環(huán)境行政公益訴訟原告資格研究

江海

摘 要：適格的原告是傳統(tǒng)訴訟理論的核心，無(wú)這一核心訴訟則無(wú)從開(kāi)啟，就環(huán)境行政公益訴訟而言，這一要件同樣也很重要，且在構(gòu)建具有中國(guó)特色環(huán)境行政公益訴訟原告資格制度中居首要地位。本文在考察域內(nèi)、域外行政公益訴訟原告資格的基礎(chǔ)上，筆者提出了關(guān)于構(gòu)建具有中國(guó)特色的環(huán)境行政公益訴訟原告資格制度設(shè)想。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟;原告資格;重構(gòu)

一、環(huán)境行政公益訴訟原告資格概述

（一）何謂環(huán)境公益行政訴訟

訴訟目的不同則分類(lèi)也不同，以保護(hù)私人利益為目的的訴訟是傳統(tǒng)訴訟法中的私人利益訴訟，它與起源于羅馬法的另一種訴訟，即公益訴訟相對(duì)應(yīng)。就我國(guó)的行政訴訟而言，其也只是私益訴訟，而非公益訴訟。何謂行政公益訴訟？理論界沒(méi)有共識(shí)。一般而言，行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的非法行為或不作為侵犯或威脅侵犯公共利益時(shí)，允許非直接利益相關(guān)者向法院起訴，以維護(hù)公共利益的訴訟制度。

（二）環(huán)境行政公益訴訟原告資格

古老羅馬法諺語(yǔ)：“沒(méi)有原告就沒(méi)有法官”，從這句法諺中我們可以看出原告在訴訟活動(dòng)中的重要性。然原告資格與原告又是不同的概念。關(guān)于原告資格的觀點(diǎn)有很多很多，大致可分為“限制說(shuō)”、“能力說(shuō)”、“利益說(shuō)”等。結(jié)合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，原告資格即是指公民、法人或其它組織向法院提起訴訟，要求法院依法保護(hù)其合法權(quán)益的當(dāng)事人應(yīng)具備的條件。環(huán)境行政公益訴訟屬于一種行政訴訟。環(huán)境行政公益訴訟只能由原告資格人提起是不可避免的。

二、環(huán)境行政公益訴訟原告資格的域外考察

（一）美國(guó)

美國(guó)在環(huán)境行政訴訟領(lǐng)域的立法可為典范，不僅建立的早且形成了一套比較完整的環(huán)境行政公益訴訟制度。

不僅在美國(guó)的憲法中有原告資格的相關(guān)規(guī)定，而且其國(guó)會(huì)還可以通過(guò)法律授權(quán)一些本無(wú)原告資格的人成為行政公益訴訟的主體，即使這個(gè)人沒(méi)有傳統(tǒng)訴訟制度中規(guī)定的那種直接的個(gè)人利害關(guān)系，也可以為了公共利益向法院提起訴訟。隨著司法判例的發(fā)展，美國(guó)逐步形成了“私人司法部長(zhǎng)”理論，也即國(guó)會(huì)可以通過(guò)法律法律授權(quán)某個(gè)公民提起復(fù)審訴訟，一旦這種訴訟提起了，“私方司法部長(zhǎng)”他沒(méi)有保護(hù)自己的利益，而是在保護(hù)公共利益。他依法維護(hù)公共利益。這一理論在環(huán)境法領(lǐng)域得到了很好的體現(xiàn)。

美國(guó)1970年《清潔空氣法》，規(guī)定了任何人都可以以自己的名義對(duì)包括美國(guó)政府、行政機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、各類(lèi)社會(huì)組織以及個(gè)人按照該法的規(guī)定提起訴訟。這就是著名的“公民訴訟條款”。在本條款中，原告不需要證明其與被告的行政行為具有法律利益，也就是說(shuō)，原告可以在無(wú)利益的基礎(chǔ)上向司法部門(mén)提起公益訴訟，從而改變?cè)尜Y格。這讓公益訴訟變得非常寬闊。這為公民或社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟掃除了障礙。

（二）德國(guó)

德國(guó)在20世紀(jì)60年代開(kāi)始逐步確立了“環(huán)境團(tuán)體公益訴訟”制度。因環(huán)境行政公益訴訟主要目的是為了公共利益，體現(xiàn)了一定的公法性質(zhì)，為此德國(guó)的法律法規(guī)中對(duì)環(huán)境團(tuán)體公益訴訟制度構(gòu)建了很多限制性的規(guī)定。

在德國(guó)不是所有的環(huán)境團(tuán)體都可以提起環(huán)境行政公益訴訟，它有個(gè)前提就是環(huán)境團(tuán)體必須向有關(guān)機(jī)關(guān)提出資格認(rèn)證預(yù)先取得訴訟資格登記。德國(guó)聯(lián)邦和州的立法上都分別設(shè)有原告資格的要求件。比如“聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和原子能安全部”和《環(huán)境法律救濟(jì)法》等，被許可提起環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)境團(tuán)體需要達(dá)到以下條件：①章程中應(yīng)明確表明團(tuán)體成立的目的是保護(hù)自然環(huán)境;②該團(tuán)體的活動(dòng)領(lǐng)域至少跨越一個(gè)州以上;③申請(qǐng)?jiān)V訟資格時(shí)該團(tuán)體成立至少3年以上且在該期間內(nèi)持續(xù)開(kāi)展活動(dòng);④具有適當(dāng)?shù)亻_(kāi)展業(yè)務(wù)的能力;⑤因追求公益目的而免除《法人稅法》第1條第8款的法人稅。

三、我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟原告資格缺失及重構(gòu)

（一）我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格法律規(guī)定的缺失

《憲法》是寫(xiě)滿(mǎn)公民權(quán)利的大憲章，實(shí)體權(quán)利的規(guī)定為原告資格的規(guī)定奠定了基礎(chǔ)。要使環(huán)境公益訴訟的原告資格具有權(quán)利基礎(chǔ)，就必須從憲法到具體部門(mén)法中確立實(shí)體意義上的環(huán)境權(quán)。比如在美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》中就規(guī)定了每個(gè)公民都有享受健康環(huán)境的權(quán)利，同時(shí)也有保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。此法律就為美國(guó)公民作為環(huán)境公益訴訟原告資格建立了實(shí)體法基礎(chǔ)，環(huán)境權(quán)即是美國(guó)公民的權(quán)利也是義務(wù)。

（二）對(duì)我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟原告資格法律制度的構(gòu)想

為構(gòu)建具有中國(guó)特色環(huán)境行政公益訴訟制度，筆者認(rèn)為我們?cè)诮梃b域外法基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，發(fā)揮本土立法元素作用。為此，筆者從訴訟理論、法律制度、司法制度等三方面進(jìn)行了初步的構(gòu)想。

通過(guò)立法來(lái)確立環(huán)境權(quán)這一公民基本權(quán)利，這也是世界各國(guó)通行做法，從而為環(huán)境公益訴訟原告資格的拓寬奠定權(quán)利基礎(chǔ)。一般來(lái)講環(huán)境權(quán)可以分為實(shí)體性的和程序性的。實(shí)體環(huán)境權(quán)可以通過(guò)《憲法》和單行環(huán)境法律規(guī)確立，確定公民對(duì)環(huán)境公共利益享有權(quán)利，將環(huán)境權(quán)列入基本人權(quán)。程序環(huán)境權(quán)主要包括環(huán)境之情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、以及當(dāng)環(huán)境遭受侵害時(shí)的求償權(quán)。對(duì)程序意義的環(huán)境權(quán)我們可以通過(guò)拓寬司法對(duì)環(huán)境行政行為審查范圍、淡化起訴條件中侵害行為與利益受損的因果關(guān)系、改變?cè)V訟利益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、改革訴訟費(fèi)用制度、引入訴訟保險(xiǎn)制度等方式來(lái)保障。

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