省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審批權(quán)的界限

●冉艷輝

根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第100條第2款和《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第72條第2款的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行?！?〕依照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，自治州的法律地位等同于設(shè)區(qū)的市，享有與設(shè)區(qū)的市同樣的地方性法規(guī)制定權(quán)，因此，本文對(duì)省級(jí)人大對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)權(quán)的討論，同樣也適用于自治州。省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。顯然，憲法、法律規(guī)定的是對(duì)立法結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，但在實(shí)踐中，各省級(jí)人大常委會(huì)往往通過提前介入方式對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定過程實(shí)施全程干預(yù)，致使其自身審查批準(zhǔn)工作量和風(fēng)險(xiǎn)急劇增加、不堪重負(fù)。同時(shí)，設(shè)區(qū)的市因行使地方性法規(guī)制定權(quán)的法定空間遭到壓縮，開展立法工作的主動(dòng)性和積極性降低。這種尷尬局面反映的深層問題是，有關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)沒有準(zhǔn)確把握和遵循對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)實(shí)施審查批準(zhǔn)的法律界限，即不是對(duì)下級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法結(jié)果進(jìn)行合法性審查，而是試圖越俎代庖?！?〕上述問題已經(jīng)引起全國人大的高度重視，全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛在第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)上的講話中指出，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)是《立法法》明確規(guī)定的?。▍^(qū)）人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)進(jìn)行審查批準(zhǔn)必須堅(jiān)持的唯一標(biāo)準(zhǔn)。參見李飛：《要加強(qiáng)和改進(jìn)?。▍^(qū)）人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年11月19日，第5版。實(shí)踐中不乏對(duì)合法性審查做技術(shù)性細(xì)化解釋的努力，但如果僅限于此，不全面考察省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的實(shí)踐模式及背后的邏輯，很難準(zhǔn)確把握合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。本文將以省級(jí)人大常委會(huì)的“全過程控制”現(xiàn)象為研究起點(diǎn)，反思致使一些省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)偏離法定界限的因素，系統(tǒng)闡釋合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，為改進(jìn)審查批準(zhǔn)權(quán)的行使提供思路。

一、實(shí)踐中省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)對(duì)地方性法規(guī)制定的全過程控制

1982年12月五屆全國人大五次會(huì)議修改《地方組織法》，首次規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議制定，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。根據(jù)這一規(guī)定，上述城市只有地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)，并沒有制定權(quán)。1986年12月修改的《地方組織法》，規(guī)定省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。在省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的實(shí)施過程中，有些省級(jí)人大常委會(huì)“批準(zhǔn)程序過于復(fù)雜，實(shí)際上同制定程序沒有什么區(qū)別，使批準(zhǔn)的時(shí)間拖得過長(zhǎng)”，〔3〕全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第231頁。影響了報(bào)批的地方性法規(guī)及時(shí)出臺(tái)。因此，有人建議將省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)較大的市地方性法規(guī)的程序改為備案程序。一方面可以減輕省級(jí)人大常委會(huì)的負(fù)擔(dān)，改變省會(huì)市和較大的市地方性法規(guī)難以及時(shí)獲批的情況；另一方面，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，省會(huì)市和較大的市立法能力已經(jīng)能夠適應(yīng)立法工作需要。〔4〕同上注。但也有人反對(duì)，理由是：第一，當(dāng)時(shí)的憲法還沒有規(guī)定省會(huì)市和較大的市可以制定地方性法規(guī)，省會(huì)市和較大的市并無完整的立法權(quán)。第二，備案審查容易流于形式?！?〕同上注，第232頁。幾十年來，雖然爭(zhēng)議一直存在，〔6〕參見苗連營、宋雅芳：《論地方性法規(guī)的批準(zhǔn)與備案制度》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2000年第2期，第49-56頁。但省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)并未受到影響。2015年《立法法》修改后，所有設(shè)區(qū)的市獲得城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)的地方性法規(guī)制定權(quán)。28個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)面對(duì)的地方性法規(guī)制定主體，從49個(gè)省會(huì)市、較大的市，擴(kuò)展為289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。〔7〕參見閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，載《地方立法研究》2018年第3期，第27頁。此次修改過程中，還是有人建議將省級(jí)人大常委會(huì)的地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)改為備案，仍未被采納，理由是：“考慮到全面賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，立法主體大量增加，為了維護(hù)法制統(tǒng)一，還是有必要由省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行批準(zhǔn)。”〔8〕同前注〔3〕，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室書，第232頁。

2018年修改的《憲法》，在第100條第2款確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制定權(quán)和省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)。根據(jù)《憲法》第100條第2款，《立法法》第72條第2款、第5款，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查。在實(shí)踐中，各省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)不僅體現(xiàn)在對(duì)地方性法規(guī)草案文本的審查，還體現(xiàn)在對(duì)地方性法規(guī)整個(gè)制定過程的控制。本文以幾個(gè)代表性省市的立法條例、其他立法規(guī)范性文件和實(shí)際做法為例，對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定的全過程控制進(jìn)行考察。

（一）對(duì)立法計(jì)劃的審定

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制定權(quán)限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)，實(shí)踐中上述三類事項(xiàng)范圍并不明確，因此省級(jí)人大常委會(huì)一般通過審定立法計(jì)劃來防止設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)越權(quán)，同時(shí)也以此避免重復(fù)立法等現(xiàn)象。〔9〕參見劉立可、趙曉思：《省人大出臺(tái)設(shè)區(qū)的市立法指導(dǎo)意見》，載《浙江人大》2018年第6期，第68頁。

從立法計(jì)劃的審定程序來看，有些省市規(guī)定由省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審定，例如，浙江省2018年5月通過的《設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查指導(dǎo)工作流程》第3條要求各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)一般于每年12月上旬將年度立法計(jì)劃草案報(bào)送省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)征求意見，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)一般自收到材料之日起五個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)計(jì)劃草案中超出法定立法事項(xiàng)范圍的項(xiàng)目提出意見。有些省市規(guī)定立法計(jì)劃要由省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審定，例如湖北省2019年4月修訂的《設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)審批工作規(guī)程》，要求市、自治州人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年11月底以前，將下一年度立法計(jì)劃草案分別報(bào)送省人大常委會(huì)法規(guī)工作室、省人大民宗僑外委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)征求意見，并就立法項(xiàng)目的必要性、可行性和特色性等予以說明；法規(guī)工作室、民宗僑外委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分別對(duì)市、自治州人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃草案進(jìn)行討論研究，提出意見和建議，經(jīng)省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審定后，及時(shí)予以回復(fù)。

（二）對(duì)立法過程的控制

由于《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審議和表決程序沒有明確規(guī)定，各省市的規(guī)定有所差異。但是，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)立法過程的控制方式也具有一定程度的共性：

1.要求地方性法規(guī)案審議過程中報(bào)送省級(jí)人大常委會(huì)征求意見。例如，《山東省地方立法條例》第46條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)案經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議后，常務(wù)委員會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將地方性法規(guī)案報(bào)送省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)征求意見。除此之外，實(shí)踐中還“要求市人大常委會(huì)法工委在幾個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如主任會(huì)議審議前、提交常委會(huì)會(huì)議審議前、提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決前，將法規(guī)草案修改文本以傳真或者電子郵件的形式報(bào)送省人大常委會(huì)法工委，便于審查人員及時(shí)掌握法規(guī)最新修改情況。”〔10〕山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《依法做好合法性審查 提高設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量——山東省2017年設(shè)區(qū)的市地方立法審查指導(dǎo)工作綜述》，載《山東人大工作》2018年第3期，第48頁。湖北省《設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)審批工作規(guī)程》第11條、第12條要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委應(yīng)當(dāng)在法規(guī)案二審后，及時(shí)報(bào)送省人大常委會(huì)法規(guī)工作室相關(guān)處室、省人大民宗僑外委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)征求意見。還要求設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委對(duì)承辦處室反饋的修改意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究吸收；沒有吸納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。

2.對(duì)地方性法規(guī)案的調(diào)研、論證過程提出要求。例如浙江省人大常委會(huì)《關(guān)于推進(jìn)設(shè)區(qū)的市完善立法工作機(jī)制提高依法立法水平的指導(dǎo)意見》，要求立法過程中加強(qiáng)調(diào)研論證，注重主要條款合法性論證并深化重點(diǎn)問題調(diào)研論證。湖北省人大常委會(huì)要求設(shè)區(qū)的市將地方性法規(guī)的起草作為一項(xiàng)課題來做，在報(bào)送省人大常委會(huì)審批的文件中，除了法規(guī)文本及說明、對(duì)照表、有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件之外，還必須包括課題研究報(bào)告和立法調(diào)研報(bào)告?！?1〕參見湖北省《設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)審批工作規(guī)程》第14條。在地方性法規(guī)案審議過程中，要求法規(guī)案經(jīng)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)第一次審議后必須舉行專家咨詢會(huì)，湖北省人大常委會(huì)相關(guān)處室人員會(huì)受邀參加專家咨詢會(huì)等立法活動(dòng)。在設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)第三次審議后、交付表決之前，省人大常委會(huì)相關(guān)處室還會(huì)組織實(shí)地調(diào)研、專家論證會(huì)等對(duì)法規(guī)案進(jìn)行調(diào)研、論證。

（三）對(duì)立法文本的審查

根據(jù)《立法法》第72條，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。從這一條看，合法性是省級(jí)人大常委會(huì)行使批準(zhǔn)審查權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，但是合法性審查的具體內(nèi)容規(guī)定不甚明確。全國人大常委會(huì)法工委曾指出，“對(duì)于地方性法規(guī)的規(guī)定是否適當(dāng)、立法技術(shù)是否完美、文字表述是否優(yōu)美，不做審查?！薄?2〕同前注〔3〕，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編書，第232頁。但是，《立法法》第97條規(guī)定，省級(jí)人大有權(quán)改變或者撤銷它的常委會(huì)制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；第98條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案?？梢?，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院及省級(jí)人大對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事后監(jiān)督或備案審查，標(biāo)準(zhǔn)不僅包括合法性，還包括適當(dāng)性。

在事后審查機(jī)制的“倒逼”之下，省級(jí)人大常委會(huì)在報(bào)批過程中采用的也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止狹義上的“合法性”標(biāo)準(zhǔn)。例如浙江省在2018年5月發(fā)布的《設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)合法性審查參考標(biāo)準(zhǔn)》，除規(guī)定合法性審查之外，還要求對(duì)地方性法規(guī)“是否與全面深化改革要求相適應(yīng)”進(jìn)行審查?！?3〕具體內(nèi)容包括：1.《中共中央關(guān)于黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》等黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決策部署；2.國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》精神和“放管服”改革、“最多跑一次”改革要求；3.經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域的改革要求。湖北省人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的審查包括合法性、重大政策性及合理性問題。〔14〕具體內(nèi)容包括：是否符合黨中央決策部署和省委工作要求；是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀；與部門規(guī)章、省政府規(guī)章同一事項(xiàng)的規(guī)定是否相銜接；是否存在其他明顯不合理規(guī)定。參見湖北省《設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)審批工作規(guī)程》第15條、第16條。山東省人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)也是采用合法性與合理性審查?！?5〕同前注〔10〕，山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)文，第49-50頁。

二、省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)制定全過程控制導(dǎo)致的問題

《立法法》修訂以來，設(shè)區(qū)的市和自治州制定地方性法規(guī)的積極性很高，報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的地方性法規(guī)數(shù)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新增行使地方立法權(quán)的272個(gè)設(shè)區(qū)的市中，2015年經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)僅有4件。到2016年12月底，已增加到278件。2017年底比2016年底增加了317件，增長(zhǎng)幅度為114%。〔16〕同前注〔7〕，閆然、毛雨文，第30頁。從各省市人大常委會(huì)出臺(tái)的立法程序方面的規(guī)范性文件看，省級(jí)人大常委會(huì)為提高立法質(zhì)量采取的全過程控制措施也越來越復(fù)雜，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的自主性空間則越來越窄。

（一）省級(jí)人大常委會(huì)在地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)工作中不堪重負(fù)

隨著設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)數(shù)量增加，省級(jí)人大常委會(huì)的工作量也急劇增加。從審批時(shí)間上看，一件地方性法規(guī)從設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)通過，到省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，從2015年的24.8天到2016年延長(zhǎng)至41天，2017年上半年達(dá)到78.8天，個(gè)別地方性法規(guī)的審批時(shí)間甚至超過了4個(gè)月。〔17〕同上注，第35頁。如果再算上省級(jí)人大常委會(huì)提前介入設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立項(xiàng)、起草和審議過程的時(shí)間，一件地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)需要的周期更長(zhǎng)。以湖北省為例，共計(jì)13個(gè)設(shè)區(qū)的市和自治州擁有地方性法規(guī)制定權(quán)，一件地方性法規(guī)一般要經(jīng)過設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)三次審議再表決，按照人大常委會(huì)的會(huì)期，每次至少間隔兩個(gè)月，因此，每件地方性法規(guī)省級(jí)人大常委會(huì)提前介入的時(shí)間至少在6個(gè)月以上，足見周期之長(zhǎng)、工作量之大。

（二）設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的積極性、主動(dòng)性降低

由于省級(jí)人大常委會(huì)的全過程介入，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)的空間被壓縮。在地方性法規(guī)的制定過程中，從立法項(xiàng)目確立到立法內(nèi)容起草，雖然都是由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在具體安排和操作，決定權(quán)實(shí)質(zhì)上都掌握在省級(jí)人大常委會(huì)手上。從各省市的立法相關(guān)規(guī)范性文件中可以看出，在征求意見的過程中，如果設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)與省級(jí)人大常委會(huì)意見不一致，省級(jí)人大常委會(huì)的意見占據(jù)優(yōu)勢(shì)。只有少數(shù)省市規(guī)定了上下級(jí)人大常委會(huì)的意見不一致時(shí)通過法定程序解決爭(zhēng)議?！?8〕例如浙江省《設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查指導(dǎo)工作流程》第4條規(guī)定：對(duì)立法項(xiàng)目是否超出法定立法事項(xiàng)范圍有不同意見或者難以確定的，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)可以向全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)請(qǐng)示，并及時(shí)將全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的回復(fù)意見轉(zhuǎn)送有關(guān)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)。實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)為了立法計(jì)劃或?qū)徸h過程中草案的某些內(nèi)容獲得省級(jí)人大的支持，不得不花大量時(shí)間和精力到省級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。對(duì)設(shè)區(qū)的市而言，地方性法規(guī)制定權(quán)的自主行使空間變得越來越狹小。

權(quán)力行使空間被壓縮必然導(dǎo)致承擔(dān)責(zé)任的空間被壓縮，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的主動(dòng)性、積極性降低。一方面，設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)制定過程中處處依賴省級(jí)人大常委會(huì)的決定，一旦出現(xiàn)問題，就有可能將主要責(zé)任推給省級(jí)人大常委會(huì)，從而導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市逐漸失去承擔(dān)責(zé)任的意識(shí)和能力。另一方面，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的主動(dòng)性、積極性降低，提高自身立法水平的積極性也隨之降低，立法過程中也就更擺脫不了對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)的依賴，地方性法規(guī)制定權(quán)對(duì)設(shè)區(qū)的市而言如同“雞肋”。

（三）《憲法》和《立法法》下放地方性法規(guī)制定權(quán)的初衷沒有實(shí)現(xiàn)

立法權(quán)的高度集中，不符合改革開放以來社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，也不符合《憲法》關(guān)于在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的規(guī)定。因此2015年《立法法》修訂后對(duì)地方立法權(quán)的下放，在我國立法體制發(fā)展過程中具有里程碑意義。目前省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定的全過程控制，導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)重心逐漸偏移到省級(jí)人大常委會(huì)手上，設(shè)區(qū)的市逐漸失去行使地方性法規(guī)制定權(quán)的空間，失去主動(dòng)性、積極性，這種局面違背了《憲法》《立法法》下放地方性法規(guī)制定權(quán)的初衷。

從法的實(shí)施角度看，如果排除故意違法這種情形，法律規(guī)范的初衷沒有得到落實(shí)主要有兩方面原因：一是客觀上缺乏實(shí)施法律的外部條件，二是實(shí)施主體主觀認(rèn)識(shí)上背離了法律的內(nèi)在邏輯。省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)實(shí)施的外部條件問題，主要是相關(guān)主體的立法能力建設(shè)問題。《立法法》修改之初，全國人大法工委曾指出，“設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)后，必然會(huì)加大省級(jí)人大常委會(huì)特別是法制工作機(jī)構(gòu)的工作量。在加強(qiáng)市級(jí)人大立法能力的同時(shí)，必須相應(yīng)地充實(shí)并強(qiáng)化省人大常委會(huì)的立法力量?！薄?9〕同前注〔3〕，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編書，第235頁。專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置和專業(yè)力量的配備是行使地方性法規(guī)制定權(quán)的基礎(chǔ)，設(shè)區(qū)的市獲得地方性法規(guī)制定權(quán)后，由于自身立法力量有限，也積極采取了一些應(yīng)對(duì)措施，例如通過參加培訓(xùn)、學(xué)習(xí)提高立法水平，通過委托科研院所等第三方參與增強(qiáng)立法能力。但省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)立法的全過程控制，既消解了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力，也消解了其提高立法能力的積極性。同時(shí)，隨著全過程控制的無限深入，省級(jí)人大常委會(huì)自身機(jī)構(gòu)和人員的配備也將成為“無底洞”。因此，省市兩級(jí)人大的立法能力建設(shè)并非問題所在，真正導(dǎo)致審查批準(zhǔn)權(quán)實(shí)施過程出現(xiàn)困境的是：實(shí)施主體背離了法律對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)的配置邏輯，模糊了兩種權(quán)力的界限。只是相較于省級(jí)人大常委會(huì)，設(shè)區(qū)的市對(duì)《憲法》和《立法法》權(quán)力配置邏輯的背離是被動(dòng)的而已。

鑒于2015年修訂的《立法法》，只賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，地方立法權(quán)限和空間極其有限，與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要還不相適應(yīng)，目前全國人大常委會(huì)正在考慮進(jìn)一步修改《立法法》等相關(guān)法律，賦予地方更大的立法空間?！?0〕參見陳菲：《全國人大擬考慮修法賦予地方更大立法空間》，載人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n1/2019/0909/c1001-31345066.html，2019年9月10日訪問。但是，如果僅僅從地方性法規(guī)所涉及的事項(xiàng)范圍角度擴(kuò)大立法權(quán)，當(dāng)前上下級(jí)人大之間權(quán)限模糊的局面不加以改善，即使未來擴(kuò)大了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)可以涉及的事項(xiàng)范圍，還是很難實(shí)現(xiàn)立法體制改革的初衷，也很難適應(yīng)我國地方立法的發(fā)展需要。

三、省級(jí)人大常委會(huì)全過程控制對(duì)審查批準(zhǔn)權(quán)制度邏輯的背離及主要原因

省級(jí)人大常委會(huì)的全過程控制，已經(jīng)模糊了審查批準(zhǔn)權(quán)的界限。要認(rèn)清省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)之間的界限，改善權(quán)力行使方式，至少需要解決兩個(gè)問題：一是審查批準(zhǔn)權(quán)究竟是立法權(quán)的一部分還是對(duì)立法的監(jiān)督權(quán)？二是權(quán)力行使主體之間是什么關(guān)系？權(quán)力的屬性、權(quán)力行使主體之間的關(guān)系，是選擇權(quán)力實(shí)施方式的主要影響因素。由于實(shí)際運(yùn)行中的審查批準(zhǔn)權(quán)與法律文本中的審查批準(zhǔn)權(quán)，其背后的邏輯并不一致，在此對(duì)二者進(jìn)行對(duì)比，可以揭示當(dāng)前省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)對(duì)法定界限的背離程度。

（一）省級(jí)人大常委會(huì)全過程控制背后的邏輯

從目前各省級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審批工作流程相關(guān)規(guī)范和具體實(shí)踐，可以看出省級(jí)人大常委會(huì)行使審查批準(zhǔn)權(quán)的過程中，將自己定位成了“立法監(jiān)護(hù)人”的角色。

1.與監(jiān)護(hù)制度對(duì)監(jiān)護(hù)人、被監(jiān)護(hù)人的行為能力預(yù)設(shè)類似，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大或常委會(huì)的角色預(yù)設(shè)是“立法能力不足”的主體，而對(duì)自己的角色預(yù)設(shè)是“彌補(bǔ)地方立法能力不足”的主體。2015年《立法法》修訂后新增的地方性法規(guī)制定主體，除了一些較大的市和自治州，其余均不具備地方立法經(jīng)驗(yàn)。雖然《立法法》也授權(quán)各省級(jí)人大常委會(huì)可以綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間。但是各地的步伐都比較快，截至2017年12月底，就已經(jīng)有272個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州獲得授權(quán)，可以開始制定地方性法規(guī)。〔21〕同前注〔7〕，閆然、毛雨文，第26頁。從《立法法》修訂到各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市進(jìn)行普遍授權(quán)的時(shí)間間隔看，的確很難說充分考慮了設(shè)區(qū)的市當(dāng)時(shí)的立法能力。

2.省級(jí)人大常委會(huì)為“提高地方立法質(zhì)量、提高地方立法工作能力”，〔22〕參見湖北省《設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)審批工作規(guī)程》第1條、浙江省《關(guān)于推進(jìn)設(shè)區(qū)的市完善立法工作機(jī)制提高依法立法水平的指導(dǎo)意見》第1條、山東省《地方立法條例》第1條等。對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的制定實(shí)行全過程控制。與監(jiān)護(hù)人代理被監(jiān)護(hù)人處理法律事務(wù)類似，在制定立法計(jì)劃、法規(guī)起草與審議、法規(guī)文本報(bào)批等過程中，設(shè)區(qū)的市沒有單方?jīng)Q定權(quán)，立法計(jì)劃、法規(guī)案等都要報(bào)經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)征求意見，在上下級(jí)之間意見不一致的時(shí)候，省級(jí)人大常委會(huì)的意見通常起到?jīng)Q定作用。

3.地方性法規(guī)以設(shè)區(qū)的市的名義出臺(tái)。類似于監(jiān)護(hù)人代理行為的法律后果歸屬于被監(jiān)護(hù)人，省級(jí)人大常委會(huì)雖然對(duì)整個(gè)立法過程進(jìn)行控制，其意志在立法過程中起到?jīng)Q定性作用，但設(shè)區(qū)的市是名義上的立法主體，立法過程中涉及的立法計(jì)劃、立法草案等，最終都以設(shè)區(qū)的市的名義對(duì)外發(fā)布。這一點(diǎn)使得審查批準(zhǔn)中的全過程控制區(qū)別于省級(jí)人大常委會(huì)作為立法主體時(shí)的全過程控制。

可見，針對(duì)設(shè)區(qū)的市立法能力不足的情況，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)整個(gè)立法過程實(shí)行“監(jiān)護(hù)”，法律后果則歸屬于設(shè)區(qū)的市，這是一個(gè)典型的“立法監(jiān)護(hù)人”的邏輯。在這樣的邏輯支配之下，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)就是全程控制、全面審查。

（二）《憲法》《立法法》確立的省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的制度邏輯

我國的立法體制隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，1954年憲法規(guī)定，全國人大是“行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”，1982年《憲法》和《地方組織法》修改后，立法體制發(fā)生重大變革，變成“中央和地方兩級(jí)立法體制”?！?3〕王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第81頁。2015年《立法法》修改后，賦予所有設(shè)區(qū)的市和自治州地方性法規(guī)制定權(quán)，地方這一級(jí)立法體制進(jìn)一步分化為兩級(jí)地方立法體制?？梢钥闯?，我國的立法權(quán)在中央與地方的配置，不斷在適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要、與時(shí)俱進(jìn)。

1.1982年《地方組織法》曾規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)和下級(jí)人大及其常委會(huì)共享立法權(quán)。按照1982年《地方組織法》對(duì)立法權(quán)的配置，省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)可以擬訂地方性法規(guī)草案，然后提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審議制定?？梢钥闯觯藭r(shí)《地方組織法》的目的是讓省會(huì)市和較大的市與省級(jí)人大常委會(huì)共享一個(gè)地方立法權(quán)。從立法過程上看，包括立項(xiàng)、起草、審議、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)的擬定權(quán)只是立法權(quán)的一部分，而且省會(huì)市和較大的市擬訂的法規(guī)案，在省級(jí)人大常委會(huì)審議階段還可能被修改、被否決，審議制定權(quán)才是整個(gè)立法過程中起著決定性作用的權(quán)力。因此，雖然省會(huì)市和較大的市與省級(jí)人大常委會(huì)共享一個(gè)立法權(quán)，但省級(jí)人大常委會(huì)才是真正起決定作用的立法主體。由于立法過程的特殊性，法律很難對(duì)法規(guī)案擬定權(quán)與審議制定權(quán)的邊界進(jìn)行明確區(qū)分，如果省級(jí)人大常委會(huì)在地方性法規(guī)的擬定階段“提前介入”，對(duì)地方性法規(guī)的制定實(shí)行全過程控制，涉及的也只是立法權(quán)行使過程中不同環(huán)節(jié)主體權(quán)力配置的合理性問題，并不存在對(duì)立法權(quán)本身的非法干預(yù)或侵占。

2.現(xiàn)行《憲法》、法律確立了省級(jí)人大常委會(huì)的立法監(jiān)督權(quán)和下級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)。1986年《地方組織法》修改、2015年《立法法》修改以及2018年《憲法》修改，先后賦予省會(huì)市和較大的市、所有設(shè)區(qū)的市和自治州地方性法規(guī)制定權(quán)，同時(shí)授予省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)權(quán)。雖然迄今為止，設(shè)區(qū)的市和自治州的地方性法規(guī)制定權(quán)仍然不是一個(gè)完整的立法權(quán)，但是與之前的地方性法規(guī)擬訂權(quán)相比，已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。從《立法法》的權(quán)力配置思路上看，“地方性法規(guī)的制定權(quán)，主要是為了保證地方更有效地管理本行政區(qū)域內(nèi)的各種事務(wù)，體現(xiàn)的是憲法規(guī)定的‘遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則’?！薄?4〕同前注〔3〕，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編書，第244頁。要更好地發(fā)揮設(shè)區(qū)的市的主動(dòng)性和積極性，省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)就不能再跟以前的審議制定權(quán)一樣定位為立法決定權(quán)，而只能是一種立法監(jiān)督權(quán)。立法監(jiān)督分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，對(duì)地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)屬于事前監(jiān)督，國務(wù)院和全國人大常委會(huì)的備案監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。正如學(xué)者所說，“若認(rèn)為省、自治區(qū)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)不僅可以對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)合法性進(jìn)行審查，還可以對(duì)其進(jìn)行合理性審查，甚至還能修改其內(nèi)容，無異于將省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)等同于其過去享有的‘審議制定權(quán)’，這不能不說是一種歷史的倒退。”〔25〕伊士國、李杰：《論設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度》，載《中州大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期，第58頁。立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力，存在各自的邊界、內(nèi)容和責(zé)任承擔(dān)方式，如果法律規(guī)定不完善或者權(quán)力行使不當(dāng)，就會(huì)造成一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的非法干預(yù)和侵占。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，這個(gè)“邊界”就是立法監(jiān)督權(quán)對(duì)立法權(quán)的合法性審查。

3.上下級(jí)人大之間的關(guān)系是法律上的監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系、工作上的聯(lián)系關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。雖然《憲法》《地方組織法》等法律規(guī)范沒有直接規(guī)定我國上下級(jí)人大之間的關(guān)系，但是從代議制民主的基本原理和《憲法》確立的人民代表大會(huì)制度上看，上下級(jí)人大之間與上下級(jí)政府之間不同，是不能存在“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”的?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人民代表大會(huì)是《憲法》第2條第1款規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”在全國和地方的直接體現(xiàn)，無論哪一級(jí)人民代表大會(huì)都應(yīng)當(dāng)是本地區(qū)決定一切事務(wù)的最高機(jī)關(guān)。每個(gè)代表機(jī)關(guān)都應(yīng)該服從本地區(qū)人民的意志和利益。因此，如果上下級(jí)人大之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，必然違背了民主集中制的原則，違背了人民代表大會(huì)制度的基本原理。彭真同志曾指出，上下級(jí)人大常委會(huì)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，它們是聯(lián)系關(guān)系，是法律性質(zhì)的監(jiān)督關(guān)系?！?6〕參見全國人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編》（1949—1990），中國民主法制出版社1990年版，第393頁。具體說來，上下級(jí)人大之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)“是法律上的監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系、工作上的聯(lián)系關(guān)系。”〔27〕蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第253頁。

上下級(jí)人大之間法律上的監(jiān)督關(guān)系，既是保障各級(jí)人大依法獨(dú)立行使職權(quán)的機(jī)制，也是保障國家法制統(tǒng)一的有效機(jī)制。根據(jù)《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，要報(bào)全國人大常委會(huì)備案。設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，要報(bào)本省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。這都是上級(jí)人大依法對(duì)下級(jí)人大立法活動(dòng)的監(jiān)督。上級(jí)人大的立法監(jiān)督權(quán)是一種法定權(quán)力，具體的監(jiān)督事項(xiàng)、方式和效力，都要依照憲法和法律的規(guī)定進(jìn)行，以免形成上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的不當(dāng)干預(yù)、壓縮下級(jí)人大法定的權(quán)力空間。

上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系，主要是提供業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與幫助，進(jìn)行工作上的溝通與交流，雙方在法律上地位都是平等、獨(dú)立的，并不涉及上下級(jí)人大權(quán)力的配置問題。上級(jí)人大除了通過制定法律、法規(guī)和作出決議、決定，要求下級(jí)人大貫徹實(shí)施外，不得向下級(jí)人大及其常委會(huì)發(fā)號(hào)施令，也不得代行下級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，更不得侵犯或干預(yù)下級(jí)人大及其常委會(huì)行使憲法、法律規(guī)定的職權(quán)?！?8〕同上注，第256頁。

（三）導(dǎo)致省級(jí)人大常委會(huì)背離審查批準(zhǔn)權(quán)制度邏輯的主要原因

從我國憲法、法律對(duì)立法權(quán)的配置思路以及上下級(jí)人大之間的關(guān)系可以看出，法律文本中對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)的定位是立法監(jiān)督者，在這個(gè)邏輯支配之下，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)實(shí)行合法性審查。實(shí)踐中省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)審查批準(zhǔn)權(quán)制度邏輯的背離主要基于三方面原因：

1.從權(quán)力配置的方式看，長(zhǎng)期以來我國中央與地方、地方各級(jí)立法事權(quán)劃分高度同構(gòu)，由此形成的慣性導(dǎo)致省級(jí)人大常委會(huì)將立法監(jiān)督權(quán)與立法權(quán)混淆。我國立法權(quán)的劃分方式存在明顯的“全能主義”和“全責(zé)主義”傾向，地方擁有的事權(quán)幾乎就是中央的翻版?！?9〕參見封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國實(shí)踐——兼析我國央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，載《政治與法律》2017 年第6 期，第28頁。立法權(quán)的劃分方式?jīng)Q定了地方立法對(duì)中央立法、下級(jí)立法對(duì)上級(jí)立法的附屬性。2015年《立法法》修改后，設(shè)區(qū)的市與省級(jí)立法權(quán)限劃分仍然如此，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這三方面也并非設(shè)區(qū)的市之專屬立法權(quán)，只是與省級(jí)立法的適用地域范圍有區(qū)別而已。雖然現(xiàn)行《地方組織法》《立法法》和《憲法》將1982年《地方組織法》規(guī)定的由省級(jí)人大常委會(huì)和省會(huì)市、較大的市人大及其常委會(huì)共享的立法權(quán)，改為省級(jí)人大常委會(huì)的立法監(jiān)督權(quán)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)，但立法權(quán)同構(gòu)情形下形成的觀念和工作方式極易導(dǎo)致省級(jí)人大常委會(huì)混淆立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)?！?0〕要解決地方立法事權(quán)劃分高度同構(gòu)問題，必須改變當(dāng)前以立法事務(wù)性質(zhì)或?qū)傩詾闃?biāo)準(zhǔn)劃分立法權(quán)的思路，限于本文研究旨趣，不做過多探討。相關(guān)研究可參見封麗霞：《中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“重要程度”還是“影響范圍”?》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期，第37頁；同上注，封麗霞文，第29-32頁。受該立法體制的影響，理論界對(duì)立法權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)的研究不夠透徹，對(duì)實(shí)踐也產(chǎn)生了一些誤導(dǎo)。例如，學(xué)界有人主張現(xiàn)階段要提高設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量，省級(jí)人大常委會(huì)不僅要扮演“法制統(tǒng)一守護(hù)人”的角色，監(jiān)督立法，確保法規(guī)合法性，還要扮演“立法監(jiān)護(hù)人”的角色?！?1〕參見廖軍權(quán)、黃瀧一：《提升設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的創(chuàng)新機(jī)制：立法點(diǎn)評(píng)》，載《地方立法研究》2017年第1期，第61-62頁。筆者認(rèn)為，從法治國家的角度，理解一項(xiàng)權(quán)力的屬性，必須從憲法和法律本身的邏輯出發(fā)，現(xiàn)行《憲法》和《立法法》對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)定位為立法監(jiān)督者的合法性審查權(quán)，是符合人民代表大會(huì)制度的基本原理和我國立法實(shí)踐發(fā)展需要的。對(duì)于理論上和現(xiàn)實(shí)中偏離法治的認(rèn)識(shí)和做法，應(yīng)當(dāng)予以澄清和矯正。

2.從權(quán)力體現(xiàn)的利益看，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)與省級(jí)人大常委會(huì)立法監(jiān)督權(quán)的行使存在不同的利益驅(qū)動(dòng)，《憲法》《立法法》中對(duì)兩種利益的分配沒有形成明確的方案，實(shí)踐中就無法準(zhǔn)確把握審查批準(zhǔn)權(quán)的界限。地方立法除了是對(duì)國家利益的具體化和落實(shí)，還是對(duì)地方利益的確認(rèn)與配置，立法監(jiān)督則主要是維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。審查批準(zhǔn)權(quán)的界限，包括行使時(shí)間、審查范圍、與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的界限等，實(shí)質(zhì)就是衡量地方利益與國家利益如何分配的具體標(biāo)準(zhǔn)。上述標(biāo)準(zhǔn)在立法中并不清晰。以“合法性審查”為例，《憲法》第100條和《立法法》第72條要求設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)要根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，而且制定的地方性法規(guī)不得同憲法、法律及行政法規(guī)、本省、市、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸?？梢?，制定階段的合法性標(biāo)準(zhǔn)主要是“不與上位法相抵觸”。但是，何為抵觸？?jī)H指違反上位法明確規(guī)定，還是必須構(gòu)成對(duì)上位法精神的違背？另外，《立法法》對(duì)“合法性”與“適當(dāng)性”的規(guī)定也不甚明確，甚至有些混亂。例如，根據(jù)《立法法》第97條的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)、省級(jí)人大改變和撤銷的是“不適當(dāng)?shù)摹狈?、地方性法?guī)，但根據(jù)第96條的規(guī)定，予以改變和撤銷的情形又包括超越權(quán)限、下位法違反上位法等“合法性”問題。上位法依據(jù)不明確，各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)合法性審查的細(xì)化規(guī)定也必然出現(xiàn)混亂。

3.從權(quán)力實(shí)施的后果看，后果是行為實(shí)施后產(chǎn)生的效果、導(dǎo)致的責(zé)任，也是影響當(dāng)事人對(duì)行為做出預(yù)判的主要依據(jù)，當(dāng)前立法中設(shè)區(qū)的市立法權(quán)和省級(jí)人大常委會(huì)立法監(jiān)督權(quán)實(shí)施后果相關(guān)規(guī)定的缺位，是導(dǎo)致審查批準(zhǔn)權(quán)偏離法定軌道的重要因素。隨著公民法治觀念的增強(qiáng)、國家對(duì)地方立法質(zhì)量的重視，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)工作也越來越重視。但對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)行使審查批準(zhǔn)權(quán)的責(zé)任承擔(dān)問題，一直沒有明確規(guī)定。近年來立法監(jiān)督方面的問題不斷出現(xiàn)，例如2016年，全國人大常委會(huì)對(duì)浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的、杭州市人大常委會(huì)制定的《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》與《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定不一致進(jìn)行了立法監(jiān)督，要求其對(duì)條例進(jìn)行修改?！?2〕2015年10月，浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動(dòng)自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留。潘洪斌認(rèn)為，該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)了扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段，違反了法律規(guī)定，因此于2016年4月致信全國人大常委會(huì)提出審查建議，請(qǐng)求撤銷該條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。全國人大常委會(huì)法工委認(rèn)為條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致，遂與杭州市人大常委會(huì)進(jìn)行溝通，要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行研究，對(duì)條例規(guī)定進(jìn)行修改。杭州市人大常委會(huì)將條例的修改列入2017年立法計(jì)劃。參見楊維漢、陳菲：《一輛電動(dòng)自行車牽動(dòng)全國人大常委會(huì)》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017-02/26/c_1120531540.htm，2019年10月5日訪問。2017年7月,黨中央公開通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的問題,《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”的實(shí)例?！?3〕參見朱寧寧：《全國人大常委會(huì)法工委就地方立法“放水”事件作出權(quán)威回應(yīng)》，載新浪網(wǎng)，https://k.sina.cn/article_2087169013_7c67abf502000fvlc.html?http=fromhttp&subch=onews，2019年10月5日訪問。上述事件致使省級(jí)人大常委會(huì)在監(jiān)督地方性法規(guī)方面簡(jiǎn)直是如履薄冰，如今各省市對(duì)地方性法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，對(duì)地方性法規(guī)的起草過程也更多地“提前介入”，從立法計(jì)劃、立法過程到文本審查，省級(jí)人大常委會(huì)不僅對(duì)立法全過程進(jìn)行控制，甚至將地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)視為工作中最大的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。

四、準(zhǔn)確把握省級(jí)人大常委會(huì)的地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)權(quán)的界限

如前文所述，省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的行使貫穿于設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)立法全過程，背離了現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律的精神。要使省級(jí)人大常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在各自權(quán)限范圍內(nèi)充分行使職權(quán)，必須準(zhǔn)確把握省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的行使界限，同時(shí)也要進(jìn)一步明晰審查批準(zhǔn)權(quán)的責(zé)任邊界。

（一）審查批準(zhǔn)權(quán)行使的時(shí)間始于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)批之時(shí)

在不同的立法權(quán)配置邏輯之下，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行干預(yù)的起始時(shí)間有所不同。1982年的《地方組織法》曾經(jīng)規(guī)定省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)可以擬訂地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審議制定。因此省級(jí)人大常委會(huì)可以從地方性法規(guī)草案擬訂之后、提請(qǐng)審議之時(shí)對(duì)地方性法規(guī)行使權(quán)力?，F(xiàn)行《憲法》第100條第2款和《立法法》第72條第2款、第5款規(guī)定，省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。依據(jù)上述規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)行使審查批準(zhǔn)權(quán)，從地方性法規(guī)經(jīng)設(shè)區(qū)的市人大或常委會(huì)審議之后、報(bào)請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)之時(shí)開始行使，不包括立項(xiàng)、起草和審議過程。

實(shí)踐中省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的制定實(shí)行全過程控制，對(duì)制定階段的立法計(jì)劃、審議階段的法規(guī)草案進(jìn)行審查，超越了審查批準(zhǔn)權(quán)的法定時(shí)間界限。有人甚至主張為了減輕審查批準(zhǔn)階段的工作量，“在正式報(bào)批階段，審查標(biāo)準(zhǔn)適度從寬；但在法規(guī)草案提前報(bào)送省級(jí)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)征求意見階段，審查標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)”?！?4〕朱振進(jìn)：《對(duì)較大市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的思考》，載《 觀察與思考》2012年第4期，第45頁。這是典型的全過程控制邏輯，將省級(jí)人大常委會(huì)當(dāng)作“立法監(jiān)護(hù)人”，忽視了審查批準(zhǔn)權(quán)的法定時(shí)間界限，違背了現(xiàn)行憲法和法律對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)和省級(jí)人大常委會(huì)立法監(jiān)督權(quán)的配置邏輯。立法計(jì)劃涉及立法權(quán)限問題，對(duì)立法權(quán)限的審查的確屬于合法性審查，但是，對(duì)立法權(quán)限的審查時(shí)間應(yīng)當(dāng)是在地方性法規(guī)報(bào)批之時(shí)，而不是在立法計(jì)劃制定之時(shí)。同樣，審議過程中的地方性法規(guī)草案內(nèi)容上也可能存在合法性問題，省級(jí)人大常委會(huì)的合法性審查也應(yīng)當(dāng)是在報(bào)批之時(shí)。

（二）審查批準(zhǔn)權(quán)行使的范圍限于地方性法規(guī)的合法性和一定程度的合理性

省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查，不是毫無邊界的全面審查，審查范圍包括合法性和具備合法性前提下的一定程度的合理性。雖然《立法法》只規(guī)定了省級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，沒有直接規(guī)定合法性審查的具體范圍，但審查批準(zhǔn)不是一個(gè)孤立的環(huán)節(jié)，其審查內(nèi)容可以與地方性法規(guī)的制定以及備案審查過程中的合法性審查結(jié)合起來探究。

1.合法性審查的范圍。在地方性法規(guī)制定階段，根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委的解釋，與上位法相抵觸主要包括以下情況：第一，上位法有明確規(guī)定，與上位法相反的；第二，雖不與上位法相反，卻旨在抵消上位法規(guī)定、搞“上有政策下有對(duì)策”的；第三，上位法無明確規(guī)定，與上位法立法目的和立法精神相反的；第四，違反《立法法》關(guān)于立法權(quán)限規(guī)定的；第五，超出上位法關(guān)于行政處罰的種類與幅度、行政許可權(quán)限、行政強(qiáng)制措施種類規(guī)定的?！?5〕同前注〔3〕，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編書，第303頁。

在地方性法規(guī)備案階段，《立法法》第96條、第97條規(guī)定了備案機(jī)關(guān)的審查范圍，即有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)地方性法規(guī)予以改變或者撤銷的情形：第一，超越權(quán)限的；第二，下位法違反上位法規(guī)定的；第三，違背法定程序的；第四，不適當(dāng)?shù)摹Ｔ谏鲜銮樾沃?，前三點(diǎn)是合法性審查的范圍，第四點(diǎn)涉及合理性問題。

綜上，審查批準(zhǔn)過程中合法性審查的范圍雖然在《立法法》第72條沒有直接規(guī)定，但是從全國人大法工委對(duì)起草階段“不相抵觸”的要求和《立法法》第96條、第97條規(guī)定的備案審查階段予以改變和撤銷的情形中，完全可以推導(dǎo)出來。

2.合法性審查包含一定程度的合理性審查。如果將合法性審查作為一個(gè)大前提，“適當(dāng)性”應(yīng)當(dāng)是在符合“合法性”這個(gè)前提下討論的問題，即法定幅度和范圍內(nèi)的適當(dāng)性。例如，要求設(shè)區(qū)的市根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)，就是在符合立法權(quán)限這個(gè)“合法性”問題之下的“適當(dāng)性”問題。對(duì)于合理性審查，可以確定為對(duì)公民權(quán)利和國家權(quán)力配置過程中明顯違反比例原則情形的審查，例如要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或者遵守的措施明顯脫離實(shí)際的；要求公民、法人和其他組織履行義務(wù)與其所享有的權(quán)利明顯不平衡的；賦予國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與要求其承擔(dān)的義務(wù)明顯不平衡的；對(duì)某種行為的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡，違反比例原則的，等等。〔36〕同上注，第303-304頁。

總的來說，合法性審查原則包括形式上的合法性審查，還包括對(duì)公民權(quán)利和國家權(quán)力配置過程中明顯違反比例原則的審查。實(shí)踐中，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)實(shí)行全過程控制及全面審查，由于《立法法》對(duì)審查批準(zhǔn)權(quán)的范圍沒有進(jìn)行明確羅列，各地對(duì)具體審查范圍的理解也不盡一致。一些省市甚至將當(dāng)?shù)氐恼咭?、工作部署都?guī)定進(jìn)去，〔37〕例如湖北省《設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)審批工作規(guī)程》第15條、第16條；浙江省《設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)合法性審查參考標(biāo)準(zhǔn)》第3條。相關(guān)規(guī)定過于寬泛，容易造成對(duì)立法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。鑒于各省市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)工作中遇到的問題不盡相同，建議全國人大憲法和法律委員會(huì)出臺(tái)一個(gè)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見，相關(guān)省市人大常委會(huì)根據(jù)《立法法》及指導(dǎo)意見，對(duì)各省市規(guī)定的審查范圍做出調(diào)整。同時(shí)，全國人大常委會(huì)法工委也可以及時(shí)整理、公布審查批準(zhǔn)或備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的合法性問題相關(guān)指導(dǎo)意見或典型案例，供省級(jí)人大常委會(huì)參照。

（三）上下級(jí)人大之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作為審查批準(zhǔn)權(quán)的補(bǔ)充

立法是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，要提升立法質(zhì)量，需要從制定立法計(jì)劃到獲得批準(zhǔn)的全過程著手，也需要從立法權(quán)限、立法程序、法規(guī)案內(nèi)容等全方位考慮。因此，提升設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的質(zhì)量，僅僅通過審查批準(zhǔn)階段的立法監(jiān)督權(quán)是無法實(shí)現(xiàn)的，還需要上下級(jí)人大之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式作為補(bǔ)充。

一方面，產(chǎn)生于地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)之前的合法性問題，可以借助業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式提前解決。例如設(shè)區(qū)的市超越立法權(quán)限制定地方性法規(guī)，如能在制定立法計(jì)劃之時(shí)發(fā)現(xiàn)，可以及時(shí)糾正，避免浪費(fèi)立法資源。雖然地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)之前省級(jí)人大常委會(huì)不能進(jìn)行合法性審查，但是完全可以通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式盡早進(jìn)行提醒和溝通。實(shí)踐中一些省市要求直接審查設(shè)區(qū)的市立法計(jì)劃的必要性、可行性和特色性，〔38〕例如湖北省《設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)審批工作規(guī)程》第6條。則違反了合法性審查的法定時(shí)間界限。而且設(shè)區(qū)的市結(jié)合本地實(shí)際制定立法計(jì)劃，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)該地區(qū)的了解和對(duì)立法可行性的見解，并不見得比當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)“高明”。因此，對(duì)于立法計(jì)劃制定階段存在的合法性與合理性問題，應(yīng)通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式進(jìn)行溝通，不能采用具有強(qiáng)制性的方式，避免對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)造成違法或不當(dāng)干預(yù)。

另一方面，超越審查批準(zhǔn)權(quán)審查范圍之外的問題，可以借助業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式進(jìn)行溝通。例如，省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的制定程序、文本規(guī)范等發(fā)布指導(dǎo)性意見；設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)舉行立法調(diào)研、專家論證會(huì)時(shí)，邀請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)人員參加；省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)審議過程中的草案提出建議等。但是要注意業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬于非權(quán)力手段，要求設(shè)區(qū)的市“應(yīng)當(dāng)”采納省級(jí)人大常委會(huì)的建議，就超越了業(yè)務(wù)指導(dǎo)這種非權(quán)力手段的界限。實(shí)踐中一些省市人大常委會(huì)要求設(shè)區(qū)的市將地方性法規(guī)當(dāng)作課題來研究，〔39〕參見湖北省人大常委會(huì)辦公廳《關(guān)于完善設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)立法工作機(jī)制的意見》。以促進(jìn)地方立法質(zhì)量的提高。在報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，除法規(guī)文本、起草說明、對(duì)照表、有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件之外，還要求設(shè)區(qū)的市同時(shí)報(bào)送課題研究報(bào)告和立法調(diào)研報(bào)告。課題研究報(bào)告、立法調(diào)研報(bào)告等屬于與地方性法規(guī)相關(guān)的立法事實(shí)，體現(xiàn)出立法者對(duì)法規(guī)內(nèi)容做了哪些調(diào)查研究。省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)待立法文本和立法事實(shí)應(yīng)當(dāng)采取不同的態(tài)度，對(duì)立法事實(shí)的掌握和要求通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式進(jìn)行更為合適。

（四）明確省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的責(zé)任承擔(dān)問題

有權(quán)力就應(yīng)當(dāng)有約束，任何權(quán)力的行使都伴隨著責(zé)任承擔(dān)的問題。要讓審查批準(zhǔn)權(quán)回歸法定邊界內(nèi)，必須正確認(rèn)識(shí)省級(jí)人大常委會(huì)的責(zé)任承擔(dān)問題，建立合理的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，消除其權(quán)力行使過程中不必要的顧慮。

1.民主過程的責(zé)任承擔(dān)具有特殊性。制定、審議、通過地方性法規(guī)和省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)都屬于民主過程，正如科恩所說，“民主國家公民必須相信錯(cuò)誤難免”，所以“實(shí)行民主是以承認(rèn)某些判斷確比另一些好為前提的，而且承認(rèn)在自治過程中做出那樣的決定是永遠(yuǎn)不會(huì)完結(jié)的任務(wù)。”〔40〕［美］科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務(wù)印書館2007年版，第174-176頁。因此，并沒有什么絕對(duì)正確的真理，更為“正確”的認(rèn)識(shí)是在民主過程的不斷辯論中獲得的。由于成文法的抽象性，對(duì)于“合法性審查”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在不同時(shí)期，在各個(gè)設(shè)區(qū)的市立法過程中、省市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)過程中甚至備案審查過程中，理解都有可能不同。因此，認(rèn)識(shí)的局限性或辯論的有限性不應(yīng)當(dāng)成為追責(zé)的理由。

2.責(zé)任承擔(dān)與權(quán)力行使機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、權(quán)力行使方式密切聯(lián)系。權(quán)力的性質(zhì)不同，行使機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、權(quán)力行使方式也不同。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，例如，行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，《行政訴訟法》也因此建立了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度。而各級(jí)人大及其常委會(huì)實(shí)行的是集體領(lǐng)導(dǎo)制，集體行使職權(quán)，集體決定問題，很難讓某一領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任。從權(quán)力行使方式上看，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，如果作出具體行為的公務(wù)員存在主觀上的過錯(cuò)，個(gè)人也會(huì)被追責(zé)。而各級(jí)人大代表主要是通過參加人大及其常委會(huì)的會(huì)議行使權(quán)力，人大代表享有言論免責(zé)權(quán)，在人大及其常委會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。

3.妨礙民主過程本身的行為應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。除民主過程的局限性和人大代表履職方式的特殊性外，審查批準(zhǔn)結(jié)果也可能受到其他因素影響，例如，民主過程本身遭到不當(dāng)干預(yù)或破壞，致使審查批準(zhǔn)程序甚至人民代表大會(huì)制度無法發(fā)揮作用。法定民主程序是立法民主性、合法性、科學(xué)性的重要保障，也是地方治理民主化、法治化的重要體現(xiàn)。當(dāng)事人不當(dāng)干預(yù)或破壞，主觀上存在故意，客觀上也會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展造成嚴(yán)重危害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任和政治責(zé)任。

目前，地方性法規(guī)一旦審查出合法性問題，大多只是要求對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行修改，除《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》這種故意在立法層面“放水”、導(dǎo)致甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的情形外，一般沒有追究相關(guān)人員責(zé)任。當(dāng)前運(yùn)行的責(zé)任追究機(jī)制基本是合理的。但由于沒有明確規(guī)定，各省級(jí)人大常委會(huì)還是顧慮重重。因此建議有權(quán)機(jī)關(guān)通過法律或權(quán)威解釋，進(jìn)一步明確審查批準(zhǔn)權(quán)的責(zé)任承擔(dān)問題，規(guī)定只要沒有故意違反法定民主程序并能及時(shí)改正問題，就不予追責(zé)。消除省級(jí)人大常委會(huì)的顧慮，才能讓審查批準(zhǔn)權(quán)回歸法定邊界，為地方立法的特色和創(chuàng)新留下空間。

五、結(jié)論

省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)權(quán)的行使?fàn)顩r，是憲法和法律對(duì)地方立法權(quán)配置狀況的反映。長(zhǎng)期以來，由于我國央地、地方各級(jí)立法事權(quán)劃分高度同構(gòu)形成的思維慣性、立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)的界限不明、法律責(zé)任的缺位，省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)的行使偏離了“合法性審查”的邊界，本應(yīng)作為立法監(jiān)督者的省級(jí)人大常委會(huì)，異化成設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定過程中的“立法監(jiān)護(hù)人”，對(duì)地方性法規(guī)制定實(shí)行全過程控制，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)造成不當(dāng)干預(yù)，致使設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)制定過程中失去主動(dòng)性和積極性，也致使省級(jí)人大常委會(huì)在對(duì)地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)工作中如履薄冰、不堪重負(fù)。要走出當(dāng)前困境，全國人大應(yīng)進(jìn)一步完善合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)機(jī)制，省級(jí)人大常委會(huì)則應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)審查批準(zhǔn)權(quán)的屬性、邊界和責(zé)任承擔(dān)問題，讓地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)權(quán)回歸法定的邊界之內(nèi)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗(yàn)的積累和立法能力的提高，要真正實(shí)現(xiàn)在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，不僅要在地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)范圍上逐步放寬，未來還可以考慮逐步取消省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)，將地方立法的事前監(jiān)督整合為統(tǒng)一實(shí)行事后備案審查，賦予設(shè)區(qū)的市完整的地方立法權(quán)。