有意義 有作為 沒經驗
——關于普通國省干線服務設施規(guī)劃工作的思考

文/交通運輸部規(guī)劃研究院 張男

作為公路行業(yè)服務和保障民生的基本公益性服務，普通國省干線公路服務設施建設事情雖小，但意義重大。同時，作為行業(yè)發(fā)展新階段的新任務，雖然可參考可借鑒的經驗不多，但如果能夠充分調動沿線政府和社會服務力量的積極性，與旅游和扶貧產業(yè)相結合，不斷完善政策指導框架，這項工作一定能在行業(yè)轉型升級，推進供給側結構性改革，提升公路服務能力。

落實中的問題

普通國省干線公路服務設施工作經驗不足。在政策理解方面，對《規(guī)劃》和《普通國省干線公路服務設施建設實施暫行技術要求》的認識不足；存在一些項目的建設規(guī)模設置較高，實施過程中由于征地、資金等因素，面臨較大困難，列入計劃的項目難以落地。

在全國普通國省干線公路服務設施建設項目摸底過程中，發(fā)現一些省市沒有進行統(tǒng)籌布局規(guī)劃；未對其具體建設條件進行核查，項目實施可行性難以保障；交通運輸部補資金到位后，部分項目面臨規(guī)劃調整、無法征地等問題，影響整體工作進度。

在溝通機制方面，項目實施過程中與交通運輸部、政府、其他部門未能建立及時有效的溝通機制；各省內溝通不暢，與各地市信息傳導不暢，對地市上報項目的具體情況不了解，對項目推進過程中遇到的問題不掌握，對產生的問題未積極協(xié)調解決，影響了工作的有序推進。

資金撥付落實和建設標準不協(xié)調。交通運輸部要求的補助資金撥付不及時，按照交通運輸部要求，各省級交通運輸主管部門要會同同級財政部門在交通運輸部下達計劃后一個月內，將計劃落實到具體項目并撥付資金推進項目實施，但部分省份未按照文件要求，資金計劃下達較晚，或存在二者不同步的現象。

省級配套資金不足，服務設施建設中無省級補助，經濟發(fā)展落后地區(qū)財政資金緊張，自籌資金壓力大，占用養(yǎng)護資金切塊包干費用。

建設標準不同，部分省份出臺了服務設施相關的建設規(guī)范，建設標準較高。若按照省級建設標準推進建設工作，投資規(guī)模較大，資金不足。若按照交通運輸部的規(guī)劃要求僅配備基本功能，則無法滿足省內建設標準，難以竣工驗收。

要素投入不足，管理運營維護難持續(xù)。目前普通國省干線公路服務設施的建設、管理和運營普遍依托于養(yǎng)護管理人員，資金從養(yǎng)護切塊包干經費中支出，缺少相關管理制度和專項資金保障，后期運營難以為繼；缺少相關政策支持，市場化運作邊界尚未明確，審計時，公路部門無據可依。希望交通運輸部層面能夠盡快出臺《加強普通公路服務設施管理服務的指導意見》和相關服務規(guī)范，明確市場化運作模式及收益使用辦法。

筆者作為全國普通國省干線公路服務設施專項規(guī)劃研究調研組成員之一，通過深入全國14個省份，對《全國普通國省干線公路服務設施“十三五”建設專項規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）落實情況的統(tǒng)計與調研中發(fā)現：這項工作仍然面臨著工作經驗不足、建設和維護資金壓力大、建設和管理標準不協(xié)調等嚴峻挑戰(zhàn)。

形成的經驗

模式創(chuàng)新，突出合作共享理念。積極探索與沿線村鎮(zhèn)、旅游部門、環(huán)保部門、市政部門等地方政府部門合作共建的思路。通過與沿線鎮(zhèn)村合作，統(tǒng)籌沿線陸域服務，鼓勵村民運營維護服務設施，解決征地問題的同時，有效緩解了農產品占道經營、路邊停車休息帶來的交通安全問題。

注重與旅游部門融合，依托服務區(qū)拓展旅游驛站，打造“公路服務區(qū)+旅游驛站”模式。例如，四川印發(fā)的《關于加快推進全省普通國省干線公路“交通+旅游”融合發(fā)展示范試點項目建設的指導意見》，將“建設服務設施”作為一項重要任務明確提出。

積極探索服務設施管理運營的長效機制，根據類別、功能、規(guī)模等采取多樣化的管理運營模式；服務區(qū)探索引入市場機制，盡可能實施市場化運作模式；停車區(qū)結合各地實際，盡可能采取委托管理（如依托加油站、小賣部、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農家樂、農戶等）負責管理或行業(yè)自身管理（依托公路站）等模式，以保障服務設施運營期服務水平。

思維拓展，靈活解決用地問題。打破公路服務設施“逢建必征”的固有思維，對現有公路資源充分整合，靈活解決征地問題。

充分利用公路既有設施（公路道班、路政中隊、工區(qū)、收費站、治超站等），結合基層道班建設服務設施；將普通國省干線公路服務區(qū)建設工作納入“路域環(huán)境治理、提級改造、美麗鄉(xiāng)村建設、交通與旅游融合”等綜合性工程建設中，同步施工，發(fā)揮沿線地方政府和社會資源的作用和積極性；利用新建養(yǎng)護設施的機會，對于新建的養(yǎng)護設施，要求在管、養(yǎng)基礎上，增加服務功能，打造成為管、養(yǎng)、服務一體的公路設施；加強基礎調查，充分利用公路沿線邊角地，改造建設服務設施，結合路網特點，重點在省際交界、山區(qū)、景區(qū)和交通量較大的公路設置服務設施。

福建省三明市荊東服務區(qū)包含加油、停車、零售、衛(wèi)生間、加水、維修等服務項目。福建省公路管理局/供圖

湖北省宜昌市國道351線上的五峰服務區(qū) 潘慶芳/攝

提前部署，全面保障任務落實。省級交通運輸主管部門牽頭，聯合相關部門和地方政府，提前進行規(guī)劃，建立省級項目庫，并對具備建設條件的項目進行摸底篩查，在交通運輸部下達年度計劃任務，中央補助資金下達后，能夠迅速識別一批規(guī)模適中、推進條件成熟、手續(xù)完備的項目，保證項目落地順利實施。

因地制宜，探索管理運營的長效機制。根據公路服務設施類別、功能、規(guī)模等，采取多樣化的管理運營模式。服務區(qū)探索引入市場機制，盡可能實施市場化運作模式；停車區(qū)、停車休息點結合各地實際，盡可能采取委托管理，以保障服務設施運營服務水平。

加強溝通和監(jiān)管，確保工作產生實效。各地初步建立多層級的溝通機制，切實保證工作的順利進行。一是主動與交通運輸部溝通，準確把握文件要求、工作方向和建設任務。二是積極與規(guī)劃項目實施單位進行對接落實工作，定期召集相關人員召開建設協(xié)調會，確保政策落到實處，及時發(fā)現工作中的具體問題，妥善協(xié)調解決。三是制定日?？己斯芾磙k法，將項目建設情況的監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

湖南省岳陽市國道107線皇姑塘服務區(qū)位于岳陽縣新開鎮(zhèn)境內，占地面積96畝。 余彬/攝

重點考慮的幾個關系

規(guī)劃與建設（工可、設計）。這里需要考慮規(guī)劃能做什么？規(guī)劃不能做什么？設計的選址一般只是看位置與周圍可見范圍內的關系，但規(guī)劃選址的考慮范圍和因素就要更廣泛，這對后期運營的影響也更大。此外，規(guī)劃內容需要明確規(guī)劃范圍、需求和功能、規(guī)劃布局、建設與管理四方面的內容。

服務設施與路網。從綜合交通運輸規(guī)劃體系的角度看，公路服務設施的規(guī)劃，屬于公路基礎設施系統(tǒng)中，交通工程及沿線設施的組成部分。與它并列的還有交通安全設施和管理設施。在當前的普通公路規(guī)劃工作中，交安設施、管理設施（養(yǎng)護、治超、應急等）都早已是一項規(guī)定動作，基本每隔一個周期都會做相應的專項規(guī)劃指導建設和管理。

《規(guī)劃》重點解決普通公路省際間、大中城市間和區(qū)域內長距離出行公路服務供給不足的問題。以普通國省干線一、二級公路為主體的服務設施，需充分考慮其他技術等級普通公路的實際需要。作為集散的一、二級公路和三、四級公路服務設施，則應主要在省域內進行規(guī)劃建設。

既有路網與新建路網。本次《規(guī)劃》基于“十二五”期末（2015年底）已建和在建的公路網進行工作，原則上從“十三五”規(guī)劃期開始，所有新建設或提級改造的普通國省干線一二級公路應布設公路服務設施，將按《公路工程技術標準》要求實行“同步立項、同步設計、同步建設、同步運營”。其中，《公路工程技術標準》對于改擴建工程，交通工程及沿線設施應配合公路主體工程的改擴建方案，提供了配套的交通工程及沿線設施的設計和施工組織方案。

公路服務設施與其他沿線設施。公路服務設施與交通安全設施協(xié)同，確保在既有安全設施的框架下規(guī)劃布局服務設施，不缺項不漏項，解決安全隱患而不是增加安全風險。

公路服務設施與管養(yǎng)設施統(tǒng)籌融合，確保在不影響日常養(yǎng)護管理（應急）作業(yè)的基礎上，利用現有土地，同址合建，但實行分區(qū)管理，在不應影響管養(yǎng)秩序的前提下，停車、公共衛(wèi)生間可共用。

公路服務設施與其他公共服務設施，其中環(huán)保部門的設施，如環(huán)境整治、環(huán)衛(wèi)（垃圾處理、環(huán)保公廁）設施等；文化旅游部門的設施，如游客服務中心、基層公共文化服務中心、應急救援中心、旅游公廁等；商務、供銷、郵政部門的設施，如基層銷售網點、村村通郵設施、農村物流配送網點等。

公路服務設施與社會服務設施，可引導、帶動社會服務設施向規(guī)范化、集約化發(fā)展，包括整治路域環(huán)境，降低安全風險；補全社會服務設施公益性短板，在用地緊張、水電資源匱乏地區(qū)可與現有社會服務設施（加油站、餐飲、超市、住宿、營地、景區(qū)等）共建共享。

公路服務設施與城鎮(zhèn)，大城市周邊、城鎮(zhèn)密集地區(qū)，適當降低公路服務設施密度，為進出城的公路用戶提供必要的服務，如停車、信息引導。干線公路沿線的小城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)，則定位在主動解決城鎮(zhèn)實際問題（如大貨車停車、休息、餐飲、維修）等，為進出城鎮(zhèn)的公路用戶提供服務。

基本服務與延伸服務。普通國道干線公路交通基本公共服務其附屬設施有較強的公益性，本次《規(guī)劃》以公路用戶需求強烈且公益性較強的服務功能為基礎，確定基本服務。并確定公路用戶需求強烈，具有一定公益性，存在較強競爭性的服務為延伸服務。