環(huán)境監(jiān)測制度規(guī)范化研究

楊濤

摘要：我國的環(huán)境監(jiān)測制度起步較晚，發(fā)展相對比較滯后。雖然近年來，國家不斷加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測制度的建設(shè)，但還存在一些不規(guī)范的問題，比如說，對判定環(huán)境監(jiān)測弄虛作假行為的標(biāo)準(zhǔn)不明晰；環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制缺乏相應(yīng)的制度支持；環(huán)境監(jiān)測信息公開不規(guī)范這些問題。以至于在環(huán)境監(jiān)測活動的實踐操作中引發(fā)了大量的問題，本文將對我國環(huán)境監(jiān)測制度的規(guī)范性問題進(jìn)行研究，然后就環(huán)境監(jiān)測制度現(xiàn)存的不規(guī)范問題提出針對性的建議，以此來保障環(huán)境監(jiān)測制度的規(guī)范化運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測制度 環(huán)境監(jiān)測信息 規(guī)范化

中圖分類號：X830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）23-0248-03

環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和根本措施，而環(huán)境監(jiān)測又是環(huán)保事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，所以建設(shè)好生態(tài)文明，環(huán)境監(jiān)測制度的建設(shè)不可輕視。

一、環(huán)境監(jiān)測制度規(guī)范運(yùn)行的重要性

環(huán)境監(jiān)測是通過對大氣、水、海洋等環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，以及污染源排放、污染事故等影響人類身體健康和環(huán)境質(zhì)量的因素進(jìn)行連續(xù)或間斷的采集與分析，然后對所獲取的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行處理與提供的活動。環(huán)境監(jiān)測對改善人類生活環(huán)境、保護(hù)人類身體健康等方面都起到了不可忽視的作用。

現(xiàn)如今，由于環(huán)境監(jiān)測工作和數(shù)據(jù)的使用目的不同，國家環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等多個部門均在各自領(lǐng)域開展環(huán)境監(jiān)測工作，形成了一支龐大的、開展各環(huán)境要素的監(jiān)測隊伍。隨著環(huán)境監(jiān)測的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測制度應(yīng)運(yùn)而生。

環(huán)境監(jiān)測制度是環(huán)境保護(hù)主管部門通過運(yùn)用科學(xué)的方法制定出來以保障環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的正常運(yùn)行，并保證獲取的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確、高效。除此之外，環(huán)境監(jiān)測制度還包括監(jiān)測組織機(jī)構(gòu)體制、監(jiān)測模式、監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、監(jiān)測管理制度等。[1]環(huán)境監(jiān)測制度貫穿于環(huán)境監(jiān)測活動的每一個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)脫離了環(huán)境監(jiān)測制度的約束往往會導(dǎo)致系統(tǒng)的中斷，以至于環(huán)境監(jiān)測活動不能繼續(xù)進(jìn)行，會耗費(fèi)大量的人力、物力。環(huán)境監(jiān)測制度對環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的正常運(yùn)行起到了保駕護(hù)航的作用。因此，環(huán)境監(jiān)測制度的規(guī)范化運(yùn)行更不可忽視，如果不能保證環(huán)境監(jiān)測制度的規(guī)范化運(yùn)行，環(huán)境監(jiān)測活動，也將成為一紙空談，生態(tài)文明建設(shè)也將受到阻礙。

近些年來，國家也非常重視建設(shè)環(huán)境監(jiān)測制度，相繼出臺及制訂方案、政策，從各個方面不斷完善環(huán)境監(jiān)測制度：2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》，以此來提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力；2016年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)解決我國現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的“四個突出問題”①；環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)采測分離實施方案》，改變現(xiàn)行屬地監(jiān)測模式，從機(jī)制上與利益相關(guān)方脫鉤等。

二、我國環(huán)境監(jiān)測制度存在的問題

（一）規(guī)制環(huán)境監(jiān)測弄虛作假行為的法治建設(shè)不到位

近年來環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為屢禁不止，空氣質(zhì)量較差的一些城市為了完成上級指標(biāo)，想盡各種辦法企圖使監(jiān)測數(shù)據(jù)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。不能直接改動監(jiān)測儀器他們就采取干預(yù)數(shù)據(jù)的辦法，比如說用霧炮車在監(jiān)測點(diǎn)周圍晝夜不停地工作，通過干預(yù)監(jiān)測點(diǎn)周邊的環(huán)境來使環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)。沒想到卻鬧出了“冷笑話”，寧夏石嘴山市環(huán)境保護(hù)局大樓因此一夜之間變成了“冰雕大樓”，事件被媒體曝光后相關(guān)責(zé)任人被處以警告處分。無獨(dú)有偶，在2017年9月至10月期間，江西省新余市飛宇、河南省信陽市南灣水廠兩個國控站點(diǎn)空氣質(zhì)量監(jiān)測采樣口及周圍的局部環(huán)境遭到噴淋干擾，嚴(yán)重干擾了環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測活動的正常進(jìn)行。有關(guān)部門視情節(jié)輕重分別給予相關(guān)責(zé)任人辭退、行政記過等行政處分。

2018年3月29日上午，生態(tài)環(huán)境部召開例行新聞發(fā)布會，通報2017年12月至2018年1月，對國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)自動監(jiān)測站點(diǎn)依法組織檢查時，又發(fā)現(xiàn)了九個國控站點(diǎn)受到噴淋干擾。這九個國控站點(diǎn)不包括以上的三個案例，這些只是生態(tài)環(huán)境部組織檢查時發(fā)現(xiàn)的，那么實際中的“漏網(wǎng)之魚”又有多少呢？

近年來，國家為了完善環(huán)境監(jiān)測制度，不斷出臺規(guī)制環(huán)境監(jiān)測弄虛作假行為的法律法規(guī)。然而，，這些法律制度并沒有有效遏制環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的行為。為什么在國家有關(guān)部門的大力監(jiān)管之下，仍然有人鋌而走險？他們的“膽量”從何而來？通過對相關(guān)案例以及法律法規(guī)的對比與分析，筆者認(rèn)為規(guī)制環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的法律法規(guī)不到位是環(huán)境監(jiān)測主體弄虛作假行為屢禁不止的主要原因。主要有兩個方面，一個是目前用來規(guī)制環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的法律法規(guī)零散分布于法律法規(guī)中，如環(huán)境保護(hù)法、公務(wù)員處分條例、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案等，缺乏一個統(tǒng)一的、根本的精神指引和原則性規(guī)范，以至于這些零散的法律法規(guī)在執(zhí)行時缺乏足夠的影響與約束力，在遏制弄虛作假行為工作方面存在局限性。另一個是現(xiàn)行規(guī)章制度的內(nèi)容都相對籠統(tǒng)、不具體，可操作性不強(qiáng)。[2]這就為環(huán)境監(jiān)測主體留下了監(jiān)管缺口。以上兩個方面是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為在國家三令五申下仍然不斷涌現(xiàn)的原因。

（二）環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善

上文中提到，環(huán)境監(jiān)測活動涉及多個領(lǐng)域，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)也分布在各領(lǐng)域的主管部門，這樣使得環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不能使利益第三人以及各部門之間有效利用?；诖藝议_始建設(shè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制，相繼出臺了有關(guān)文件推動環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)。如：2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》，指出要建立完善、有效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)集成共享機(jī)制；2016年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，推動生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用。但是，在實踐操作中因為缺乏相應(yīng)的制度支持，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測共享機(jī)制的建設(shè)并沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。

目前國內(nèi)對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的管理是條塊分割，各部門自成一體，信息互不相通，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，加之監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，當(dāng)想要利用這些數(shù)據(jù)時就會出現(xiàn)“數(shù)據(jù)打架”的問題，以至于監(jiān)測數(shù)據(jù)的利用只能停留在數(shù)據(jù)所屬部門。對于在數(shù)據(jù)共享的法律層面也沒有具體、完善的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)制，關(guān)于環(huán)境監(jiān)測主體在數(shù)據(jù)共享之中能夠享有什么樣的權(quán)利以及應(yīng)該履行什么樣的義務(wù)都沒有明確的規(guī)定。因此，環(huán)境監(jiān)測主體就沒有數(shù)據(jù)共享的積極性。對于環(huán)境監(jiān)測信息共享過程中的安全問題，目前也沒有具體的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范，這也導(dǎo)致了各環(huán)境監(jiān)測主體都不敢輕易共享所持有的監(jiān)測數(shù)據(jù)。

基于以上原因，使我國大量的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不能充分有效地利用，以至于阻礙了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)步伐。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)過程中，如果不能為監(jiān)測主體與監(jiān)測數(shù)據(jù)保駕護(hù)航，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)將付之東流。

（三）環(huán)境監(jiān)測信息公開規(guī)范性差

環(huán)境監(jiān)測信息的及時公開，有利于整合資源、信息共享，提升環(huán)境管理決策水平和工作成效，有利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測信息公開的規(guī)范性，是推進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)工作的重要基礎(chǔ)。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息……的權(quán)利”，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)屬于該條文當(dāng)中的環(huán)境信息。因此，公民有權(quán)利獲取環(huán)境監(jiān)測信息，行使環(huán)境知情權(quán)。但是在現(xiàn)實生活中，想要獲取完整、有效的環(huán)境監(jiān)測信息并不容易。目前我國法律法規(guī)以及政策對環(huán)境監(jiān)測信息公開的規(guī)定不具體、不明確、不全面。[3]比如說，2014年6月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《近岸海域環(huán)境監(jiān)測信息公開方案》，印發(fā)給十一個沿海省、市的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，要求其遵照執(zhí)行。方案中規(guī)定，省級或地市級環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)將本行政區(qū)內(nèi)的近岸海域環(huán)境監(jiān)測信息在其官方網(wǎng)站上公開發(fā)布，并至少在網(wǎng)站保存一年。但是，經(jīng)過上網(wǎng)查詢相關(guān)省市環(huán)境保護(hù)行政主管部門的官方網(wǎng)站，只有少數(shù)省市的官網(wǎng)上可以查到近岸海域環(huán)境監(jiān)測信息。此外，《近岸海域環(huán)境監(jiān)測信息公開方案》中規(guī)定獲取環(huán)境監(jiān)測信息后，應(yīng)在20個工作日內(nèi)向社會公開，但是各省市公開信息的時間也各不相同，其中海南省按月公布近岸海域水質(zhì)監(jiān)測信息，遼寧省按年公開，廣東省按季度公開。不僅如此，對于近岸海域環(huán)境監(jiān)測信息的監(jiān)督管理，在《近岸海域環(huán)境監(jiān)測信息公開方案》中只規(guī)定了由上級環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)對下級環(huán)境保護(hù)主管部門近岸海域環(huán)境監(jiān)測的信息公開情況進(jìn)行監(jiān)督，沒有對于負(fù)責(zé)信息公開主管單位信息公開不力的處罰措施，目前在其他公開的文件中也沒有找到相關(guān)規(guī)定。再比如，《環(huán)境信息公開辦法》條例中規(guī)定“不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息”。對于這些信息的界定并不沒有明確的規(guī)定，以至于在實踐中一些負(fù)責(zé)公開環(huán)境監(jiān)測信息的主體濫用“環(huán)境監(jiān)測信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私而拒絕公開”這樣的理由。[4]以上的不規(guī)范問題導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測信息的獲取異常困難。

三、我國環(huán)境監(jiān)測制度的規(guī)范化路徑

（一）加強(qiáng)規(guī)制弄虛作假行為的法制建設(shè)

為了實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的“真、準(zhǔn)、全”。針對上文提到的這方面存在的問題，筆者提出以下完善方案，以供參考：

1.明確界定各類環(huán)境監(jiān)測主體的數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任

政府部門對環(huán)境監(jiān)測的作用在任何一個環(huán)節(jié)都是非常重要的，因此對黨政領(lǐng)導(dǎo)、政府部門工作人員的合理監(jiān)督與規(guī)制是非常有必要的。在這方面應(yīng)強(qiáng)化各級環(huán)境監(jiān)測部門之間的監(jiān)管責(zé)任，使各監(jiān)測主體的責(zé)任都落實到位，避免各部門之間在追究責(zé)任時互相推諉。

除此之外，隨著市場化的不斷推進(jìn)，社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)不斷興起，他們在整個環(huán)境監(jiān)測的大家庭中變得越來越重要。但是現(xiàn)行法律法規(guī)在對社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制方面仍然存在一定的缺失。因此，為了使社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮有效的監(jiān)測力量，對環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)，應(yīng)盡快明確界定社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的質(zhì)量責(zé)任。并加強(qiáng)對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的審批，從源頭上規(guī)制社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)對監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的行為。

2.細(xì)化相關(guān)處罰措施的具體適用

現(xiàn)行法律法規(guī)體系對弄虛作假行為的處罰規(guī)定不明確、模糊不清，導(dǎo)致實踐當(dāng)中出現(xiàn)類似案例但處罰措施卻大相徑庭的情況，規(guī)定的不明確，往往就會促使被監(jiān)管者有了法律的空子可以鉆，監(jiān)管者有了更大的空間可以擺弄權(quán)力，使得相關(guān)法律法規(guī)形同虛設(shè)。以至于常常會出現(xiàn)輕罪重罰、重罪輕罰的現(xiàn)象，久而久之就不會再有人去遵守這樣的法規(guī)。因此，明確各類相關(guān)處罰規(guī)則的適用方式、細(xì)化具體的法律適用，保障責(zé)罰相適應(yīng)，避免權(quán)力的濫用，這樣才能對弄虛作假行為起到良好的規(guī)制作用。

（二）為環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制提供強(qiáng)有力的制度支持

良好的制度建設(shè)將會促進(jìn)我國環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的發(fā)展，通過對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制問題的分析，筆者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)以下的建設(shè)工作。

1.建立健全、有效的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的法規(guī)體系

目前現(xiàn)有的關(guān)于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的法律法規(guī)普遍過于籠統(tǒng)，沒有實質(zhì)性的內(nèi)容，缺乏可操作性，并且都停留在政策性文件。[5]因此，相關(guān)部門應(yīng)制定有關(guān)法律規(guī)范，明確各責(zé)任主體的權(quán)利、義務(wù)，通過法律的手段保障共享數(shù)據(jù)的質(zhì)量，確保共享的監(jiān)測數(shù)據(jù)能被有效利用，促進(jìn)各部門之間的合作。此外，在共享數(shù)據(jù)的過程中，信息安全也是非常重要的一環(huán)，為了避免監(jiān)測數(shù)據(jù)在共享過程中被不當(dāng)利用，應(yīng)建立共享數(shù)據(jù)信息保護(hù)規(guī)范等。

最終，形成一個相互銜接、內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，以確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制的健康發(fā)展。

2.搭建國家統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)的共享平臺

鑒于監(jiān)測數(shù)據(jù)在各部門之間無法有效利用，應(yīng)建立一個由國家統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)的公共平臺，來對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、管理、監(jiān)督。目前已經(jīng)有一些省市搭建了區(qū)域性的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)公共平臺。當(dāng)下的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀，正處于重建設(shè)、輕共享的狀態(tài)，之所以這樣，是因為監(jiān)測數(shù)據(jù)擁有者們沒有一個權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，沒有一個融洽的溝通平臺，以至于現(xiàn)在對數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)只能停留在理論層面，實踐執(zhí)行沒有較好的發(fā)展。因此，搭建國家統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)的共享平臺，是促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

（三）強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測信息公開的規(guī)范性

目前國內(nèi)對于環(huán)境監(jiān)測信息進(jìn)行規(guī)制的法律法規(guī)比較少，在這方面的法制建設(shè)相對滯后，發(fā)展水平也相對較低?！董h(huán)境信息公開（試行）辦法》自2008年施行以來沒有進(jìn)行過修訂，當(dāng)下社會的快速發(fā)展，不斷涌現(xiàn)出新式的污染問題，信息公開的范圍與方式也會因此而發(fā)生變化，如果仍然停留在以往的規(guī)定之中，整個環(huán)境監(jiān)測體系都會受到影響。所以規(guī)范現(xiàn)行法律法規(guī)內(nèi)容，以解決新時代下的新問題，來保障環(huán)境工作的順利進(jìn)行十分重要。此外，應(yīng)該具體與細(xì)化環(huán)境監(jiān)測信息的公開方式與內(nèi)容，不能僅僅停留在原則層面，統(tǒng)一、明確信息公開的公布主體、公布時間、公布內(nèi)容，確保信息公開的質(zhì)量、數(shù)量。這樣能夠讓各環(huán)境監(jiān)測主體明白怎么樣公開、什么樣的該公開、在什么時候公開，使得他們能夠“放開手腳”公開信息。同時也能夠充分保障公眾應(yīng)有的知情權(quán)。

四、結(jié)語

環(huán)境監(jiān)測活動猶如環(huán)境保護(hù)工作的哨兵，環(huán)境監(jiān)測制度就好比哨兵應(yīng)該遵守的規(guī)章制度，如果規(guī)章制度不能成體系、模糊不清，哨兵就難以格盡職守，單純地指望他們靠自身道德約束自己的行為是不現(xiàn)實的。因此，將環(huán)境監(jiān)測制度規(guī)定的內(nèi)容細(xì)化，完善環(huán)境監(jiān)測制度的法律法規(guī)，形成一個相互銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，充分保障環(huán)境監(jiān)測活動的規(guī)范化運(yùn)行，才能為我國生態(tài)文明建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

注釋：

①“四個突出問題”分別是：難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求，難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。

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責(zé)任編輯：張蕊