎn)品，更大比例的人工放流的水生生物被捕獲。透過每一年度的《江蘇省近海重要漁業(yè)水域水生生物增殖放流效果評估》，我們不難發(fā)現(xiàn)增殖放流的效果顯著：增殖漁業(yè)品種所占總資源的比例呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，增殖放流的大黃魚、中國對蝦等回捕率保持較高水平，有些魚類的投入產(chǎn)出比例甚至超出預(yù)期，總體上都取得了較好的產(chǎn)值和效益。

三、漁業(yè)資源增殖放流過程中的問題及出路

長江流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水生生物資源持續(xù)衰退，物種瀕危程度加劇，漁業(yè)資源水域生態(tài)養(yǎng)護與漁民生活生產(chǎn)需要的矛盾日益突出，使得我們對傳統(tǒng)的漁政管理不得不深入的反省，而傳統(tǒng)漁政管理的創(chuàng)新性不足、公證現(xiàn)場監(jiān)督的相對缺失、普通民眾對漁業(yè)管理的“缺席”及漁業(yè)資源保護意識的匱乏是眾多造成問題產(chǎn)生的重要原因。

（一）傳統(tǒng)漁政管理的創(chuàng)新性不足

漁政管理是遵照漁業(yè)法規(guī)對本國管轄范圍內(nèi)的漁業(yè)、漁業(yè)水域和水產(chǎn)資源進行的行政監(jiān)督和管理。漁政管理屬國家行政管理的范疇，是國家對漁業(yè)實施監(jiān)督和管理的重要行政管理行為，也是我國各級人民政府漁業(yè)行政主管部門的一項重要任務(wù)。但對漁政管理的概念至今尚未有一個統(tǒng)一的、完整的解釋。一般認為，漁政管理是國家對漁業(yè)實施行政監(jiān)督管理的簡稱，即漁業(yè)行政管理。根據(jù)目前我國對漁業(yè)實施監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，對漁政管理的概念有廣義和狹義的兩種理解。廣義上的漁政管理是國家領(lǐng)導(dǎo)和管理漁業(yè)的法律制度和行政管理活動的總稱，指國家通過立法和執(zhí)法手段，對漁業(yè)活動實施計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等一系列的管理活動。狹義上的漁政管理指經(jīng)法律授權(quán)的專門國家機關(guān)及有關(guān)機構(gòu)，即各級人民政府漁業(yè)行政主管部門及其所屬漁業(yè)管理機構(gòu)，按照法定的權(quán)限、程序和方式，根據(jù)漁業(yè)法規(guī)，對漁業(yè)活動實施的一系列的監(jiān)督和管理活動。

然而，國家行政管理的行政性質(zhì)決定了漁政管理制度的剛性十足，彈性不足，對漁業(yè)活動實施計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等一系列的管理活動的內(nèi)容從來都不是固定不變的，其需要通過多樣化的管理實踐活動予以充實和發(fā)展，需要針對具體問題量體裁衣。漁政管理事項本身是復(fù)雜的，是需要融合漁政執(zhí)法人員的智識和賦予其適度的適法裁決權(quán)來解決漁政管理對象的問題并實現(xiàn)其目的。但是，管理者與管理對象的地位不平等，造成二者之間缺乏溝通和交流的制度基礎(chǔ)。漁政管理過程中處罰職能強，主動服務(wù)意識差，不能從真正意義上實現(xiàn)管理者與管理對象之間的和諧互動關(guān)系。因此，創(chuàng)新漁政管理，淡化管理職能，增強服務(wù)內(nèi)容，使?jié)O政管理在內(nèi)容上既包括事先管理，也包括事中服務(wù)，還包括事后監(jiān)督。事先管理的內(nèi)容主要是漁業(yè)政策、法規(guī)及漁業(yè)管理措施的制定、漁業(yè)許可、漁業(yè)資源保護措施、對漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查等；事中的服務(wù)內(nèi)容，是使?jié)O政管理主體本著以人為本、為民服務(wù)的原則，充分發(fā)揮自身的能動性，促使?jié)O業(yè)政策、法律法規(guī)得到有效的落實，漁民對漁政管理有充分的參與權(quán)限，漁區(qū)始終保持可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)；事后監(jiān)督主要是指對漁業(yè)違法行為的懲處，也稱事后補救，充分做到執(zhí)法必嚴，違法必究，處罰與教育相結(jié)合。

（二）公證等法律助益工具的運用缺失

《中華人民共和國公證法》第二條：“公證是公證機構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨椤⒂蟹梢饬x的事實和書的真實性、合法性予以證明的活動?！睂C的概念及功能作出了有效的說明，同時，我們不難發(fā)現(xiàn)，公證的“啟動”首先需要依據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，而對于漁政管理的實施主體，或者說事實存在的適格的公證申請人并不能完全選擇公證。與公證業(yè)務(wù)發(fā)達的一些國家相比，我國公證事業(yè)起步晚，底子薄，更多的依賴于國家從上而下的公權(quán)力的強制性，而不是自下而上的自發(fā)選擇，因此，公證在漁政管理過程中常常屬于“缺位狀態(tài)”，隨著近年來社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾公證意識的增強，公證業(yè)務(wù)取得了飛速的發(fā)展，但是公證在長江流域漁政管理的過程中所起到的作用還遠遠不夠?；蛟S正如大多數(shù)漁政管理人員所想，漁政管理的工作人員也很懂法，為何還需要公證的介入呢？其實，一個重要的原因就是當(dāng)下處于社會轉(zhuǎn)型中的中國，很多政府機關(guān)及事業(yè)單位等部門、職業(yè)共同體正在遭受“塔西佗陷阱”帶來的痛苦。如此而來，漁政管理的主體，為保持自身的公信力，必須自身切實以身作則，率先垂范，同時必須借助公證的公信力，以更好的補強自身可能缺失的公信力。

法學(xué)家伯爾曼教授有一句名言，“法律必須被信仰，否則它將相同虛設(shè)”。而當(dāng)下的中國恰恰最為短缺的東西是對法律的信仰，這就導(dǎo)致政府工作部門常常被陷入循環(huán)證明的怪圈：假如紀委說自己可以監(jiān)督海洋漁業(yè)指揮部的增殖放流活動，馬上就有人振振有詞地質(zhì)疑，誰來監(jiān)督紀委的工作人員？當(dāng)下民眾普遍缺乏對公職人員的信任，而且這個問題的解決真的是“路漫漫其修遠兮”，需要社會上的仁人志士不斷的“求索”。因此，漁政管理人員也將在很長的時間內(nèi)無法擺脫陷入循環(huán)證明的窘境。于是，當(dāng)漁政管理人員面臨陷入循環(huán)證明的窘境時，讓公證員介入確實是一條頗為有效的策略。因此，漁政管理與公證的融合成為提高漁政管理能力的迫切要求，甚至是必然選擇。

（三）普通民眾對漁業(yè)管理的“缺席”及漁業(yè)資源保護意識的匱乏

當(dāng)前社會，許多在漁政管理圈子里討論激烈的問題，圈子外的人甚至毫不知情。由于，漁政管理知識的普及有限，人民群眾對于漁政管理工作還有很多的不理解，這也是“三無”漁船有增不減，暴力抗法現(xiàn)象增多的重要原因之一。對此，漁政管理應(yīng)該更多的利用新型傳播媒介，比如新興的微博、微信網(wǎng)絡(luò)媒體，充分利用其時效性強、受眾面廣、傳播速度快、人民群眾喜聞樂見的特點，創(chuàng)新漁政管理知識的宣傳方式和思維。具體而言，第一、加V認證或者建立獨立的微信公眾號，利用名人效應(yīng)，宣傳社會正能量；第二，善用網(wǎng)絡(luò)語言，無限拉近與群眾的距離。比如今年奧運會期間的流行的“洪荒之力”，運用到與網(wǎng)友的互動中，既能改變傳統(tǒng)意義上“呆板、生硬”、“官腔十足”的印象，也能最短時間內(nèi)拉近漁政管理圈子內(nèi)外人員的距離；第三，選好主題，緊扣時效，突出典型案例。必須將群眾廣泛關(guān)注的問題在第一時間進行公開發(fā)布，既能讓群眾保持新鮮感，又能達到印象深刻的效果。

四、結(jié)語

2013年，《國務(wù)院關(guān)于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，要求“加大漁業(yè)資源增殖放流力度”。2015年，國務(wù)院通過《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，要求通過多措并舉、多管齊下建設(shè)美麗中國。對此，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2015年增殖放流工作的通知》中提出了“四項要求”，作為公證人，其中的“監(jiān)管好增殖放流”， 我們責(zé)無旁貸。我不敢說自己對漁政管理和增殖放流了然于胸，無所不知，也斷不敢在一無所知的情況下對其說三道四，只是想通過筆者在多次參與增殖放流活動后，結(jié)合自身的感悟，表達自己對漁政管理事業(yè)改善的期盼和支持。即使是在深知“隔行如隔山”的情況下，還是憑借著對長江母親河的深深熱愛，努力讓自己站在漁政管理的“門檻上”。我們相信海洋漁民增收、漁業(yè)增產(chǎn)、漁區(qū)增效現(xiàn)象的出現(xiàn)是多部門、多群體共同努力的結(jié)果，有盡職盡責(zé)的海洋漁業(yè)指揮部、漁政管理人的參與，有普通漁民的艱辛勞動，有紀委的有效監(jiān)督，更有公證人的執(zhí)著與無私的奉獻。我們常說公證工作是一項積善行德的事業(yè)，而這種“善”與“德”的根源，既有普通人所擁有的善良和美德，也有公證人員的客觀、中立和公正。既有每一位公證人員對海洋漁業(yè)生命的敬畏，也有公證人對自身工作情懷的熱愛。我們真誠的期待漁政管理的明天“乘風(fēng)破浪會有時，直掛云帆濟滄海?！?/p>