我國農(nóng)地非農(nóng)利用制度的探索

[提 要]征收是當(dāng)前我國農(nóng)地非農(nóng)利用的主要模式，存在不少弊端。我國各地對農(nóng)地非農(nóng)利用的模式開展了探索和創(chuàng)新，比較典型的模式是“征轉(zhuǎn)分離”和“留地開發(fā)”?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式將土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用兩個(gè)審批環(huán)節(jié)相對分離，有效避免了土地閑置問題，并有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益?！傲舻亻_發(fā)”模式是在土地征收時(shí)，通過農(nóng)民集體留用部分土地直接經(jīng)營和開發(fā)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民更大程度分享土地增值收益，有效保護(hù)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地非農(nóng)利用;征轉(zhuǎn)分離;留地開發(fā)

[作者簡介]陳 晉（1982—），男，江西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地法律。（江西南昌 330088）

農(nóng)地非農(nóng)利用，亦稱“農(nóng)地非農(nóng)化”，是農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用為居住、工商業(yè)、服務(wù)業(yè)等建設(shè)用地的過程。我國現(xiàn)行法律明確將征收作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)利用的主要模式，但是農(nóng)地非農(nóng)利用制度僅采取單一化的征收模式，無法適應(yīng)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的要求，也無法滿足農(nóng)民分享土地發(fā)展權(quán)的迫切愿望，對其進(jìn)行改革勢在必行。我國不少地區(qū)自發(fā)進(jìn)行了創(chuàng)新試點(diǎn)，這些改革模式都是寶貴的本土法治經(jīng)驗(yàn)，其成敗值得我們在改革農(nóng)地非農(nóng)利用制度時(shí)思考和借鑒。本文將對地方實(shí)踐中兩種具有代表性的農(nóng)地非農(nóng)利用模式進(jìn)行詳細(xì)研究。

一、農(nóng)地非農(nóng)利用的“征轉(zhuǎn)分離”模式反思

現(xiàn)行的農(nóng)地非農(nóng)利用模式采取“征轉(zhuǎn)一體”思路，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批手續(xù)同時(shí)辦理?！罢鳌笔侵竿恋厮袡?quán)的變更，“轉(zhuǎn)”是指土地用途的變更。土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用兩種審批模式在功能和宗旨上存在較大差別，土地征收審批設(shè)置的目的是為了保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán);而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是為了防止隨意變更土地用途，重在對土地用途進(jìn)行管制?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式則將土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用兩個(gè)環(huán)節(jié)分離，將未來發(fā)展區(qū)域所涉及的土地先行征收，再根據(jù)開發(fā)需要和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)等情況，適時(shí)實(shí)施轉(zhuǎn)用，以供建設(shè)項(xiàng)目使用[1]。對“征”、“轉(zhuǎn)”兩種審批模式進(jìn)行分離，實(shí)現(xiàn)“先征后轉(zhuǎn)”成為當(dāng)前地方改革的主要趨勢，并取得一些成熟經(jīng)驗(yàn)。

（一）“征轉(zhuǎn)分離”模式的具體思路

從地方實(shí)踐來看，“征轉(zhuǎn)分離”模式具有以下特色：

1.整體征收，安置先行?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式實(shí)行“先安置、后拆遷”的政策。征地單位首先預(yù)交征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，即“實(shí)行統(tǒng)一征地及征地補(bǔ)償安置費(fèi)用預(yù)交制度”，“征地申請主體在申請征收前，將征地區(qū)片綜合地價(jià)確定的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用撥付市開墾征地中心指定的專項(xiàng)賬戶”，對村民進(jìn)行統(tǒng)一安置和補(bǔ)償后，才批準(zhǔn)土地征收。

2.嚴(yán)格控制土地征收和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的面積。實(shí)施“征轉(zhuǎn)分離”模式的地區(qū)規(guī)定“每年申報(bào)實(shí)施征轉(zhuǎn)分離計(jì)劃的土地面積必須不超過當(dāng)年農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)面積的兩倍”[2]。同時(shí)，還規(guī)定當(dāng)某區(qū)域所申報(bào)的土地征收被批準(zhǔn)后，超過兩年未進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申報(bào)的，該區(qū)域申報(bào)新的土地征收資格將予以暫停。

3.征收后轉(zhuǎn)用前，保障土地的農(nóng)業(yè)用途?！稄V西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)試行土地“征轉(zhuǎn)分離”實(shí)施方案的通知》規(guī)定：土地經(jīng)批準(zhǔn)征收后，在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用前禁止出現(xiàn)耕地撂荒。

（二）“征轉(zhuǎn)分離”模式的優(yōu)點(diǎn)

第一，加快了審批速度，有利于保障重大工程項(xiàng)目的用地供應(yīng)在空間和時(shí)間上的協(xié)調(diào)。根據(jù)當(dāng)前《土地管理法》的規(guī)定，土地征收審批權(quán)比農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)更加集中，只有國務(wù)院和省級政府才擁有土地征收審批權(quán)，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)的主體則更廣泛，包括國務(wù)院、省級政府、省級政府授權(quán)的設(shè)區(qū)市、自治州人民政府。因此，當(dāng)重大項(xiàng)目需要獲得用地時(shí)，項(xiàng)目所在地的市、縣級政府無權(quán)決定征收事項(xiàng)，只能在當(dāng)年下達(dá)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)范圍內(nèi)提出征收方案，并報(bào)上級批準(zhǔn)，層層審批的結(jié)果導(dǎo)致行政效率低下[3]。而“征轉(zhuǎn)分離”大大提高了供地速度，緩解土地“征、轉(zhuǎn)、供”周期長造成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)緊張的問題，使“土地等項(xiàng)目、熟地招商”成為現(xiàn)實(shí)。

第二，有效避免土地征收后的閑置問題?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式，在土地征收之后，土地由區(qū)縣政府按國有農(nóng)用地管理，統(tǒng)一耕種，或者酌情分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶繼續(xù)耕種，有效地避免了土地征收后的閑置問題。

第三，補(bǔ)償安置先行，有利于農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)。明確補(bǔ)償和安置先行，即只有在完成補(bǔ)償和安置工作后，才允許進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批。避免了征地模式中，由于征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用一體審批，征收單位獲得批準(zhǔn)后，往往對農(nóng)民的安置比較緩慢，從而引發(fā)社會(huì)糾紛。

（三）“征轉(zhuǎn)分離”模式的弊端

首先，耕地保護(hù)政策難以落地。雖然“征轉(zhuǎn)分離”模式明確規(guī)定土地征收后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)用途，但土地征收安置補(bǔ)償完成后，集體和農(nóng)民不再是土地的所有者和使用者，他們不再繼續(xù)占有土地。而政府由于人力和物力有限，也難以對被征收土地的使用情況進(jìn)行全面監(jiān)督，這必然導(dǎo)致一些用地單位在不進(jìn)行土地轉(zhuǎn)用審批的前提下，非法占地，形成違法建設(shè)。

其次，沒有克服傳統(tǒng)農(nóng)地非農(nóng)利用模式帶來的主要弊端?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式僅僅是對土地審批程序進(jìn)行了改革，對于征收模式的主要問題，如集體和農(nóng)民土地增值利益的分享損失，征收補(bǔ)償權(quán)的完整授予等問題都沒有觸及。

最后，“征轉(zhuǎn)分離”模式主要從促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)而進(jìn)行的改革。不可否認(rèn)“征轉(zhuǎn)分離”模式對于集體和農(nóng)民的利益保護(hù)發(fā)揮了一定作用，如補(bǔ)償安置先行、統(tǒng)一征收補(bǔ)償?shù)却胧?。但從本質(zhì)上看，“征轉(zhuǎn)分離”模式改革的出發(fā)點(diǎn)是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如保障重點(diǎn)工程的及時(shí)落地等出發(fā)點(diǎn)都是基于政府利益角度。從實(shí)施的效果來看，有利于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但是對土地原所有者集體和農(nóng)民利益兼顧過少。

二、農(nóng)地非農(nóng)利用的“留地開發(fā)”模式反思

“留地開發(fā)”模式是指在征地時(shí)，在規(guī)劃確定的被征地范圍內(nèi)，劃撥給集體一定面積的建設(shè)用地，讓農(nóng)民集體進(jìn)行經(jīng)營和開發(fā)，用經(jīng)營和開發(fā)的收入安置和保障失地農(nóng)民。這是一種新型的農(nóng)地非農(nóng)利用模式：土地由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)化為國家所用，但是集體仍然享有留用地的土地使用權(quán)，并由集體進(jìn)行開發(fā)利用。浙江溫州、廣西南寧和河北邢臺等地均有類似的試點(diǎn)。

（一）“留地開發(fā)”模式的具體思路

1.留用土地的權(quán)利屬性。根據(jù)征收的本質(zhì)看，征收是將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的行政法律行為，因此土地所有權(quán)已經(jīng)屬于國有。政府雖然將一部分土地留給集體，但是集體僅僅享有土地使用權(quán)?！赌蠈幨屑w土地征收與補(bǔ)償安置辦法的通知》規(guī)定“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的，其剩余的集體土地依法轉(zhuǎn)為國家所有，并由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。

2.留用土地的面積。留給集體的土地一般為8%—10%。如《邢臺市集體土地征收管理暫行辦法》規(guī)定“凡一次征收農(nóng)民集體土地在100畝以上的，按征地總量的10%留給村集體組織”;《巢湖市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用留地安置暫行辦法》規(guī)定“留用地指標(biāo)按征收耕地面積的8%確定”。

3.留用土地的開發(fā)和使用方式。留用土地完全交給集體開發(fā)，主要采取集體直接生產(chǎn)經(jīng)營、入股、聯(lián)營、租賃四種方式。如《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》規(guī)定：“被征地集體可以與用地單位簽訂協(xié)議，以建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。”《忻州市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收留地安置辦法（暫行）》規(guī)定：“留用地可以為下列經(jīng)營方式之一：由村集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營;以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營或租賃等形式經(jīng)營?！?/p>

4.留用土地使用的限制。集體對于留用土地的使用雖然有了較大的自由空間，但是仍然受到一定限制。主要包括以下兩種限制：一是禁止留用土地用于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。如《巢湖市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用留地安置暫行辦法》規(guī)定：“留用地建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策，……但不得從事房地產(chǎn)開發(fā)?！倍墙沽粲猛恋剞D(zhuǎn)讓或嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)讓。如《邢臺市集體土地征收管理暫行辦法》規(guī)定：“該地……村集體組織不得以任何形式轉(zhuǎn)讓?！倍缎弥菔谐鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收留地安置辦法（暫行）》則規(guī)定雖然可以轉(zhuǎn)讓，但是應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的審批手續(xù)。其具體規(guī)定為：“應(yīng)經(jīng)村民代表大會(huì)同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）審核同意并經(jīng)忻府區(qū)人民政府審定后報(bào)市國土資源局。市國土資源局依據(jù)土地轉(zhuǎn)讓、出讓等法律法規(guī)進(jìn)行審查。符合規(guī)定的，上報(bào)市人民政府審批?！?/p>

（二）“留地開發(fā)”模式的優(yōu)點(diǎn)

首先，失地農(nóng)民可以獲得更多補(bǔ)償。因?yàn)檎魇帐前凑辙r(nóng)用地的年產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償較直接開發(fā)經(jīng)營相比要低的多。有學(xué)者對溫州地區(qū)的留地開發(fā)情況觀察發(fā)現(xiàn)，按照傳統(tǒng)的征收給予的土地補(bǔ)償費(fèi)最高僅有3萬元/人，但留地開發(fā)獲取的收益高達(dá)8—9萬元/人[4]。

其次，規(guī)避了潛在風(fēng)險(xiǎn)，有利于社會(huì)穩(wěn)定。集體通過開發(fā)經(jīng)營留用地，獲得持續(xù)和穩(wěn)定的工商業(yè)收入，改善了失地農(nóng)民的生活，避免了失地農(nóng)民陷入赤貧的情況;同時(shí)對留用地進(jìn)行工商業(yè)開發(fā)，也能提供不少工作崗位，幫助失地農(nóng)民解決就業(yè)問題。

（三）“留地開發(fā)”模式的缺陷

首先，集體缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力和專業(yè)人才去開發(fā)經(jīng)營留用地。由于不允許留用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，只能由集體自行對留用地進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，但是集體普遍缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支持高標(biāo)準(zhǔn)的工商業(yè)開發(fā)，也缺乏高水平的經(jīng)營者去開發(fā)經(jīng)營，這必然導(dǎo)致集體對留用地的使用采取保守的策略，如浙江省臺州市，村集體的留用地基本上處于“留而不用”和“臨時(shí)搭建”的狀況[5];或者雖然開發(fā)，但是往往采取建設(shè)商鋪和廠房后出租收取租金的利用方式。必然妨礙集體獲取較高的經(jīng)濟(jì)收入，甚至導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

其次，留地開發(fā)的土地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，嚴(yán)重影響城市形象。留地開發(fā)完全將自主經(jīng)營權(quán)交給集體，集體一般都是自行規(guī)劃和建設(shè)，導(dǎo)致亂搭亂建現(xiàn)象突出，如許多城市的“城中村”已成為城市中最臟亂差的地方，基本沒有綠化用地和公共設(shè)施用地，排水容量不足，電力、電信線路雜亂，建筑雜亂無章，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境、形象和品位。

最后，留地開發(fā)模式僅僅實(shí)現(xiàn)了最低限度地保障失地農(nóng)民利益，忽視了農(nóng)民未來的發(fā)展權(quán)。給集體留用部分土地開發(fā)，目的是為了安置失地農(nóng)民，讓集體成員在失地后仍然可以獲得穩(wěn)定的生活保障。但是土地對于農(nóng)民并不僅僅是生活和生存的保障，還寄托了農(nóng)民發(fā)展的需求。集體和農(nóng)民失地后，未來可獲得的重要發(fā)展基礎(chǔ)為之喪失。而僅以生活保障為目的之少量留用地是無法滿足集體和農(nóng)民發(fā)展的需求。

三、結(jié)語

農(nóng)村激烈的征地補(bǔ)償糾紛告訴我們，農(nóng)地非農(nóng)利用模式已經(jīng)到了不得不改革的地步。但是如何改革，仍存在巨大爭議。實(shí)務(wù)界提出的“征轉(zhuǎn)分離”模式和“留地開發(fā)”模式雖然存在許多缺陷，但是為正在進(jìn)行的農(nóng)地非農(nóng)利用制度改革提供了不少啟迪：“征轉(zhuǎn)分離”確立了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用獨(dú)立審批的模式，意味著農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地審批手續(xù)不再捆綁，為農(nóng)地非農(nóng)利用的市場化改造提供了空間?！傲舻亻_發(fā)”模式實(shí)現(xiàn)了對物補(bǔ)償向?qū)θ搜a(bǔ)償改革思路的轉(zhuǎn)變，以保障和維持失地農(nóng)民的生活水平不降低為標(biāo)準(zhǔn)，比單純的貨幣補(bǔ)償有了很大的改進(jìn)，符合國際征收補(bǔ)償理念[6]。

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉云生，徐文.論征轉(zhuǎn)分離制度的合理性及其改良[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（6）.

[2]徐文.改革抑或過渡：征轉(zhuǎn)分離制度之價(jià)值、成本及改良[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（8）.

[3]肖陽.“征轉(zhuǎn)分離”土地審批管理模式初探[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，（28）.

[4]張靖等.留地安置所引發(fā)的思考[J].國土資源，2003，（9）.

[5]崔昆侖等.快速城市化地區(qū)村集體留地的開發(fā)控制方法[J].城市問題，2010，（10）.

[6]陳晉，喻晶.農(nóng)村違法建筑征收補(bǔ)償問題研究[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2013，（2）.

[責(zé)任編輯：上官濤]