我國農(nóng)地非農(nóng)利用制度的探索

[提 要]征收是當(dāng)前我國農(nóng)地非農(nóng)利用的主要模式，存在不少弊端。我國各地對農(nóng)地非農(nóng)利用的模式開展了探索和創(chuàng)新，比較典型的模式是“征轉(zhuǎn)分離”和“留地開發(fā)”?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式將土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用兩個審批環(huán)節(jié)相對分離，有效避免了土地閑置問題，并有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益?！傲舻亻_發(fā)”模式是在土地征收時，通過農(nóng)民集體留用部分土地直接經(jīng)營和開發(fā)，實現(xiàn)失地農(nóng)民更大程度分享土地增值收益，有效保護了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，有利于社會的穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地非農(nóng)利用;征轉(zhuǎn)分離;留地開發(fā)

[作者簡介]陳 晉（1982—），男，江西經(jīng)濟管理干部學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向為農(nóng)村土地法律。（江西南昌 330088）

農(nóng)地非農(nóng)利用，亦稱“農(nóng)地非農(nóng)化”，是農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用為居住、工商業(yè)、服務(wù)業(yè)等建設(shè)用地的過程。我國現(xiàn)行法律明確將征收作為實現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)利用的主要模式，但是農(nóng)地非農(nóng)利用制度僅采取單一化的征收模式，無法適應(yīng)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的要求，也無法滿足農(nóng)民分享土地發(fā)展權(quán)的迫切愿望，對其進行改革勢在必行。我國不少地區(qū)自發(fā)進行了創(chuàng)新試點，這些改革模式都是寶貴的本土法治經(jīng)驗，其成敗值得我們在改革農(nóng)地非農(nóng)利用制度時思考和借鑒。本文將對地方實踐中兩種具有代表性的農(nóng)地非農(nóng)利用模式進行詳細研究。

一、農(nóng)地非農(nóng)利用的“征轉(zhuǎn)分離”模式反思

現(xiàn)行的農(nóng)地非農(nóng)利用模式采取“征轉(zhuǎn)一體”思路，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批手續(xù)同時辦理。“征”是指土地所有權(quán)的變更，“轉(zhuǎn)”是指土地用途的變更。土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用兩種審批模式在功能和宗旨上存在較大差別，土地征收審批設(shè)置的目的是為了保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán);而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是為了防止隨意變更土地用途，重在對土地用途進行管制。“征轉(zhuǎn)分離”模式則將土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用兩個環(huán)節(jié)分離，將未來發(fā)展區(qū)域所涉及的土地先行征收，再根據(jù)開發(fā)需要和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)等情況，適時實施轉(zhuǎn)用，以供建設(shè)項目使用[1]。對“征”、“轉(zhuǎn)”兩種審批模式進行分離，實現(xiàn)“先征后轉(zhuǎn)”成為當(dāng)前地方改革的主要趨勢，并取得一些成熟經(jīng)驗。

（一）“征轉(zhuǎn)分離”模式的具體思路

從地方實踐來看，“征轉(zhuǎn)分離”模式具有以下特色：

1.整體征收，安置先行。“征轉(zhuǎn)分離”模式實行“先安置、后拆遷”的政策。征地單位首先預(yù)交征地補償安置費用，即“實行統(tǒng)一征地及征地補償安置費用預(yù)交制度”，“征地申請主體在申請征收前，將征地區(qū)片綜合地價確定的征地補償安置費用撥付市開墾征地中心指定的專項賬戶”，對村民進行統(tǒng)一安置和補償后，才批準土地征收。

2.嚴格控制土地征收和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的面積。實施“征轉(zhuǎn)分離”模式的地區(qū)規(guī)定“每年申報實施征轉(zhuǎn)分離計劃的土地面積必須不超過當(dāng)年農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)用批準面積的兩倍”[2]。同時，還規(guī)定當(dāng)某區(qū)域所申報的土地征收被批準后，超過兩年未進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申報的，該區(qū)域申報新的土地征收資格將予以暫停。

3.征收后轉(zhuǎn)用前，保障土地的農(nóng)業(yè)用途?！稄V西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)試行土地“征轉(zhuǎn)分離”實施方案的通知》規(guī)定：土地經(jīng)批準征收后，在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用前禁止出現(xiàn)耕地撂荒。

（二）“征轉(zhuǎn)分離”模式的優(yōu)點

第一，加快了審批速度，有利于保障重大工程項目的用地供應(yīng)在空間和時間上的協(xié)調(diào)。根據(jù)當(dāng)前《土地管理法》的規(guī)定，土地征收審批權(quán)比農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)更加集中，只有國務(wù)院和省級政府才擁有土地征收審批權(quán)，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)的主體則更廣泛，包括國務(wù)院、省級政府、省級政府授權(quán)的設(shè)區(qū)市、自治州人民政府。因此，當(dāng)重大項目需要獲得用地時，項目所在地的市、縣級政府無權(quán)決定征收事項，只能在當(dāng)年下達的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)范圍內(nèi)提出征收方案，并報上級批準，層層審批的結(jié)果導(dǎo)致行政效率低下[3]。而“征轉(zhuǎn)分離”大大提高了供地速度，緩解土地“征、轉(zhuǎn)、供”周期長造成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)緊張的問題，使“土地等項目、熟地招商”成為現(xiàn)實。

第二，有效避免土地征收后的閑置問題?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式，在土地征收之后，土地由區(qū)縣政府按國有農(nóng)用地管理，統(tǒng)一耕種，或者酌情分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶繼續(xù)耕種，有效地避免了土地征收后的閑置問題。

第三，補償安置先行，有利于農(nóng)民合法權(quán)益的維護。明確補償和安置先行，即只有在完成補償和安置工作后，才允許進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批。避免了征地模式中，由于征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用一體審批，征收單位獲得批準后，往往對農(nóng)民的安置比較緩慢，從而引發(fā)社會糾紛。

（三）“征轉(zhuǎn)分離”模式的弊端

首先，耕地保護政策難以落地。雖然“征轉(zhuǎn)分離”模式明確規(guī)定土地征收后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)用途，但土地征收安置補償完成后，集體和農(nóng)民不再是土地的所有者和使用者，他們不再繼續(xù)占有土地。而政府由于人力和物力有限，也難以對被征收土地的使用情況進行全面監(jiān)督，這必然導(dǎo)致一些用地單位在不進行土地轉(zhuǎn)用審批的前提下，非法占地，形成違法建設(shè)。

其次，沒有克服傳統(tǒng)農(nóng)地非農(nóng)利用模式帶來的主要弊端?！罢鬓D(zhuǎn)分離”模式僅僅是對土地審批程序進行了改革，對于征收模式的主要問題，如集體和農(nóng)民土地增值利益的分享損失，征收補償權(quán)的完整授予等問題都沒有觸及。

最后，“征轉(zhuǎn)分離”模式主要從促進地方經(jīng)濟發(fā)展角度出發(fā)而進行的改革。不可否認“征轉(zhuǎn)分離”模式對于集體和農(nóng)民的利益保護發(fā)揮了一定作用，如補償安置先行、統(tǒng)一征收補償?shù)却胧?。但從本質(zhì)上看，“征轉(zhuǎn)分離”模式改革的出發(fā)點是為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展。如保障重點工程的及時落地等出發(fā)點都是基于政府利益角度。從實施的效果來看，有利于經(jīng)濟的迅速發(fā)展，但是對土地原所有者集體和農(nóng)民利益兼顧過少。

二、農(nóng)地非農(nóng)利用的“留地開發(fā)”模式反思

“留地開發(fā)”模式是指在征地時，在規(guī)劃確定的被征地范圍內(nèi)，劃撥給集體一定面積的建設(shè)用地，讓農(nóng)民集體進行經(jīng)營和開發(fā)，用經(jīng)營和開發(fā)的收入安置和保障失地農(nóng)民。這是一種新型的農(nóng)地非農(nóng)利用模式：土地由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)化為國家所用，但是集體仍然享有留用地的土地使用權(quán)，并由集體進行開發(fā)利用。浙江溫州、廣西南寧和河北邢臺等地均有類似的試點。

（一）“留地開發(fā)”模式的具體思路

1.留用土地的權(quán)利屬性。根據(jù)征收的本質(zhì)看，征收是將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的行政法律行為，因此土地所有權(quán)已經(jīng)屬于國有。政府雖然將一部分土地留給集體，但是集體僅僅享有土地使用權(quán)?！赌蠈幨屑w土地征收與補償安置辦法的通知》規(guī)定“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的，其剩余的集體土地依法轉(zhuǎn)為國家所有，并由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”。

2.留用土地的面積。留給集體的土地一般為8%—10%。如《邢臺市集體土地征收管理暫行辦法》規(guī)定“凡一次征收農(nóng)民集體土地在100畝以上的，按征地總量的10%留給村集體組織”;《巢湖市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用留地安置暫行辦法》規(guī)定“留用地指標(biāo)按征收耕地面積的8%確定”。

3.留用土地的開發(fā)和使用方式。留用土地完全交給集體開發(fā)，主要采取集體直接生產(chǎn)經(jīng)營、入股、聯(lián)營、租賃四種方式。如《海南省土地征收補償安置管理辦法》規(guī)定：“被征地集體可以與用地單位簽訂協(xié)議，以建設(shè)用地土地使用權(quán)入股?！薄缎弥菔谐鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收留地安置辦法（暫行）》規(guī)定：“留用地可以為下列經(jīng)營方式之一：由村集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營;以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營或租賃等形式經(jīng)營?！?/p>

4.留用土地使用的限制。集體對于留用土地的使用雖然有了較大的自由空間，但是仍然受到一定限制。主要包括以下兩種限制：一是禁止留用土地用于房地產(chǎn)開發(fā)項目。如《巢湖市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用留地安置暫行辦法》規(guī)定：“留用地建設(shè)項目應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策，……但不得從事房地產(chǎn)開發(fā)?！倍墙沽粲猛恋剞D(zhuǎn)讓或嚴格限制轉(zhuǎn)讓。如《邢臺市集體土地征收管理暫行辦法》規(guī)定：“該地……村集體組織不得以任何形式轉(zhuǎn)讓?！倍缎弥菔谐鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地征收留地安置辦法（暫行）》則規(guī)定雖然可以轉(zhuǎn)讓，但是應(yīng)當(dāng)履行嚴格的審批手續(xù)。其具體規(guī)定為：“應(yīng)經(jīng)村民代表大會同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）審核同意并經(jīng)忻府區(qū)人民政府審定后報市國土資源局。市國土資源局依據(jù)土地轉(zhuǎn)讓、出讓等法律法規(guī)進行審查。符合規(guī)定的，上報市人民政府審批?！?/p>

（二）“留地開發(fā)”模式的優(yōu)點

首先，失地農(nóng)民可以獲得更多補償。因為征收是按照農(nóng)用地的年產(chǎn)值進行補償?shù)?，農(nóng)民獲得的補償較直接開發(fā)經(jīng)營相比要低的多。有學(xué)者對溫州地區(qū)的留地開發(fā)情況觀察發(fā)現(xiàn)，按照傳統(tǒng)的征收給予的土地補償費最高僅有3萬元/人，但留地開發(fā)獲取的收益高達8—9萬元/人[4]。

其次，規(guī)避了潛在風(fēng)險，有利于社會穩(wěn)定。集體通過開發(fā)經(jīng)營留用地，獲得持續(xù)和穩(wěn)定的工商業(yè)收入，改善了失地農(nóng)民的生活，避免了失地農(nóng)民陷入赤貧的情況;同時對留用地進行工商業(yè)開發(fā)，也能提供不少工作崗位，幫助失地農(nóng)民解決就業(yè)問題。

（三）“留地開發(fā)”模式的缺陷

首先，集體缺乏經(jīng)濟實力和專業(yè)人才去開發(fā)經(jīng)營留用地。由于不允許留用地進行流轉(zhuǎn)，只能由集體自行對留用地進行開發(fā)經(jīng)營，但是集體普遍缺乏經(jīng)濟實力來支持高標(biāo)準的工商業(yè)開發(fā)，也缺乏高水平的經(jīng)營者去開發(fā)經(jīng)營，這必然導(dǎo)致集體對留用地的使用采取保守的策略，如浙江省臺州市，村集體的留用地基本上處于“留而不用”和“臨時搭建”的狀況[5];或者雖然開發(fā)，但是往往采取建設(shè)商鋪和廠房后出租收取租金的利用方式。必然妨礙集體獲取較高的經(jīng)濟收入，甚至導(dǎo)致土地資源的浪費。

其次，留地開發(fā)的土地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，嚴重影響城市形象。留地開發(fā)完全將自主經(jīng)營權(quán)交給集體，集體一般都是自行規(guī)劃和建設(shè)，導(dǎo)致亂搭亂建現(xiàn)象突出，如許多城市的“城中村”已成為城市中最臟亂差的地方，基本沒有綠化用地和公共設(shè)施用地，排水容量不足，電力、電信線路雜亂，建筑雜亂無章，嚴重影響了城市環(huán)境、形象和品位。

最后，留地開發(fā)模式僅僅實現(xiàn)了最低限度地保障失地農(nóng)民利益，忽視了農(nóng)民未來的發(fā)展權(quán)。給集體留用部分土地開發(fā)，目的是為了安置失地農(nóng)民，讓集體成員在失地后仍然可以獲得穩(wěn)定的生活保障。但是土地對于農(nóng)民并不僅僅是生活和生存的保障，還寄托了農(nóng)民發(fā)展的需求。集體和農(nóng)民失地后，未來可獲得的重要發(fā)展基礎(chǔ)為之喪失。而僅以生活保障為目的之少量留用地是無法滿足集體和農(nóng)民發(fā)展的需求。

三、結(jié)語

農(nóng)村激烈的征地補償糾紛告訴我們，農(nóng)地非農(nóng)利用模式已經(jīng)到了不得不改革的地步。但是如何改革，仍存在巨大爭議。實務(wù)界提出的“征轉(zhuǎn)分離”模式和“留地開發(fā)”模式雖然存在許多缺陷，但是為正在進行的農(nóng)地非農(nóng)利用制度改革提供了不少啟迪：“征轉(zhuǎn)分離”確立了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用獨立審批的模式，意味著農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地審批手續(xù)不再捆綁，為農(nóng)地非農(nóng)利用的市場化改造提供了空間?！傲舻亻_發(fā)”模式實現(xiàn)了對物補償向?qū)θ搜a償改革思路的轉(zhuǎn)變，以保障和維持失地農(nóng)民的生活水平不降低為標(biāo)準，比單純的貨幣補償有了很大的改進，符合國際征收補償理念[6]。

[參考文獻]

[1]劉云生，徐文.論征轉(zhuǎn)分離制度的合理性及其改良[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2012，（6）.

[2]徐文.改革抑或過渡：征轉(zhuǎn)分離制度之價值、成本及改良[J].西南民族大學(xué)學(xué)報，2012，（8）.

[3]肖陽.“征轉(zhuǎn)分離”土地審批管理模式初探[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，（28）.

[4]張靖等.留地安置所引發(fā)的思考[J].國土資源，2003，（9）.

[5]崔昆侖等.快速城市化地區(qū)村集體留地的開發(fā)控制方法[J].城市問題，2010，（10）.

[6]陳晉，喻晶.農(nóng)村違法建筑征收補償問題研究[J].四川師范大學(xué)學(xué)報（社科版），2013，（2）.

[責(zé)任編輯：上官濤]