偵查監(jiān)督新模式的路徑探索

李學(xué)東

最高人民檢察院《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要“探索實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式”。廣州市檢察機(jī)關(guān)積極作為，結(jié)合廣州實(shí)際進(jìn)行了有益的嘗試。經(jīng)過(guò)一年多的探索和實(shí)踐，目前廣州市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)已啟動(dòng)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式辦理案件281件，辦結(jié)262件。經(jīng)審查共發(fā)出《檢察建議書(shū)》72份，《糾正違法通知書(shū)》57份，《應(yīng)逮捕犯罪嫌疑人建議書(shū)》26份；監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案28件，撤案31件；篩查涉嫌職務(wù)犯罪線索4條，啟動(dòng)民事公益訴訟1件，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)得到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和專(zhuān)家學(xué)者的一致肯定。下面我對(duì)廣州市檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)情況進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

一、問(wèn)題的提出：重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化改革的必要性

人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的職能。如何做強(qiáng)、做實(shí)、做優(yōu)法律監(jiān)督主業(yè)是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代檢察工作新局面臨的重大課題。不斷發(fā)展壯大檢察事業(yè)，就必須堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義檢察道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，做好法律監(jiān)督這篇大文章。習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督作出重要指示，張軍檢察長(zhǎng)也提出，法律監(jiān)督要抓業(yè)務(wù)，就是要抓辦案。要在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案。不能就案辦案，要有政治智慧、法律智慧。張軍檢察長(zhǎng)提出的一系列新理念、新觀點(diǎn)、新要求，為我們開(kāi)展新時(shí)代檢察工作提供了強(qiáng)有力的理論指引。

聚焦檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督主業(yè)，必須厘清發(fā)展著力點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，偵查監(jiān)督工作存在線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查核實(shí)難、監(jiān)督處理難三大難題，嚴(yán)重阻礙著偵查監(jiān)督職能的發(fā)揮。廣州市檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)開(kāi)展法律監(jiān)督工作也遇到這些難題，具體表現(xiàn)為：一是法律監(jiān)督工作依附性強(qiáng)。監(jiān)督淪為“副業(yè)”和“軟任務(wù)”。監(jiān)督線索單純依靠審查逮捕案件辦理過(guò)程發(fā)現(xiàn)，線索發(fā)現(xiàn)渠道較為單一。在監(jiān)督工作完成后，很多時(shí)候只有一份體現(xiàn)最終監(jiān)督?jīng)Q定的法律文書(shū)，并且是作為審查逮捕案件的子文書(shū)保存于內(nèi)卷中，沒(méi)有一整套監(jiān)督卷宗材料。二是法律監(jiān)督工作程序性弱。監(jiān)督工作缺乏流程意識(shí)，不足以完整體現(xiàn)監(jiān)督案件立案、調(diào)查、審查、決定以及跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核的過(guò)程。三是法律監(jiān)督線索調(diào)查核實(shí)難。監(jiān)督的過(guò)程比較簡(jiǎn)單、隨意，辦案屬性不強(qiáng)，缺乏對(duì)違法事實(shí)的調(diào)查、證據(jù)收集判斷方面的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查核實(shí)手段有限。而且受制于審查逮捕期限，對(duì)于有些監(jiān)督事項(xiàng)，在有限的期限內(nèi)調(diào)查核實(shí)清楚存在現(xiàn)實(shí)的困難。

在以審判為中心的刑事訴訟制度改革、深化司法體制改革、完善檢察監(jiān)督體系改革的大背景下，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理成為破解偵查監(jiān)督工作難題，掃除法律監(jiān)督工作發(fā)展障礙的有益探索，有助于偵查監(jiān)督部門(mén)將辦案和監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，通過(guò)案件化辦理模式提升監(jiān)督工作規(guī)范化水平，實(shí)現(xiàn)司法正義與司法效率的統(tǒng)一。

二、實(shí)踐探索：以三個(gè)注重為抓手，提升監(jiān)督效能

廣州市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的特點(diǎn)是突顯監(jiān)督主業(yè)地位，以?xún)?yōu)化資源配置、明確問(wèn)題導(dǎo)向、探索機(jī)制創(chuàng)新為抓手，通過(guò)內(nèi)涵的豐富完善和程序的流程再造，為偵查監(jiān)督工作帶來(lái)重大的變革。

（一）注重優(yōu)化資源配置，夯實(shí)試點(diǎn)基礎(chǔ)

一是強(qiáng)化辦案力量，確保施行一致。全市11個(gè)基層院根據(jù)均成立領(lǐng)導(dǎo)小組，擬定工作思路，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作的開(kāi)展，確保試點(diǎn)工作步調(diào)一致。為更好地落實(shí)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)院抽調(diào)辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀檢察官組建辦案組，從組織上夯實(shí)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)。

二是明確組織架構(gòu)，確保模式一致。探索設(shè)置與工作實(shí)際相符的辦案組織架構(gòu)及明晰權(quán)力清單，目前廣州市檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的辦案組織形式主要有三種：以白云區(qū)人民檢察院為代表的由偵監(jiān)部門(mén)檢察官履行重大事項(xiàng)監(jiān)督職能；以花都區(qū)人民檢察院為代表的“大監(jiān)督”模式，即偵監(jiān)部門(mén)牽頭，多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)參與，共同展開(kāi)監(jiān)督工作；以黃埔區(qū)人民檢察院為代表的依托內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，由刑事訴訟監(jiān)督部統(tǒng)一行使重大事項(xiàng)監(jiān)督職能。在組織架構(gòu)的選擇上，由各基層院結(jié)合實(shí)際在以上給定的三種辦案組織形式中自行選擇其一，再根據(jù)試點(diǎn)情況，優(yōu)化最佳模式予以全市推廣。

三是制定考評(píng)機(jī)制，確保量化一致。定期對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)查，將案件化辦理的質(zhì)量作為入額檢察官考評(píng)的重要依據(jù)，對(duì)案件化辦理的案件同審查逮捕案件一起進(jìn)行量化考核；對(duì)該項(xiàng)試點(diǎn)工作做出重大貢獻(xiàn)的，在評(píng)先評(píng)優(yōu)時(shí)優(yōu)先考慮。

（二）注重問(wèn)題導(dǎo)向，保障試點(diǎn)推進(jìn)

一是明確重大監(jiān)督事項(xiàng)范圍，厘清收案的“界”。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，明確重大監(jiān)督事項(xiàng)外延，厘清“重大監(jiān)督事項(xiàng)”和一般監(jiān)督事項(xiàng)的邊界。從監(jiān)督事項(xiàng)的違法嚴(yán)重程度、參與社會(huì)治理重要性程度等維度出發(fā)，將“重大監(jiān)督事項(xiàng)”的范圍限定為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹?、不?yīng)當(dāng)立案而立案的等方面內(nèi)容。

二是規(guī)范流程管理，突出辦理的“序”。出臺(tái)試點(diǎn)工作方案、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理實(shí)施細(xì)則或辦理規(guī)定等文件，建立從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、實(shí)施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)核復(fù)議到結(jié)案歸檔完整流程，并明確辦案期限。辦理信息在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)上同步標(biāo)注，實(shí)現(xiàn)辦理全程留痕。

（三）注重制度創(chuàng)新，提升監(jiān)督質(zhì)效

一是豐富監(jiān)督手段，增強(qiáng)監(jiān)督剛性?；ǘ紖^(qū)人民檢察院綜合運(yùn)用檢察建議書(shū)、糾正違法通知書(shū)、建議更換承辦人、提起抗訴、提起公益訴訟等多種方式，履行監(jiān)督職能。經(jīng)查證沒(méi)有違法事實(shí)的，報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后結(jié)案；證據(jù)確鑿，違法事實(shí)清楚的，依法提出相應(yīng)監(jiān)督意見(jiàn)；存在職務(wù)犯罪線索的，依法移交相關(guān)部門(mén)處理。為了使監(jiān)督文書(shū)達(dá)到標(biāo)本兼治的監(jiān)督效果，黃埔區(qū)人民檢察院綜合考慮違法情形的性質(zhì)，采用制發(fā)相對(duì)柔性的《檢察建議書(shū)》和相對(duì)剛性的《糾正違法通知書(shū)》并用的監(jiān)督手段，建立層進(jìn)式監(jiān)督機(jī)制。

二是構(gòu)建全程監(jiān)督機(jī)制，消除監(jiān)督空白。將監(jiān)督觸角延伸至審查逮捕后、審查起訴前，實(shí)現(xiàn)訴訟階段全程監(jiān)督。黃埔區(qū)人民檢察院針對(duì)存疑不捕案件建立“一案一跟進(jìn)”機(jī)制。對(duì)存疑不捕案件補(bǔ)充偵查事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)體審查后，向偵查機(jī)關(guān)制發(fā)《偵查活動(dòng)監(jiān)督函》，根據(jù)補(bǔ)充偵查結(jié)果，建議偵查機(jī)關(guān)將案件移送審查起訴、繼續(xù)補(bǔ)充偵查、撤案或者終止偵查。

三是積極開(kāi)發(fā)案件平臺(tái)，提升辦案智能化水平。花都區(qū)人民檢察院院自主研發(fā)設(shè)計(jì)了“重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理綜合平臺(tái)”，該平臺(tái)將與全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)接，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對(duì)所有監(jiān)督事項(xiàng)統(tǒng)一登記及案號(hào)管理，細(xì)化辦案節(jié)點(diǎn)，形成線索受理、分流、立案、審查、監(jiān)督、結(jié)案、歸檔的流程在線管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督案件的全程、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)與監(jiān)控。

三、成效和思考：重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理效果之考量

（一）取得的成效

經(jīng)過(guò)一年多的探索和實(shí)踐，廣州市檢察機(jī)關(guān)已啟動(dòng)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式辦理了廣州某摩托車(chē)公司涉嫌生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品案、閆某某等人組織賣(mài)淫罪等一批有影響的案件，監(jiān)督工作朝著良性化、規(guī)范化、高效化的方向發(fā)展。

一是轉(zhuǎn)變了司法監(jiān)督理念，建立了良性共贏關(guān)系。張軍檢察長(zhǎng)最近在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專(zhuān)題研討班上提出，要樹(shù)立、養(yǎng)成共同的執(zhí)法司法理念，建立監(jiān)督與被監(jiān)督的良性關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙贏、多贏、共贏。通過(guò)開(kāi)展重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理，以法定的手段和標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)調(diào)查，以嚴(yán)格的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定事實(shí)、以正式的決定形式宣告，實(shí)現(xiàn)規(guī)范辦案的全過(guò)程，更容易讓偵查機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)決定產(chǎn)生尊重和認(rèn)同。例如，通過(guò)與廣州市公安局法制部門(mén)的協(xié)作，將廣州市檢察機(jī)關(guān)的書(shū)面糾正違法意見(jiàn)納入公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法考核、督查的考量指標(biāo)。在案件會(huì)商等制度的制定和修改的過(guò)程中，認(rèn)真聽(tīng)取公安法制部門(mén)的意見(jiàn)，將有益的建議加入規(guī)定，體現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)意志，使得監(jiān)督以更為容易接受的方式落實(shí)。同時(shí)建立了重大偵查違法情況季度通報(bào)制度，促使公安機(jī)關(guān)制定《關(guān)于規(guī)范辦理偵查活動(dòng)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確規(guī)定辦案人員存在檢察院指出執(zhí)法問(wèn)題的追責(zé)，提高了公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志對(duì)偵查監(jiān)督工作的重視，減少了重大違法事項(xiàng)的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督和被監(jiān)督方的共贏。

二是監(jiān)督朝著規(guī)范化方向發(fā)展。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理通過(guò)設(shè)定嚴(yán)格的受案標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)方式、調(diào)查方法、辦案時(shí)間等一系列規(guī)則，確定辦案節(jié)點(diǎn)和工作文書(shū)，將監(jiān)督事項(xiàng)從“辦事模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗k案模式”，提高了監(jiān)督工作的規(guī)范化水平。如白云區(qū)人民檢察院針對(duì)不同情形的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非法證據(jù)、刑訊逼供、不當(dāng)變更羈押措施這三類(lèi)在實(shí)踐中較為突出的重大監(jiān)督事項(xiàng)，制定《重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化分類(lèi)辦理指引（試行）》，統(tǒng)一案件化辦理的證據(jù)要求，提升了監(jiān)督的精細(xì)化、準(zhǔn)確性水平。

三是監(jiān)督朝著高效化發(fā)展。最顯著的特征是監(jiān)督案件數(shù)量和檢察建議、《糾正違法通知書(shū)》數(shù)量的顯著上升。今年以來(lái)，全市檢察機(jī)關(guān)共發(fā)出《檢察建議書(shū)》72份，《糾正違法通知書(shū)》57份，比去年同期上升2.6倍。

（二）存在的問(wèn)題

一是重大監(jiān)督事項(xiàng)的范圍仍需探索。目前，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理仍處在試點(diǎn)階段，各地對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)的范圍沒(méi)有明確的界定。就廣州市的試點(diǎn)工作來(lái)看，對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)的范圍主要有兩種設(shè)定方式：一種是立足外部評(píng)價(jià)對(duì)何為“重大”予以解釋?zhuān)饕薅ㄔ谏鐣?huì)影響大、輿論關(guān)注度高、存在信訪、維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)等案件或事件；另一種是立足偵監(jiān)部門(mén)的監(jiān)督職能對(duì)“重大”進(jìn)行限定，從偵監(jiān)部門(mén)的立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、兩法銜接等職能中，按照監(jiān)督事項(xiàng)違法嚴(yán)重程度、參與社會(huì)治理重要性程度等劃分出重大監(jiān)督事項(xiàng)?！爸卮蟊O(jiān)督事項(xiàng)”范圍如何科學(xué)設(shè)定，仍需要在試點(diǎn)過(guò)程中不斷明晰。

二是內(nèi)設(shè)辦案機(jī)構(gòu)的模式還需探討。在辦案機(jī)構(gòu)的組建上，廣州市檢察機(jī)關(guān)有三種不同的模式，各有利弊，究竟哪一種模式更加能發(fā)揮監(jiān)督質(zhì)效仍需要進(jìn)一步探索實(shí)踐。傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，由不同業(yè)務(wù)部門(mén)分別設(shè)置辦案組，各自履行監(jiān)督職責(zé)，雖有一定優(yōu)勢(shì)，但也存在缺點(diǎn)，如可能出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)督、辦案力量分散導(dǎo)致難以形成合力等，這些缺點(diǎn)可以由“大監(jiān)督”模式彌補(bǔ)。將監(jiān)督職能統(tǒng)一收歸至刑事訴訟監(jiān)督部的監(jiān)督模式兼具上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作目前仍在試點(diǎn)階段，而且將監(jiān)督職能完全從辦案業(yè)務(wù)中剝離出來(lái)是否科學(xué)仍需進(jìn)一步實(shí)踐論證。

三是監(jiān)督手段有一定局限性。檢察機(jī)關(guān)要想履行好監(jiān)督職能，享有有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)非常重要。目前對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)調(diào)查核實(shí)的手段主要有兩種，一是詢(xún)問(wèn)有關(guān)辦案人員、行政執(zhí)法人員、當(dāng)事人等，二是要求有關(guān)單位提供相關(guān)材料?，F(xiàn)行監(jiān)督方式多屬于程序性監(jiān)督，不具有強(qiáng)制性。糾正處理需要被監(jiān)督機(jī)關(guān)的配合，執(zhí)行力不強(qiáng)、權(quán)威性不高。