國有資產向人大“曬家底”利于打造監(jiān)督閉環(huán)

張銳

遵循中共中央發(fā)布的《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（下稱《意見》），廣東省人大財經委負責人日前對外透露，今年該省人大常委會將首次聽取和審議省政府提交的國有資產報告，同時將國有資產管理情況納入省人大的監(jiān)督計劃之中。這就意味著，地方政府將會在國務院之前向人大常委會曬出自己手中全部國有資產的“家底”。

依據(jù)憲法規(guī)定，國有資產性質上屬于全民所有，同時憲法指出由國家代表全體人民行使對國有資產的所有權，按照這樣的最高圭臬，《國有資產管理辦法》第三條指出，國務院代表國家行使國有資產所有權，同時第四條明示，國務院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權益。由于各級政府接受人大監(jiān)督乃憲法之準定，自然，將國務院與地方政府所行使的國有資產所有權納入人大監(jiān)督范圍也就具有了十分清晰而充分的法理基礎。

但是，無論是國務院還是地方政府，二者都是一個非人格化的行政管理機構，也就是說作為國有資產所有權的主體存在著事實上的“虛置”。為此，《國有資產管理辦法》第十一條又規(guī)定，國務院國有資產監(jiān)督管理機構和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設立的國有資產監(jiān)督管理機構，根據(jù)本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責；國務院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責?？吹贸?，前一句話所指的“國有資產監(jiān)督管理機構”就是目前地（市）級以上政府所設置的國資委，后一句話所指的“其他部門、機構”乃包括銀監(jiān)會、保監(jiān)會和國土部及其垂直管理機構，二者所監(jiān)督管理的國有資產對象顯然不同。

但是，國資委與銀監(jiān)會以及保監(jiān)會等同樣在性質上還是屬于非人格化的監(jiān)督主體，換言之，國有資產是否增值保值與這些機構尤其是組織中工作人員的利益得失不存在任何直接的關聯(lián)，由此也不難想象，沒有經濟利益的約束與驅動而只有道德意義的要求，這樣的監(jiān)督機構能夠在多大程度彰顯出強大的監(jiān)督效能與釋放出顯著的監(jiān)督效果。于是公眾看到，盡管國資委、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等監(jiān)督機構的存續(xù)期已經不短，但由于所有權主體的缺位以及由此形成的“內部人”控制，國有資產依然如同唐僧肉在不同的系統(tǒng)遭遇到嚴重侵蝕甚至任人宰割，至于不講效率，拍腦袋決策以及胡亂投資導致國有資產出現(xiàn)重大損失的案例也是屢見不鮮。

為了彌補國有資產監(jiān)督主體非人格化的缺陷，新一輪國資改革著重在國資委下面增設了國有資本投資運營公司（或由政府出資單獨設立，或由大型企業(yè)集團轉化而成），事實上是在各級政府對國資委授權的基礎上形成了二級委托——代理關系，而創(chuàng)新之處則在于，國有資本投資運營公司是以人格化的主體或者說是市場主體行使對目標企業(yè)的監(jiān)督權，同時國資委以所有者的代表身份行使對國有資本投資運營公司的監(jiān)督權，實現(xiàn)了從“管企業(yè)”到“管資本”的轉換。

然而，國有資本投資運營公司從投資利潤最大化的角度以謀求國有資產增值保值的目的不假，可如何防止國有資本投資運營公司這一“外部人”與作為所投目標企業(yè)的“內部人”進行利益上的合謀，這又是一個值得高度的警惕的問題；更重要的是，《國有資產管理辦法》中所指的“其他部門、機構”也并沒有像非金融國有資產部門那樣設置國有資產投資運營機構，龐大規(guī)模的國有金融資產實際上的被監(jiān)管程度還是非常蒼白。

必須承認，除了通過體制創(chuàng)新強化對國有資產的監(jiān)督外，國務院還增設了專項督查組對中央企業(yè)不定期地進行檢查與督查，同時國資委也設置了國有重點大型企業(yè)外派監(jiān)事會對中央企業(yè)的內部管控、經營投資、境外管控、財務管理等重要部位展開年度監(jiān)督檢查，一個以全面規(guī)范、公開透明、監(jiān)督有力為目標的國有資產監(jiān)督體系正在逐漸形成。但正如《意見》所指，在對國有資產的監(jiān)督上，人大卻存在產監(jiān)督信息不足、手段不硬、制度支撐力度不夠等困難，而且像人民銀行法、土地管理法、森林法等一系列涉及國有資產的法律對人大作為監(jiān)督主體的地位、權力以及內容的規(guī)定都尚不明確。以此觀之，確立向人大常委會匯報國有資產管理情況的制度無疑彌補了對國有資產監(jiān)督的薄弱地帶，由此也利于形成一個國有資產監(jiān)督的閉環(huán)系統(tǒng)，而且理應是加強國有資產管理和防范國有資產流失的一大重器。

當然，我們不得不面對的是，對于人大監(jiān)督職能的判識，不少人習慣將其看做是“橡皮圖章”，自然，在對國有資產的監(jiān)督問題上，最為關鍵不在于是否從制度意義上賦予了人大的權能，而在于實際的監(jiān)督效果。因此，以彰顯與強化自身監(jiān)督優(yōu)勢為出發(fā)點，人大首先必須本著大國資的理念，將所有國有資產納入監(jiān)督范圍，在此基礎上，要求政府依法對國有資產進行明確的分類（企業(yè)國有資產、金融國有資產、行政事業(yè)性國有資產、國有自然資源），并通過采取綜合報告和專項報告相結合的方式系統(tǒng)而準確地把握國有資產的經營狀況；而在監(jiān)督重點上，人大應將國有資本投向、布局和風險控制、 國有資產處置和收益分配、總體資產負債以及企業(yè)高級管理人員薪酬等情況置于特殊部位；同時，人大不僅要監(jiān)督檢查國內國有資產的管理狀況，也要對境外投資形成的國有資產予以跟蹤督查，并通過差別性標準形成權威性與科學性定論。

誠然，人大對國有資產的監(jiān)督也并不僅僅體現(xiàn)在聽聽匯報或者拿出一些原則性結論的層面，而更應該堅持問題導向，力促對國有資產管理的校準與糾偏。一方面，人大必須對自己提出的國有資產管理整改方案或建議進行及時與常態(tài)化的動態(tài)跟蹤，確保監(jiān)督“長牙”；另一方面，在聽取國有資產管理情況匯報的基礎上，人大應當就國有企業(yè)核心業(yè)務、改革重點領域、關鍵崗位和重要人員等進行現(xiàn)場檢查與督導，并就此拿出責任追究以及人事任免等建議，同時敦促政府及其主管部門做出積極回應。此外，要建立全口徑國有資產信息互聯(lián)互通平臺，將人大的監(jiān)督結果作為重要的信息資源提供給相關部門單位與公眾共享，反過來通過吸取更廣泛的民意讓人大國有資產監(jiān)督職能變得更接地氣與更有合力。endprint