案件管理與檢察權(quán)內(nèi)部制約

丁西超

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全面依法治國(guó)迎來新征程，對(duì)進(jìn)一步健全完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，提供更多更實(shí)更好的“法治產(chǎn)品”“檢察產(chǎn)品”提出更高要求。適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，不斷深化檢察機(jī)關(guān)案件管理工作，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約，對(duì)構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰制約有力運(yùn)行高效的檢察權(quán)運(yùn)行新機(jī)制具有重大意義。

一、深入推進(jìn)案件管理機(jī)制改革是保障檢察權(quán)依法規(guī)范行使的必要舉措

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要職責(zé)。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)在司法辦案管理方面，主要是采取以部門條線為主的“三級(jí)審批”模式。但隨著檢察工作深入發(fā)展，傳統(tǒng)的案件管理手段已難以完全滿足工作發(fā)展的需求。為此，高檢院黨組作出了全面推行案件管理機(jī)制改革的決策部署，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)成立專門案件管理部門，實(shí)施案件集中管理。黨的十八屆三中全會(huì)以來，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，檢察機(jī)關(guān)全面推進(jìn)司法責(zé)任制改革，不斷完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。司法責(zé)任制改革背景下，新的檢察權(quán)運(yùn)行的突出特點(diǎn)是檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)，并對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。那么，在突出檢察官辦案主體地位同時(shí)，還需不需要案件管理部門的內(nèi)部監(jiān)督制約？在這個(gè)問題上，有的檢察人員還沒有做到正確對(duì)待，有的甚至對(duì)案件管理還抱有一定偏見和不理解。我們認(rèn)為，保障檢察權(quán)依法正確行使，除了需要加強(qiáng)辦案部門和檢察官自我管理、自我約束之外，必須構(gòu)建橫向的專門案件管理作為重要制度保障。

一是傳統(tǒng)以條線為主的部門管理，自成一體、獨(dú)立運(yùn)作，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，存在重縱向輕橫向、重結(jié)果輕過程、重個(gè)案輕統(tǒng)籌等問題，容易產(chǎn)生監(jiān)督的“真空”和“盲區(qū)”，難以做到客觀中立，不利于法律監(jiān)督真正落到實(shí)處，不利于司法辦案質(zhì)量提高，不利于檢察長(zhǎng)把握全局進(jìn)行宏觀決策。

二是“權(quán)力不受監(jiān)督和制約，必然導(dǎo)致腐敗和濫用”，這是一條亙古不變的真理，檢察權(quán)也不例外。特別是在司法責(zé)任改革突出檢察官辦案獨(dú)立性、減少管理層級(jí)去行政化的情況下，尤其需要案件管理部門作為獨(dú)立的“第三人”加強(qiáng)對(duì)司法辦案的監(jiān)督制約，確?！胺艡?quán)不放任、有權(quán)不任性?！?/p>

三是近年來案件管理機(jī)制改革實(shí)踐表明，案件管理部門大力加強(qiáng)業(yè)務(wù)信息化建設(shè)，充分依托信息化手段，全面履行流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查、統(tǒng)計(jì)分析、案件信息公開等職能，從程序、實(shí)體、訴訟權(quán)利保障等對(duì)檢察官辦案進(jìn)行監(jiān)督制約，在規(guī)范司法行為、提高辦案質(zhì)量、促進(jìn)司法公開公正等方面取得的成效是顯而易見的。

同時(shí)，我們也必須看到，紀(jì)檢監(jiān)察、審判機(jī)關(guān)也在不斷加強(qiáng)案件監(jiān)督管理工作，公安機(jī)關(guān)也正推行設(shè)立案件管理部門，充分說明加強(qiáng)案件集中管理是大勢(shì)所趨。

二、新形勢(shì)新任務(wù)要求必須進(jìn)一步深化檢察案件管理工作

黨的十九大報(bào)告明確提出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。隨著司法責(zé)任制改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革等重大改革深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入了前所未遇的職能重大調(diào)整、工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，做大做強(qiáng)法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，推進(jìn)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展成為必然，這為檢察機(jī)關(guān)案件管理工作帶來了新挑戰(zhàn)。特別是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革全面鋪開的新形勢(shì)下，實(shí)施“捕訴合一”在提高司法辦案效率的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察官獨(dú)立辦案的職權(quán)，更加需要建立健全與機(jī)構(gòu)改革相匹配的新型辦案監(jiān)管機(jī)制，著力強(qiáng)化流程管理，加強(qiáng)質(zhì)量管控，以確保檢察權(quán)依法規(guī)范公正高效運(yùn)行。

最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)對(duì)案件管理工作高度重視，在視察高檢院案件管理工作時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“案件監(jiān)督管理只能進(jìn)一步加強(qiáng)、健全和完善，這是方向。只有這樣才能促進(jìn)高檢院、檢察系統(tǒng)辦理的案件更加優(yōu)質(zhì)高效，更好地發(fā)揮憲法賦予的法律監(jiān)督職能。如果內(nèi)部管理松松垮垮，這里一個(gè)窟窿，那里一個(gè)問題，憑什么去監(jiān)督別人？如果沒有嚴(yán)格、縝密、科學(xué)的案件監(jiān)督管理，怎么可能發(fā)現(xiàn)辦案中實(shí)體、程序上的諸多問題？所以這項(xiàng)工作只能強(qiáng)化，這是沒有止境的。”張軍檢察長(zhǎng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要全面踐行“嚴(yán)管厚愛”的監(jiān)督理念，充分運(yùn)用政治智慧、法律智慧和監(jiān)督智慧，創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化管理舉措，以新的理念促進(jìn)案件管理工作取得新進(jìn)展。要堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏為目標(biāo)，寓案管于服務(wù)中，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，更加積極主動(dòng)地履行自己的監(jiān)督職責(zé)，倒逼和促進(jìn)全體檢察人員提升素質(zhì)能力。這為我們深化案件管理工作提供了根本遵循。

適應(yīng)新形勢(shì)，新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)案管工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：由原來注重對(duì)業(yè)務(wù)部門整體監(jiān)督為主向?qū)z察官個(gè)體監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變，從以往事務(wù)性服務(wù)管理為主向?qū)I(yè)性監(jiān)督管理為主轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)被動(dòng)式提出問題向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、解決問題轉(zhuǎn)變。對(duì)照新要求，當(dāng)前案管工作還存在不少差距和不足：一是案件管理工作點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，各地重視程度不一，工作發(fā)展不平衡。特別是基層院人員配備不足，“事多人少”矛盾突出?！爸胤?wù)輕監(jiān)督”“重事務(wù)輕業(yè)務(wù)”等現(xiàn)象仍客觀存在，難以聚焦案件管理主責(zé)主業(yè)。二是素質(zhì)能力還不完全適應(yīng)，雙贏、共贏、多贏理念樹立得還不夠牢固，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督方面做得不夠到位。三是信息化智能化手段有待完善。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行五年來在規(guī)范司法行為提高辦案質(zhì)效等方面發(fā)揮了很好的作用，但隨著各項(xiàng)改革深入推進(jìn)，需要進(jìn)行升級(jí)完善，提高其科學(xué)化、智能化、人性化水平。案件監(jiān)督管理信息化輔助手段也需進(jìn)一步配套完善。

三、充分發(fā)揮案件管理職能作用，服務(wù)構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰制約有力運(yùn)行高效的檢察權(quán)運(yùn)行新機(jī)制

當(dāng)前，山東省檢察機(jī)關(guān)正全面開展以“捕訴合一”“擴(kuò)大民事行政及公益訴訟監(jiān)督”為軸心的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，構(gòu)建“1+5”案件監(jiān)管體系，扎實(shí)履行案件管理職能。

（一）確立案件管理部門業(yè)務(wù)樞紐地位

山東省人民檢察院黨組高度重視案件管理工作，試點(diǎn)基層院均設(shè)立案件管理部，將具有監(jiān)督管理屬性的案件管理、研究室、檢委辦、信息技術(shù)等部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)人員優(yōu)化整合，構(gòu)建起權(quán)限職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有序高效的案件監(jiān)督管理體系。注重發(fā)揮業(yè)務(wù)樞紐作用，探索開展由案件管理部門對(duì)法律監(jiān)督線索集中管理、統(tǒng)一分流和跟蹤督辦機(jī)制。研發(fā)法律監(jiān)督線索分析平臺(tái)，通過對(duì)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)多維度智能分析，自動(dòng)篩查可能存在的立案監(jiān)督、遺漏罪行、抗訴及公益訴訟等監(jiān)督線索，助力辦案檢察官提升法律監(jiān)督效果。

（二）突出“五項(xiàng)”主業(yè)，加強(qiáng)檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約

牢固樹立“嚴(yán)管厚愛”監(jiān)管理念，確立“以服務(wù)為統(tǒng)領(lǐng)，做深做實(shí)做強(qiáng)監(jiān)督，通過嚴(yán)格監(jiān)管優(yōu)化提升服務(wù)質(zhì)效”的工作思路，推動(dòng)形成全院、全員、全過程的案件質(zhì)量效率監(jiān)管大格局。

1.實(shí)施辦案流程監(jiān)管“可視化”，把程序問題解決在初始狀態(tài)。樹立向前一步工作法，研發(fā)應(yīng)用全省檢察機(jī)關(guān)流程監(jiān)控系統(tǒng)，將各業(yè)務(wù)條線監(jiān)控規(guī)則300余條嵌入檢察官辦案流程，對(duì)案件辦理中易疏漏、易出錯(cuò)的事項(xiàng)和重點(diǎn)程序、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)強(qiáng)化規(guī)則指引，加強(qiáng)預(yù)警提醒，督促整改落實(shí)，著力推進(jìn)流程監(jiān)管由“糾錯(cuò)式”向“可視化”轉(zhuǎn)變，形成案件管理部門與辦案檢察官的良性互動(dòng)，切實(shí)防范司法不規(guī)范問題發(fā)生。

2.全面推進(jìn)質(zhì)量評(píng)查“常態(tài)化”，促進(jìn)辦案質(zhì)量不斷提升。依據(jù)最高人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查辦法，制定山東省評(píng)查工作實(shí)施細(xì)則，積極探索案件管理部門檢察官獨(dú)立開展評(píng)查，構(gòu)建“本院橫向評(píng)查為主、上級(jí)院縱向評(píng)查為輔”評(píng)查新模式。研發(fā)案件質(zhì)量評(píng)查智能輔助系統(tǒng)，對(duì)于程序性、客觀性問題，由系統(tǒng)對(duì)照評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)和電子卷宗進(jìn)行自動(dòng)評(píng)查，通過“三書比對(duì)”等輔助人工開展深度實(shí)體評(píng)查，實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量評(píng)查“常態(tài)化”“案件化”辦理。

3.把業(yè)務(wù)分析作為新的增長(zhǎng)點(diǎn)，提升案管部門服務(wù)發(fā)展能力。（1）強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。保證數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確、統(tǒng)一、安全、適用。（2）加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合共享。每月向院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門提供數(shù)據(jù)分析表，向下級(jí)院下發(fā)辦案情況通報(bào)，每季度制作統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，每半年研判司法辦案態(tài)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決存在的突出問題，推進(jìn)檢察業(yè)務(wù)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。（3）加強(qiáng)與辦案部門和上下級(jí)院協(xié)作配合，注重對(duì)重點(diǎn)部門重點(diǎn)問題的業(yè)務(wù)分析，圍繞黨委政府中心工作、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，結(jié)合檢察職能，分析研判經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、懲治腐敗、生態(tài)文明建設(shè)、掃黑除惡等領(lǐng)域犯罪特點(diǎn)和規(guī)律，為領(lǐng)導(dǎo)決策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

4.健全完善檢察業(yè)務(wù)考評(píng)和檢察官辦案業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，發(fā)揮正確引領(lǐng)作用。堅(jiān)持以司法辦案為中心，更加注重法律監(jiān)督質(zhì)效的原則，修訂完善省院對(duì)市級(jí)院業(yè)務(wù)工作評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建以“辦案數(shù)量、辦案效率、辦案質(zhì)量、訴訟監(jiān)督效果、案件質(zhì)量評(píng)查”五個(gè)維度的業(yè)務(wù)考評(píng)體系，充分發(fā)揮考核機(jī)制對(duì)強(qiáng)化法律監(jiān)督工作的激勵(lì)推動(dòng)作用。積極參與做好檢察官綜合業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工作，把辦案流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)查等納入檢察官業(yè)績(jī)考核，載入個(gè)人司法業(yè)績(jī)檔案，為檢察官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定和退出員額提供基礎(chǔ)依據(jù)。

5.深入推進(jìn)案件信息公開，切實(shí)以公開促公正。依托人民檢察院案件信息公開網(wǎng)和微信平臺(tái)，統(tǒng)籌做好案件程序性信息、重要案件信息和法律文書的公開發(fā)布工作。研發(fā)推行山東檢察律師服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公開數(shù)據(jù)遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)查詢，代理事項(xiàng)異地網(wǎng)上預(yù)約，辦案進(jìn)展信息自動(dòng)推送，更好地保障辯護(hù)人、訴訟代理人訴訟權(quán)利行使。落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”，全面推行檢察宣告制度，對(duì)13類決定事項(xiàng)公開宣告，深化辦案釋法說理，真正以人民群眾看得見的方式實(shí)現(xiàn)公平正義。

完善案管工作的兩點(diǎn)建議：一是以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，出臺(tái)加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期案管工作實(shí)施意見，突出監(jiān)督管理業(yè)務(wù)屬性，對(duì)案管機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備作出明確規(guī)定，對(duì)案管各項(xiàng)工作要求和程序進(jìn)行清單式梳理，形成包括案件受理、流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查、數(shù)據(jù)分析研判等在內(nèi)的案件管理標(biāo)準(zhǔn)體系。二是加快推進(jìn)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0版升級(jí)完善工作，為新形勢(shì)下司法辦案、強(qiáng)化監(jiān)督工作提供新引擎。加強(qiáng)與公安部、最高人民法院的橫向溝通，推進(jìn)建設(shè)跨部門政法共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)電子卷宗、案件信息等數(shù)據(jù)資源互聯(lián)共享。