生態(tài)公益林管護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制問題及改進(jìn)

楊仕凱

摘 要：近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平得以明顯的提高，對環(huán)境提出的要求也越來越高，人們也越來越重視充分利用森林的價值。作為森林的重要組成部分之一，生態(tài)公益林在改善環(huán)境、保障土地生態(tài)安全方面都發(fā)揮著非常重要的作用，因此必須加強(qiáng)生態(tài)公益林管護(hù)工作，充分發(fā)揮其應(yīng)有的價值和作用，不斷改進(jìn)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境。本文將系統(tǒng)化的分析探究生態(tài)公益林管護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，以提高我國生態(tài)公益林的使用效率。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林；管護(hù)；補(bǔ)償

生態(tài)公益林的主要目的是維護(hù)生態(tài)的動態(tài)平衡，保護(hù)和改善我國的生態(tài)環(huán)境，對人類社會的生態(tài)發(fā)展和社會的進(jìn)步提供基本保障，從而實(shí)現(xiàn)我國的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建服務(wù)性森林。然而在發(fā)展過程中，社會、生態(tài)環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，在20世紀(jì)90年代初，我國提出了林業(yè)分類管理經(jīng)營管理制度，將森林分為商品林和公益林兩部分。林業(yè)的管護(hù)、補(bǔ)償機(jī)制是關(guān)鍵，也是學(xué)者的研究重點(diǎn)。對于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，我國已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但如何更好地改進(jìn)公益林管護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制仍需繼續(xù)研究。

一、生態(tài)公益林管護(hù)及補(bǔ)償機(jī)制面臨的問題

1.管護(hù)中主要面臨的問題

（1）宏觀層面存在的問題。

①國家制定了限制商業(yè)性砍伐生態(tài)公益林的政策。在生態(tài)公益林實(shí)施區(qū)內(nèi)，由于森林偷伐、亂砍濫伐以及森林火災(zāi)等諸多原因?qū)е乱恍┗纳交牡?，加之國家政策限制商業(yè)砍伐生態(tài)公益林，致使沒有商家愿意在荒山進(jìn)行造林，加上農(nóng)民不積極植樹造林，導(dǎo)致政策限制—荒山荒地—農(nóng)民和商人之間的惡性循環(huán)。

②法律法規(guī)不完善，農(nóng)戶對生態(tài)公益林管護(hù)的法律意識淡薄。即使有加強(qiáng)天保工程區(qū)公益林管護(hù)工作的相關(guān)法律、法規(guī)和制度，但針對生態(tài)公益林管理的具體法律、法規(guī)、規(guī)章制度還不夠完善。而且生態(tài)公益林主要分布在山區(qū)，農(nóng)戶對于生態(tài)公益林概念不清，科學(xué)文化素質(zhì)較低，農(nóng)民對生態(tài)公益林保護(hù)的法律意識淡薄。

③生態(tài)公益林效益無償使用?，F(xiàn)階段，在生態(tài)公益林生態(tài)效益上有償無償可用性上，我國仍然停留在無償使用的形式上，也就是生態(tài)公益林下游地區(qū)的人們可以無償享受上游生態(tài)公益林的好處，如防洪、供應(yīng)優(yōu)質(zhì)飲用水資源和充足的灌溉水源。相反，生態(tài)公益林項(xiàng)目的當(dāng)?shù)鼐用駥⒉坏貌蛔龀龃罅康摹柏暙I(xiàn)”。如：限制砍伐和森林管理活動，限制某些可能影響下游人們正常生活的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，不合理的現(xiàn)象將會影響上游實(shí)施生態(tài)公益林項(xiàng)目的人們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)公益林的健康實(shí)施、良好的管護(hù)。

（2）微觀層面存在的問題。

①當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收比較困難。因?yàn)楣媪肿湓诒容^偏遠(yuǎn)的山區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活比較困難，交通相對落后，吸引外資的能力比較差，再加上農(nóng)民的收入是有限的，所以他們增收最直接的方式是出售樹木。然而，政府限制商業(yè)砍伐生態(tài)公益林，最終農(nóng)民無法直接從生態(tài)公益林中獲利。

②缺乏監(jiān)管。目前，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，很難調(diào)動農(nóng)民管護(hù)生態(tài)公益林的自覺性和積極性。在安排管護(hù)人員上，沒有按照公益林的相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立專職護(hù)林員，導(dǎo)致未能及時發(fā)現(xiàn)并有效制止破壞森林資源的活動。此外，護(hù)林員科學(xué)文化素質(zhì)較低，對生態(tài)公益林管護(hù)的重要性認(rèn)識不足，經(jīng)常導(dǎo)致發(fā)生森林火災(zāi)，呈現(xiàn)出大片荒廢土地的現(xiàn)象，為生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展形成了障礙。

③時有發(fā)生違法現(xiàn)象。近年來，隨著物價不斷上漲，一些農(nóng)民不顧生態(tài)公益林的國家政策和法律保護(hù)，未經(jīng)授權(quán)就改造相對平坦的生態(tài)公益林種植經(jīng)濟(jì)作物，來獲取經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致一些生態(tài)公益林林地流失。有的農(nóng)民追求眼前的經(jīng)濟(jì)效益，忽視國家生態(tài)公益林保護(hù)政策和法律法規(guī)，經(jīng)常偷墾、采伐，擅自將林地變?yōu)檗r(nóng)田，嚴(yán)重破壞了生態(tài)公益林。

④管護(hù)措施未到位。由于在林地使用權(quán)上，生態(tài)公益林的大部分已經(jīng)分戶，每戶生態(tài)公益林分散，農(nóng)民意識和管理水平不同，一些農(nóng)民由于缺乏整體概念和系統(tǒng)思維，所以在生態(tài)林業(yè)建設(shè)中參與的積極性不高，管理措施不能完全實(shí)現(xiàn)。在一些地方，一些生態(tài)公益林沒有按戶分配、地方村干部濫用權(quán)力，導(dǎo)致亂砍濫伐現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

2.公益林補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問題

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。

①我國地方政府執(zhí)行的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往與中央財(cái)政規(guī)定和國家撥付的公益林補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)有直接的關(guān)系。由于國家財(cái)政負(fù)擔(dān)較大，財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性不足，導(dǎo)致我國地方公益林損失補(bǔ)償?shù)馁Y金來源渠道單一，還沒能形成有效的補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制。

②缺少多元化的公益林補(bǔ)償資金的籌集辦法，公益林補(bǔ)償資金缺口較大，無法滿足我國地方公益林補(bǔ)償實(shí)際需求。

③我國公益林場還沒能形成完善的市場化運(yùn)作機(jī)制，沒能借助市場手段科學(xué)有效配置使用資金，導(dǎo)致公益林資金使用不均衡。目前，還有部分地區(qū)沒能施行公益林補(bǔ)償政策，造成一地兩林補(bǔ)償政策懸殊的問題，致使生態(tài)公益林經(jīng)營者的積極性受到嚴(yán)重的打擊。

（2）資金管理體系不完善。

①我國公益林補(bǔ)償政策環(huán)境體系不完善，還缺少專業(yè)化的公益林補(bǔ)償措施操作的專門機(jī)構(gòu)，由基層林場代發(fā)補(bǔ)償金的辦法已經(jīng)不能滿足公益專業(yè)化和信息化的管理需求。

②公益林補(bǔ)償機(jī)制涉及林業(yè)、財(cái)政、行政等多個職能部門，但是現(xiàn)有的公益林補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)調(diào)性不足，還沒能形成跨省區(qū)部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

③特別是在我國公益林實(shí)行分類分級管理后，建立起與公益林分類分級管理相協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，已經(jīng)成為提升公益林補(bǔ)償機(jī)制效率，解決公益林補(bǔ)償實(shí)際問題的重要手段。

二、生態(tài)公益林管護(hù)及補(bǔ)償問題的對策

1.生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新

在生態(tài)公益林所有權(quán)保持不變的基礎(chǔ)上，建立起相關(guān)主體具體落實(shí)、部門監(jiān)督、合理資金補(bǔ)償管護(hù)機(jī)制。管護(hù)模式應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林資源數(shù)量和農(nóng)民對森林的依賴。根據(jù)實(shí)際情況，創(chuàng)新管護(hù)模式。林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查的管護(hù)主體，監(jiān)督嚴(yán)格執(zhí)行公益林有關(guān)管護(hù)規(guī)定，合理劃分管理區(qū)域，追究問題責(zé)任所在，有效地促進(jìn)落實(shí)生態(tài)公益林管護(hù)工作。

2.加強(qiáng)向林區(qū)農(nóng)民宣傳普及公益林知識

有必要開展生態(tài)公益林管護(hù)知識推廣活動。很多的農(nóng)民不理解生態(tài)森林的含義，也不理解國家和省政府劃定生態(tài)公益林管護(hù)程度。對此，有關(guān)基層組織應(yīng)當(dāng)動員相關(guān)的報紙、廣播和電視等媒體宣傳公益林保護(hù)，及時、準(zhǔn)確地傳達(dá)林業(yè)的信息和動態(tài)，加強(qiáng)生態(tài)公益林保護(hù)意識，讓農(nóng)民了解公益林生態(tài)價值的重要性，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對公益林的認(rèn)知。

3.提高護(hù)林員的素質(zhì)

生態(tài)公益林管護(hù)實(shí)施是森林保護(hù)人員執(zhí)行和實(shí)施的關(guān)鍵，應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)保護(hù)人員相關(guān)法律法規(guī)、職業(yè)道德意識的培養(yǎng)和教育，明確工作職責(zé)。同時，對生態(tài)公益林管護(hù)的全職人員來實(shí)現(xiàn)競聘制，簽署責(zé)任書，落實(shí)相關(guān)資源保護(hù)職責(zé)，把個人工作成果和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，依法追究不執(zhí)行管理職責(zé)、造成的生態(tài)破壞人員的責(zé)任。

4.提升公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（1）對公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金量進(jìn)行科學(xué)計(jì)算，在全面分析影響公益林建設(shè)因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場相關(guān)價格因素的變動情況，確定科學(xué)的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（2）加強(qiáng)成本消耗核算，注重分析公益林生態(tài)效益補(bǔ)償措施是否能夠抵消成本，從而保證公益林補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性與合理性。

（3）根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，督促地方政府落實(shí)配套措施，保證發(fā)揮地方政府在公益林補(bǔ)償中的實(shí)際作用和價值。

5.豐富公益林補(bǔ)償資金渠道

（1）建立起多元化的社會補(bǔ)償資金籌集渠道，全面提升公益林補(bǔ)償資金的籌集能力。

（2）加強(qiáng)市級財(cái)政公益林補(bǔ)償金的預(yù)算，保證我國地方政府配套執(zhí)行國家提出的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償政策。

（3）圍繞受益于國有公益林場企業(yè)，例如，注重對木材加工與野生動物養(yǎng)殖企業(yè)相關(guān)資金和稅務(wù)的征收工作，并且以鼓勵社會企業(yè)參與公益林場方式，逐步吸納社會閑散資金，從而全面拓寬補(bǔ)償金來源渠道。

6.完善相關(guān)配套機(jī)制

完善的配套機(jī)制可以促進(jìn)生態(tài)森林補(bǔ)償機(jī)制的順利運(yùn)行。比如政策評估機(jī)制以及政策的激勵保障機(jī)制等。政策的監(jiān)測評估機(jī)制是通過合理的指標(biāo)體系對政策設(shè)計(jì)、實(shí)施管理和實(shí)施效果進(jìn)行評估，并對政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和修訂。政策的激勵機(jī)制是建立激勵和約束政策執(zhí)行者的機(jī)制，并提供相應(yīng)的保障。

三、結(jié)語

雖然，我國的生態(tài)公益林管護(hù)、補(bǔ)償工作近年來才慢慢建立起來，屬于起步比較晚的事業(yè)。公益林管護(hù)機(jī)制不完善，開展力度有限。森林資源的開發(fā)和有效發(fā)展將嚴(yán)重影響我國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)公益林管理和企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整應(yīng)該要適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件，采用最合理的科學(xué)方法，進(jìn)行全面規(guī)劃和管理。

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