芻議法律監(jiān)督理論與實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展

鄭柯迅 徐倩

摘 要：轉(zhuǎn)型時(shí)期法律監(jiān)督理論的發(fā)展，離不開實(shí)踐的創(chuàng)新。我國的檢察權(quán)即為法律監(jiān)督權(quán)，兩者在內(nèi)涵與外延上完全一致。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確，各項(xiàng)法律監(jiān)督工作，就是司法辦案。只有如此，法律監(jiān)督工作才能更為規(guī)范，更有權(quán)威，效果更好，也更容易讓社會所感知和評價(jià)。當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)可在完善監(jiān)督辦案流程、擴(kuò)大監(jiān)督線索來源和強(qiáng)化自行補(bǔ)充偵查等方面加強(qiáng)探索，不斷優(yōu)化法律監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型時(shí)期 檢察權(quán) 法律監(jiān)督權(quán)

當(dāng)前，司法改革、監(jiān)察體制改革、訴訟制度改革“三重改革”疊加，同時(shí)，公益訴訟制度全面實(shí)施，檢察工作已處在深度轉(zhuǎn)型發(fā)展中。進(jìn)一步深化對法律監(jiān)督的認(rèn)識，是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要思想基礎(chǔ)。筆者結(jié)合檢察工作實(shí)際和對法律監(jiān)督理論問題的思考，就檢察權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，法律監(jiān)督與司法辦案的關(guān)系，法律監(jiān)督工作如何創(chuàng)新發(fā)展等一些基礎(chǔ)性問題，提出自己的看法，以期拋磚引玉。

一、檢察權(quán)、司法權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

檢察權(quán)的性質(zhì)是檢察基礎(chǔ)理論研究的核心問題。我國檢察權(quán)的性質(zhì)，需要從中國特色社會主義的政治制度、司法體制和文化傳統(tǒng)來認(rèn)識，而不能簡單套用西方的分權(quán)理論來確定。筆者認(rèn)為，與其在檢察權(quán)是司法權(quán)、行政權(quán)還是監(jiān)督權(quán)之間爭論不休，不如另僻路徑，分析檢察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系、檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，更有可能對檢察權(quán)的性質(zhì)有一個(gè)較為客觀、更符合中國實(shí)際的認(rèn)知。

（一）檢察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

我們討論檢察權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)放在中國特色社會主義司法制度的大前提之下，通過比較西方司法制度與中國司法制度的異同，來把握我國檢察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。以美國為例，美國的司法制度是建立在三權(quán)分立的基礎(chǔ)之上的，國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，其中的司法權(quán)就是審判權(quán)，而檢察權(quán)屬于行政權(quán)的范疇。因此，就美國的社會制度而言，司法權(quán)就是審判權(quán)的界定是沒有爭議的。美國之所以會形成這種三權(quán)分立的制度，是與美國的歷史和文化分不開的。主要有兩個(gè)原因：一是基于對政府的不信任，“因?yàn)槊绹瞬恍湃握?，所以美國政府是按照分割政府?quán)力的方式設(shè)計(jì)的”；[1]二是在歐洲人移民美洲和建立聯(lián)邦的過程中需要通過相互妥協(xié)解決利益沖突的問題，三權(quán)分立和聯(lián)邦制就是這種歷史的產(chǎn)物。與美國不同的是，中國歷史悠久，大一統(tǒng)的觀念在中國傳統(tǒng)文化中根深蒂固，這種文化一直沒有中斷過，脈絡(luò)是延續(xù)的，基于這種歷史文化，我們沒有選擇也不適合選擇三權(quán)分立的政治制度。我國實(shí)行的是人民代表大會制度，人民代表大會及其常務(wù)委員會具有最高國家權(quán)力，司法權(quán)不是與立法權(quán)平行的一種權(quán)力，立法與行政、司法的關(guān)系不同于西方立法與行政、審判的關(guān)系。在這種政治體制下，顯然不能用西方的審判即司法來定義中國的司法權(quán)，進(jìn)而否定檢察權(quán)屬于司法權(quán)。誠如有的學(xué)者所言：“以‘三權(quán)作為一種不言而喻的前提預(yù)設(shè)，在這個(gè)意義上爭論檢察權(quán)到底是一種什么樣的權(quán)力，完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構(gòu)。我們不能無視我們自己的現(xiàn)實(shí)?！盵2]

所謂司法，就詞義而言，司是操作、掌管的意思，法是指法律，司法就是適用法律來處理案件，通常是指司法機(jī)關(guān)及其司法人員依照法定職權(quán)和特定程序，具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動。因此，司法可以定義為，特定的國家機(jī)關(guān)運(yùn)用特定的公權(quán)力，以事實(shí)、證據(jù)、法律為依據(jù)，運(yùn)用分析、判斷、選擇等思維方式，依照特定程序，對某項(xiàng)法律問題作出決定的過程。在此定義下，我們認(rèn)為，中國的司法主體是“二元”的，即司法權(quán)由審判權(quán)和檢察權(quán)組成，司法包含檢察，檢察就是司法。理由如下：

首先，從政治上來看，黨中央的一系列文件，及中央對司法體制改革的部署，都將檢察機(jī)關(guān)定位為司法機(jī)關(guān)，將檢察和審判一同視為司法活動。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第21次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要緊緊牽住司法責(zé)任這個(gè)牛鼻子，凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！睂W(xué)習(xí)講話精神，我們認(rèn)為，審判是司法，檢察也是司法，審判是辦案，檢察也是辦案。對案件質(zhì)量的終身負(fù)責(zé)是司法責(zé)任?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)全面依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、或者作出免職、降職等處分?！痹摏Q定明確法官、檢察官同為司法人員，實(shí)行完全相同的職務(wù)保障制度。因此，“無論在理論上，在執(zhí)政黨及國家機(jī)關(guān)的文件中，還是在社會日常生活中，都將檢察機(jī)關(guān)看做司法機(jī)關(guān)，將檢察權(quán)作為司法權(quán)的一個(gè)組成部分?！盵3]相反，檢察權(quán)不屬于或不完全屬于司法權(quán)的觀點(diǎn)，沒有任何政治決策上的依據(jù)。

其次，從國家權(quán)力組成看，檢察機(jī)關(guān)是專司法律監(jiān)督的司法機(jī)關(guān)。人民代表大會制度下，設(shè)“一府一委兩院”，人大及其常委會以選舉、罷免官員等方式行使國家運(yùn)行體系中位階最高的監(jiān)督。監(jiān)察委員會以調(diào)查辦案的方式對腐敗行為開展監(jiān)督。憲法確定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，圍繞著事實(shí)、證據(jù)、法條，通過訴訟參與或法律程序介入等方式履行監(jiān)督職能，擔(dān)負(fù)著專門監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的職能，體現(xiàn)了辦案與監(jiān)督的融合，是一種司法化的監(jiān)督。有學(xué)者指出“檢察機(jī)關(guān)是以司法的方式行使著司法權(quán)力，因而被國家和社會所確認(rèn)為司法機(jī)關(guān)”。[4]

最后，從權(quán)力運(yùn)行方式上看，檢察權(quán)是具有司法特征的國家權(quán)力。檢察工作與審判工作一樣，依賴于對案件事實(shí)的調(diào)查，著力于對證據(jù)的分析判斷，歸結(jié)于法律適用。兩者的不同，主要在于審判存在于訴訟活動中，而檢察既有訴訟活動，又有非訴活動。而把司法限于訴訟的觀點(diǎn)，在我國的政治邏輯和法律結(jié)構(gòu)中，是找不到依據(jù)的。此外，有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力運(yùn)行中較強(qiáng)的行政性特征，決定了檢察權(quán)不是司法權(quán)。筆者認(rèn)為，內(nèi)部管理的行政性，是任何公權(quán)力單位中必然的存在，司法改革并未改變審判權(quán)、檢察權(quán)由法院、檢察院行使的權(quán)力結(jié)構(gòu)，只是進(jìn)一步突出了法官、檢察官在辦案中的司法責(zé)任和主體作用。司法與行政的區(qū)別，不在于單位內(nèi)部是否存在行政管理，而在于他們是否以糾正指令的方式直接作用于國家治理體系中。同時(shí)，有學(xué)者指出，司法權(quán)具有終極性、中立性、被動性或消極性等特征，以檢察權(quán)不具備這些特征為由否認(rèn)檢察權(quán)的司法權(quán)屬性。實(shí)際上，在中國特色社會主義的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，上述所謂司法權(quán)的特征只是審判權(quán)的特征而已，或者是西方三權(quán)分立語境下的司法權(quán)的特征而已。中國體制下的司法權(quán)，從未受限于此。中國特色社會主義的司法實(shí)踐，亦從未排斥以主動性為特性的檢察權(quán)的行使。

（二）檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

首先，我國檢察制度的構(gòu)建，在建國初期主要借鑒前蘇聯(lián)的檢察制度，但其根脈卻在中國傳統(tǒng)文化的土壤之中。自秦始皇統(tǒng)一中國以來的政權(quán)建設(shè)中，為了平衡巨大的行政權(quán)，監(jiān)督權(quán)的設(shè)計(jì)始終是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中不可或缺的重要組成部分。發(fā)展至今，法律監(jiān)督權(quán)在我國以檢察權(quán)的形式來實(shí)現(xiàn)。如果說西方主要是用分權(quán)制衡來解決權(quán)力濫用問題的話，那么中國主要是用有效監(jiān)督來解決這一問題。我國檢察機(jī)關(guān)為什么會獲得與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)同等的憲法地位，就是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是“有效監(jiān)督”方案的重要組成部分。有學(xué)者指出，“我們不能因?yàn)楣糯话悴挥?‘檢察這個(gè)法律用語，模糊古代國家的檢察職能。同樣我們也不應(yīng)被 ‘公訴主義擋住視線，而看不到檢察制度的實(shí)質(zhì)就是關(guān)于國家的法律監(jiān)督機(jī)制?！盵5]

其次，我國檢察權(quán)的基本屬性由憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位所決定。《憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！碧角笪覈鴻z察權(quán)的本質(zhì)屬性，就必須從中國的國情出發(fā)，從人民代表大會制這一根本政治制度出發(fā)，從憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位出發(fā)。無論從實(shí)然或應(yīng)然的角度考察，都只能得出一個(gè)結(jié)論，那就是我國檢察權(quán)的基本屬性應(yīng)為法律監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)被定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)因此而具有法律監(jiān)督的屬性。這是由我國憲政制度所確定的，應(yīng)當(dāng)說是無可爭議的一種權(quán)力定性。”[6]

最后，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)應(yīng)是同一位階的概念，且涵義同一。對于我國檢察權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識，在學(xué)界歷來有“一元論”和“多元論”兩種不同觀點(diǎn)。“一元論”主張?jiān)谖覈臋?quán)力結(jié)構(gòu)中，只能有一個(gè)專門行使法律監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，即檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于法律監(jiān)督?！岸嘣摗敝鲝垯z察權(quán)有公訴職能、偵查職能、監(jiān)督職能等多項(xiàng)職能，法律監(jiān)督權(quán)無法涵蓋檢察權(quán)。筆者認(rèn)為，“多元論”人為地突出了檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間的所謂矛盾。例如，在檢察機(jī)關(guān)履行公訴職能時(shí)，質(zhì)疑公訴職能是不是法律監(jiān)督，質(zhì)疑公訴職能與訴訟監(jiān)督職能能否共存。而事實(shí)上，只要從“一元論”出發(fā)理解兩者的關(guān)系，就可以看到每一項(xiàng)法定的檢察職能都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，檢察權(quán)的全部職能在性質(zhì)上完全可以統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)之中，其內(nèi)涵與外延在邏輯上與法律監(jiān)督權(quán)完全一致。因此，檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)雖稱謂不同，然其義一也。

綜上，我國的檢察權(quán)即為法律監(jiān)督權(quán)，兩者在內(nèi)涵與外延上完全一致。

二、法律監(jiān)督與司法辦案的關(guān)系

每年的人代會上，法檢兩家的報(bào)告往往讓代表們覺得法院的案件特別多，檢察院的案件比較少，二者相差很懸殊。對這些數(shù)字，一些代表會提出一些問題，或者在心里有一些疑惑：案件太多質(zhì)量如何保障？案件太少職能又如何發(fā)揮？這里就涉及到統(tǒng)計(jì)口徑的問題，以及如何定義辦案。

實(shí)踐中，法律監(jiān)督往往圍繞著事實(shí)、證據(jù)、法條這些方面展開，法律監(jiān)督事項(xiàng)的基本形態(tài)就是這樣的，所以浙江省人民檢察院賈宇檢察長指出：“監(jiān)督就是辦案，辦案就是監(jiān)督”。筆者認(rèn)為，理論上、實(shí)踐中確實(shí)存在把案件、司法辦案的定義狹義化問題。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是司法辦案機(jī)關(guān)，各項(xiàng)法律監(jiān)督職能，最終都得靠辦案來落實(shí)，都得用一個(gè)個(gè)案件來說話。每一個(gè)司法辦案部門都是法律監(jiān)督部門，每一個(gè)法律監(jiān)督部門也都是司法辦案部門，不存在著辦案部門和監(jiān)督部門之分。各辦案部門都要以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督為最高目標(biāo)。在一些傳統(tǒng)觀念中，檢察機(jī)關(guān)的辦案是指辦理刑事案件，如審查逮捕、審查起訴，沒有將檢察機(jī)關(guān)大量的監(jiān)督工作納入司法辦案。這種思想認(rèn)識，對深化法律監(jiān)督是不利的，也是不符合檢察工作規(guī)律的。因此，在前述確認(rèn)法律監(jiān)督就是司法的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確，各項(xiàng)法律監(jiān)督工作，就是司法辦案。

把法律監(jiān)督工作與檢察機(jī)關(guān)的司法辦案活動一體化定位，既有理論意義，更有實(shí)踐必要。監(jiān)督與辦案的統(tǒng)一，使監(jiān)督更有權(quán)威。當(dāng)每一個(gè)法律監(jiān)督事項(xiàng)都以司法辦案的面貌展現(xiàn)時(shí)，司法的強(qiáng)制力就會成為法律監(jiān)督的中流砥柱，監(jiān)督的剛性就有了重要的基礎(chǔ)和保障，監(jiān)督的權(quán)威就獲得了強(qiáng)有力的支撐。監(jiān)督與辦案的統(tǒng)一，使監(jiān)督更為規(guī)范。司法辦案是按流程、有程序的活動，法律監(jiān)督按照司法辦案的要求去實(shí)施，才能更好地體現(xiàn)其嚴(yán)格的規(guī)范性，才能更好地實(shí)現(xiàn)工作流程管理，才能更好地體現(xiàn)法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性，從而提升法律監(jiān)督的質(zhì)效。監(jiān)督與辦案的統(tǒng)一，使監(jiān)督更能被社會所感知和評價(jià)?，F(xiàn)實(shí)中，一些法律監(jiān)督工作之所以被社會所“忽視”，甚至“無視”，一個(gè)重要的原因就是沒有把這些監(jiān)督工作作為案件去辦，工作過程和結(jié)果比較“散”和“軟”，工作數(shù)量難以統(tǒng)計(jì)，效果難以評價(jià)，限制了監(jiān)督工作的有效展示。因此，只有把監(jiān)督辦成案子，才能使法律監(jiān)督更加外化，更易被人所感知，才能獲得更加客觀和真實(shí)的內(nèi)、外部評價(jià)。

三、法律監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展

實(shí)踐是理論的源頭活水，轉(zhuǎn)型時(shí)期法律監(jiān)督理論的發(fā)展，離不開實(shí)踐的創(chuàng)新。近年來，全國不少檢察院在法律監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展上作了積極探索，浙江省江山市人民檢察院在完善監(jiān)督辦案流程、擴(kuò)大監(jiān)督線索來源和強(qiáng)化自行補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)用三個(gè)方面取得了初步成效。

（一）建立完善法律監(jiān)督案件的辦案流程

法律監(jiān)督工作的開展，需要有規(guī)范和完善的辦案流程作保障。法律監(jiān)督辦案流程應(yīng)突出證據(jù)這個(gè)核心。建立在扎實(shí)證據(jù)基礎(chǔ)上的監(jiān)督，是令監(jiān)督對象信服的監(jiān)督，是司法權(quán)威有效彰顯的監(jiān)督。因此，監(jiān)督辦案流程的重點(diǎn)應(yīng)放在取證、固證和運(yùn)用證據(jù)上。江山市人民檢察院以行政公益訴訟案件為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)了“初查——立案——調(diào)查——移送——處置”的辦案流程，對案件線索進(jìn)行初查和研判，對有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)存在行政違法行為，致使國家利益和社會公共利益受到侵害的，由專門的檢察調(diào)查部門予以立案調(diào)查。調(diào)查著重于取證、固證，查明案件事實(shí)，提出處理意見，移送民行部門審查處理。民行部門經(jīng)審查，對違法事實(shí)成立，應(yīng)予監(jiān)督的案件，制發(fā)訴前檢察建議，并具體實(shí)施監(jiān)督。目前，整套流程運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，公益訴訟案件數(shù)量和質(zhì)量都有了較大提升。

（二）擴(kuò)大監(jiān)督線索來源

長期以來，監(jiān)督線索匱乏成為制約法律監(jiān)督開展的最大短板。在省院和市院的指導(dǎo)下，江山市人民檢察院探索開展“網(wǎng)格+檢察”工作，把法律監(jiān)督的觸角延伸到以網(wǎng)格為單元的社會基層治理中，借助“四個(gè)平臺”[7]的網(wǎng)格信息，從中獲取法律監(jiān)督的案源和線索，拓展了法律監(jiān)督的覆蓋面；同時(shí)，使用數(shù)據(jù)分析軟件、“雪亮工程”[8]等科技手段，獲取證據(jù)、固定證據(jù)、突破案件難點(diǎn)，大大提升了監(jiān)督成案的比例，呈現(xiàn)出案件數(shù)量和質(zhì)量雙提升的新局面。2018年3月至6月，通過“網(wǎng)格+檢察”，共檢索網(wǎng)格信息14萬余條，篩選出涉法問題信息350條，在進(jìn)行了解核實(shí)和分析研判，從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件線索86條，辦理法律監(jiān)督案件11件，其中刑事立案監(jiān)督案件2件，行政執(zhí)法監(jiān)督案件2件，行政公益訴訟案件7件。并通過網(wǎng)格加強(qiáng)對類案問題的排查和監(jiān)督，與市綜合指揮中心管理辦公室等有關(guān)行政單位一道協(xié)同開展系統(tǒng)性問題整治3次；通過“四個(gè)平臺”推送預(yù)防詐騙犯罪等案件預(yù)警信息5件。

（三）強(qiáng)化自行補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)用

通過對檢察權(quán)能的研究，我們發(fā)現(xiàn)原先一直處于沉寂的檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查權(quán)，仍是一塊有待開發(fā)的沃土。針對在什么情況下可以啟動自行補(bǔ)查、可以用哪些偵查手段、如何運(yùn)作等重點(diǎn)問題，江山市人民檢察院進(jìn)行了有益探索，已在非法證據(jù)排除、核心證據(jù)自行補(bǔ)查和追訴漏罪漏犯方面取得了一定的成效。近三年來，江山市人民檢察院通過自行補(bǔ)充偵查，改變偵查機(jī)關(guān)的案件定性、補(bǔ)救案件質(zhì)量關(guān)鍵證據(jù)7件9 人，作出非法證據(jù)排除 3件3 人，追訴漏罪漏犯19件22人，移送立案監(jiān)督線索5人。這些監(jiān)督成效，都是在偵查機(jī)關(guān)不能、不善、或不想為時(shí)，通過檢察機(jī)關(guān)的自行補(bǔ)充偵查去實(shí)現(xiàn)的，彰顯了法律監(jiān)督的權(quán)威，維護(hù)了社會的公平正義。

注釋：

[1][美]弗洛伊德·菲尼：《美國刑事訴訟法經(jīng)典文選與判例》，岳禮玲譯，中國法制出版社2006年版，第7頁。

[2]孫謙、樊崇義、楊金華：《檢察改革.檢察理論與實(shí)踐專家對話實(shí)錄》，法律出版社2002年版，第56頁。

[3]龍宗智：《中國檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第101-102頁。

[4]同[3]，第101頁。

[5]曾憲義主編：《檢察制度史略》，中國檢察出版社2008年版，第1頁。

[6]同[3]，第99頁。

[7]“四個(gè)平臺”是指綜治工作平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺和便民服務(wù)平臺。

[8]“雪亮工程”是以縣、鄉(xiāng)、村三級綜治中心為指揮平臺、以綜治信息為支撐、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點(diǎn)的“群眾性治安防控工程”。