試析1861年新南威爾士《羅伯遜土地條例》*

王道明，王艷芬

(蘇州科技大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

新南威爾士位于澳大利亞東南部，東瀕太平洋，北鄰昆士蘭，南接維多利亞，是英國在澳大利亞開辟的第一塊殖民地，也是目前澳大利亞人口最多、工業(yè)化和城市化水平最高的州。1770年，英國海軍上尉詹姆士·庫克(James Cook)率領(lǐng)的地理探險隊發(fā)現(xiàn)了新南威爾士*1770年4月20日(另有“4月28日”的說法，詳見張?zhí)欤骸栋闹奘贰?，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1996年版，第58頁)，庫克的船隊在南緯37度處發(fā)現(xiàn)澳大利亞東部海岸。登陸后，他發(fā)現(xiàn)這里土質(zhì)肥沃，草木茂盛，是一個人類居住的理想之地，遂將此地命名為新南威爾士。同行的植物學(xué)家班克斯(Joseph Banks)亦將登陸處的海灣命名為植物灣(Botany Bay)，該名稱沿用至今。，但當(dāng)時未引起英國方面的重視。工業(yè)革命爆發(fā)后，英國的犯罪率驟然上升，罪犯人數(shù)的增加、監(jiān)獄環(huán)境的惡劣以及北美殖民地的喪失導(dǎo)致罪犯過度積壓，瘟疫、越獄等一系列社會問題接踵而至。1786年，英國議會通過當(dāng)時主管殖民地事務(wù)的悉尼勛爵(Lord Sydney)提交的《計劃要點(diǎn)》(HeadsofAPlan)，決定向新南威爾士流放罪犯。[1]1788年1月26日，英國海軍上校亞瑟·菲利普(Arthur Phillip)率領(lǐng)“第一艦隊”在新南威爾士的一處港灣成功登陸并舉行儀式，由此開啟了新南威爾士的罪犯殖民地時代。殖民地時期，新南威爾士的土地全部歸英國女王所有，總督作為女王在殖民地的代表，有權(quán)賜予他人土地，俗稱“土地恩賜制”*賜予對象大致包括服役期滿的軍官、士兵，自由移民，以及刑滿釋放的罪犯。。在恩賜制度下，侵占土地的現(xiàn)象并不常見。

19世紀(jì)初，牧羊業(yè)在新南威爾士悄然興起，其良好的經(jīng)濟(jì)前景激發(fā)了牧民對土地的巨量需求，加之殖民地政府土地政策的不完善，導(dǎo)致牧民通過支付并不昂貴的租金侵占大量公有土地用于放牧。經(jīng)過20年的發(fā)展，牧羊業(yè)已成為澳大利亞的支柱性產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)張勢頭異常迅猛。伴隨牧羊業(yè)瘋狂擴(kuò)張的是大量公有土地被非法侵占，牧民粗放型的土地使用模式導(dǎo)致新南威爾士農(nóng)業(yè)部門承受著異常嚴(yán)峻的生存空間壓力。1851—1861年，新南威爾士、維多利亞等地相繼爆發(fā)淘金狂潮，短時間內(nèi)吸引大量移民涌入，僅新南威爾士的人口就從1851年的197 265人飆升至1861年的357 362人。[2]215人口膨脹進(jìn)一步凸顯了農(nóng)業(yè)問題。一方面，殖民地人口的吃飯問題讓農(nóng)業(yè)部門不堪重負(fù)，即使全澳可耕熟地由1851年的49.1萬英畝增至1858年的100萬英畝，所產(chǎn)糧食依然無法滿足居民的需要，尚需由外國大量輸入[3]；另一方面，“淘金熱”退散后，大批淘金者迅速將目光轉(zhuǎn)向土地，但他們很快發(fā)現(xiàn)，不僅大量優(yōu)質(zhì)土地早已被牧民牢牢霸占，嚴(yán)苛的購地政策更是讓他們的資本難以進(jìn)入農(nóng)業(yè)市場。

為解決上述問題，新南威爾士議會于1861年8月通過了《公地讓渡條例》(TheAlienationAct)和《公地占有條例》(TheOccupationAct)。這兩份條例均由負(fù)責(zé)土地事務(wù)的部長約翰·羅伯遜(John Robertson)擬制，故又合稱《羅伯遜土地條例》(TheRobertsonLandActs)。該條例1861年出臺，一直執(zhí)行至1884年，其間僅有幾次輕微修改。*新南威爾士議會在1875年和1880年對《羅伯遜土地條例》做過兩次修改，但基本原則未變。

目前國內(nèi)對《羅伯遜土地條例》的研究幾乎為零，僅在部分通史性著作中有少許記述。*關(guān)于《羅伯遜土地條例》的記述,參見吳禎福：《澳大利亞歷史1788—1942》，北京：北京出版社1992年版，第207- 208頁；鄭寅達(dá)、費(fèi)佩君：《澳大利亞史》，上海：華東師范大學(xué)出版社1991年版，第106- 108頁；張?zhí)欤骸栋闹奘贰?，?89- 190頁。西方史學(xué)界對該條例的研究則較為豐富，但傳統(tǒng)主流觀點(diǎn)對《羅伯遜土地條例》的評價一般基于1883年的“莫里斯- 蘭肯報告”(The Morris- Ranken Report of 1883)。*即“Report of inquiry into the state of public lands and the operation of the land laws”，該報告對《羅伯遜土地條例》的評價極為苛刻,認(rèn)為條例實(shí)施對新南威爾士農(nóng)業(yè)而言,無疑是一場災(zāi)難。報告幾乎徹底否定《羅伯遜土地條例》，認(rèn)為在條例頒布后，面對小農(nóng)的瘋狂進(jìn)攻，牧民不惜一切代價通過買斷交易來搶奪土地所有權(quán)，雖然這一做法有效地阻止了農(nóng)民前進(jìn)的步伐，并徹底挫敗了條例的預(yù)期目的，但巨額支出也將牧民拖到了破產(chǎn)邊緣，最終在新南威爾士造成兩敗俱傷的局面。該報告問世后獲得較多認(rèn)可，并成為此后眾多學(xué)者研究《羅伯遜土地條例》的重要基礎(chǔ)。*關(guān)于評價《羅伯遜土地條例》的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，參見E. O. G. Shann, Economic history of Australia, Cambridge: Cambridge University Press, 1948; C. J. King, An Outline of Closer Settlement in New South Wales, Sydney: Australian Government Printer, 1957; J.M.Powell, The public lands of Australia Felix, Melbourne: Melbourne University Press,1970；戈登·格林伍德：《澳大利亞政治社會史》，北京編譯社譯，北京：商務(wù)印書館1960年版。在眾多研究中，史蒂芬·羅伯特(Stephen Roberts)的否定性觀點(diǎn)尤為突出。他認(rèn)為1861年的土地條例從基本思路、管理方式到對新南威爾士州、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民及牧民造成的后果，均是失敗的。[4]盡管有一些證據(jù)表明《羅伯遜土地條例》獲得的成功比它的失敗之處更具有代表性，一些學(xué)者甚至認(rèn)為《公地讓渡條例》是“當(dāng)時情況下所能取得的最大成功”[5]154，但主流觀點(diǎn)仍舊一致傾向“莫里斯- 蘭肯報告”的說法。

筆者認(rèn)為，在《羅伯遜土地條例》實(shí)施的20多年里，改革者雖然最終未能實(shí)現(xiàn)條例設(shè)計之初對農(nóng)業(yè)的預(yù)期目標(biāo)，但新南威爾士的農(nóng)業(yè)狀況在此期間確實(shí)有不可忽視的改善，是值得考察的。與此同時，條例還涉及新南威爾士的土地分配方式、所有權(quán)等內(nèi)容，這些為新南威爾士的農(nóng)業(yè)布局及農(nóng)業(yè)發(fā)展面貌帶來了深刻轉(zhuǎn)變。

一、《羅伯遜土地條例》出臺的背景

牧羊業(yè)興起后，土地問題逐漸發(fā)展成為新南威爾士殖民地的主要問題之一。隨著牧羊業(yè)的大規(guī)模擴(kuò)張，該問題日趨嚴(yán)重化、復(fù)雜化。

1836年以前，牧民已大量占據(jù)新南威爾士的閑置土地，這些被占土地不僅在空間層面上超過了殖民地政府所劃定的定居區(qū)界限，從行政層面來看，它們也幾乎脫離了殖民地政府的有效管轄，因此管理起來異常困難。1836年“澳洲荒地委員會”成立后，“牧地借用者”(squatter)*原指未得到官方批準(zhǔn)且私自在公地放牧的流浪漢，后指得到租地許可證的牧羊人和牧羊場主。所經(jīng)營的大片牧地被依法納入殖民地政府管轄范圍。然而，在方便管理的同時，它也給殖民地政府帶來了一個新難題——土地租賃問題。最初，政府采取的手段是向牧民頒發(fā)為期一年的租地許可證，但效果并不理想。過短的租期被認(rèn)為難以保障牧羊業(yè)的長期投資和發(fā)展而遭到眾多責(zé)難。到了40年代，牧民群體爭取更為合理的租地許可證的各類運(yùn)動已如火如荼。除此之外，牧民群體還極力爭取優(yōu)先選擇和購買土地的權(quán)利。面對牧民的強(qiáng)烈要求，新南威爾士于1846年頒布了《帝國荒地條例》(TheImperialWasteLandAct)，該條例基本獲得牧民的認(rèn)可?！兜蹏牡貤l例》之所以為牧民群體所接受，關(guān)鍵在于它承認(rèn)牧民對土地的長期占有，從根本上保障了牧民的土地使用權(quán)。

自《帝國荒地條例》出臺到《羅伯遜土地條例》取而代之的這段時期，新南威爾士的相關(guān)土地政策對牧羊業(yè)擴(kuò)張極為有利。首先，在定居區(qū)內(nèi)為期一年的租地許可證完全保留的情況下，牧民被允許在定居區(qū)以外的地方租用公地長達(dá)8至14年；其次，在租地許可證生效期內(nèi)，只有持證的牧民有權(quán)購買其所占土地；再次，當(dāng)許可證期滿后，持證牧民仍有優(yōu)先購地的權(quán)利；最后，租地許可證劃定的占地大小取決于土地承載能力，通常被占土地最大可達(dá)到畜養(yǎng)4000只羊或500頭牛。[6]19以瑞福利納(Riverina)*瑞福利納為新南威爾士最大的內(nèi)陸城市。為例，租地許可證的相關(guān)規(guī)定意味著租賃的牧場面積最多可達(dá)4047至80 940公頃。[5]18然而，與廣闊的租地面積相比，租地許可證的牌照稅卻少得可憐，即“面積不超過20平方英里的牧場每年僅需繳納10英鎊執(zhí)照稅”[7]。

相較于對牧羊業(yè)的慷慨大方，《帝國荒地條例》對農(nóng)業(yè)則顯得有些不近人情。首先，條例禁止使用通過租地許可證獲得的土地進(jìn)行商業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就迫使許多有能力的農(nóng)民不得不去獲取相對昂貴的私人租地許可證或者購買私人土地。對比政府廉價的租地許可證，租種私人土地對普通農(nóng)民而言代價極高。在沿海地區(qū)，耕種條件相對優(yōu)越的私人土地的租金高達(dá)每年每公頃8英鎊，下獵人谷(The Lower Hunter Valley)私人耕地的交易價甚至達(dá)到了每公頃130英鎊。[6]19其次，對普通農(nóng)民而言，公地的價格同樣十分昂貴，因為所有進(jìn)行拍賣的公地，起拍價就已經(jīng)達(dá)到了每公頃2英鎊8先令，這對那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的農(nóng)民而言是難以承受的。最后，除了高昂的地價以外，低效的土地調(diào)查部門也讓購地農(nóng)民無比苦惱，因為土地測量人員常會將選擇土地到標(biāo)價競拍之間的時間周期拖延至六個月甚至更久。

總而言之，《帝國荒地條例》造成的直接后果就是公地極少出售給農(nóng)民，導(dǎo)致新南威爾士的農(nóng)業(yè)主要掌握在手持私人租地許可證的佃農(nóng)手中。在昂貴的私人租地許可證下，幾乎很難出現(xiàn)較大規(guī)模的耕地。極小的用地規(guī)模使新南威爾士的農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入一個惡性循環(huán)，即農(nóng)業(yè)用地規(guī)模太小導(dǎo)致殖民地糧食產(chǎn)出不足；產(chǎn)出不足迫使殖民地購買海外糧食，從而導(dǎo)致資金大量外流；資金外流使得農(nóng)業(yè)投資不足，最終限制農(nóng)業(yè)用地規(guī)模的擴(kuò)張。面對如此困境，許多人認(rèn)為只有以放寬對農(nóng)民購地的限制來擴(kuò)大耕地規(guī)模，才能有效改善新南威爾士的農(nóng)業(yè)狀況。

考慮到殖民地農(nóng)牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的天壤之別，在對新南威爾士的土地占有、使用及農(nóng)業(yè)發(fā)展情況做了細(xì)致考察之后，約翰·羅伯遜最終決定在損害牧民部分利益的基礎(chǔ)上，以放寬土地售賣限制為主要手段來幫助農(nóng)民獲得土地，進(jìn)而促進(jìn)新南威爾士農(nóng)業(yè)的發(fā)展。針對殖民地的土地售賣問題，羅伯遜在具體操作過程中調(diào)整了效率低下的調(diào)查程序，最終設(shè)計了一套“自由選擇”(free selection)及“有條件購買”(conditional purchase)的運(yùn)行機(jī)制。[6]19

二、1861年《羅伯遜土地條例》的出臺

1861年8月，《羅伯遜土地條例》在新南威爾士議會獲得通過，并于1862年1月1日起正式實(shí)施。條例的核心原則為“任何一個有定居意向，并準(zhǔn)備改良土地的人(包括成年男子、婦女及兒童)都有權(quán)在定居區(qū)內(nèi)或內(nèi)陸地區(qū)選購一塊40—320英畝的土地”。具體條款主要包括以下幾項：(1)選地程序先于調(diào)查；(2)土地不分優(yōu)劣，統(tǒng)一定價為每英畝1英鎊；(3)選領(lǐng)人支付1/4地價為押金后即可用地，余款須在隨后三年內(nèi)付清；(4)選領(lǐng)人必須在選地上住滿1年，并實(shí)現(xiàn)每英畝選地至少增值1英鎊的目標(biāo)方能獲得土地永久產(chǎn)權(quán)；(5)新南威爾士境內(nèi)自1857年起的所有已租牧地的租期，定居區(qū)內(nèi)的減為1年，定居區(qū)外的減為5年；(6)先前租地的牧民有權(quán)優(yōu)先購買所租土地的1/25和業(yè)已改良的部分；(7)拍賣售地的方式繼續(xù)保留，但可拍賣的地只包括宅基地及業(yè)已改良的土地。[8]條例生效后，新南威爾士的土地售賣程序大為簡化。

在條例頒布前的新南威爾士，選擇和購買公地是一個異常曲折的過程。一方面，新南威爾士的大量土地被牧民所租用并拒絕出售，即所謂的“上了鎖”(locked- up)的土地。同時，牧民還擁有整個租地的優(yōu)先購買權(quán)，這項權(quán)利常常被他們用來阻止農(nóng)民選購?fù)恋亍Ａ硪环矫?，政府進(jìn)行公地交易的操作效率向來低下，而拍賣機(jī)制又增加了個人成功購買土地的不確定性。為解決上述問題，尤其是為了提高土地交易的效率，《羅伯遜土地條例》特別強(qiáng)調(diào)選地的自由性，并在條款上率先規(guī)定“選地程序先于調(diào)查”，即采用“測量前自由選領(lǐng)土地”(free selection before survey)的原則。[9]該原則允許個人在購地前不用經(jīng)歷政府調(diào)查、測量選地的漫長等待期，也不用參與拍賣會上的激烈競爭，而是遵循“先到先得”的原則。這一轉(zhuǎn)變大大簡化了土地交易程序，使得交易方式簡潔高效，因此廣受歡迎。

《羅伯遜土地條例》在為農(nóng)民購地提供便利的同時，也納入了一些對購地者而言相對嚴(yán)格的條款。首先，從條例內(nèi)容上不難看出，除選地的大小受到一定限制以外，選領(lǐng)人還必須達(dá)到規(guī)定的居住要求并實(shí)現(xiàn)土地改良計劃；若選領(lǐng)人拒不履行，所購?fù)恋貙⒈徽畯?qiáng)制收回。其次，仍在租期之內(nèi)的牧民土地及自1858年2月起續(xù)租的土地不在可選范圍之內(nèi)，這意味著新南威爾士大部分牧民的租地最長可以被保護(hù)至1866年。[6]20再次，在條款中提到的牧民優(yōu)先購地的情況下，條例還“贈送”購地牧民在自己選地周邊自由放牧的權(quán)利，可用面積為選地的三倍。[10]該政策意味著選購320英畝土地的牧民還可同時認(rèn)領(lǐng)960英畝的鄰接公地。最后，條例雖然改進(jìn)了土地拍賣機(jī)制，但較高的地價標(biāo)準(zhǔn)卻得以保留。因此，即使條例采取分期付款的方式，對于普通農(nóng)民而言，購地的首付金額仍舊是一筆不小的數(shù)目。

盡管條例遵循的“自由選擇”原則并非完全意義上的自由，但相較新南威爾士官方以往對農(nóng)業(yè)的冷漠態(tài)度，《羅伯遜土地條例》算得上是歷史性突破，對農(nóng)民購地的限制已大大放寬。

條例除了盡力幫助農(nóng)民獲得土地外，其“有條件購買”的原則對保護(hù)牧民利益也有重要意義。首先，該原則指導(dǎo)下的具體條款要求選領(lǐng)人在所購?fù)恋厣暇幼〔⒏牧纪恋厥菍λ麄冋\信的考核，這讓牧民避免受到心存不良的購地人以大規(guī)模購地為借口的威脅勒索，也在很大程度上避免了土地投機(jī)；其次，舊有的土地拍賣機(jī)制在遵循新規(guī)定的條件下得以保留，牧民的部分租地仍被允許進(jìn)行拍賣，因此他們可以籌集足夠的資金大量購買原先的租地，這在很大程度上幫助牧民保護(hù)自己經(jīng)營多年的牧場。

不難看出，約翰·羅伯遜的理想不僅僅是幫助弱勢的農(nóng)民獲得土地并促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，還試圖保障牧民的利益，力求避免改革通常會引發(fā)的社會動蕩。正如他在新南威爾士立法大會就1860年皇家土地讓渡法案(即后來的《土地讓渡條例》)二讀辯論發(fā)言時所解釋的那樣：“……應(yīng)該記住，法律并不是憑空制定的——目前就有許多利益集團(tuán)。有一個極其重要的利益集團(tuán)——那就是牧場主?！盵2]226這種折衷求全的心態(tài)使得《羅伯遜土地條例》在設(shè)計之初存在一定程度的矛盾性，自由選地和土地拍賣并行的方式導(dǎo)致農(nóng)牧民之間的沖突偶有發(fā)生。這一弊端成為日后條例飽受責(zé)難的主要原因，但從宏觀來看，條例給新南威爾士帶來的有利轉(zhuǎn)變實(shí)則更加引人注目。

三、《羅伯遜土地條例》下的土地交易情況

《羅伯遜土地條例》頒布伊始得到了樂觀派的大力支持與推進(jìn)，雖然未能立馬給新南威爾士帶來非常火爆的土地交易場面，但在條例實(shí)施的前十年里，仍積累了可觀的購地人數(shù)及售地面積。到了19世紀(jì)70年代初，新南威爾士長期節(jié)制平穩(wěn)的土地售賣局面開始被打破，面向農(nóng)民和牧民的土地交易量均出現(xiàn)顯著增長，交易市場的火爆場面成為常態(tài)，第二個十年的購地人數(shù)及售地面積明顯增加*1875年新南威爾士議會對《公地讓渡條例》做出修改，將最大選地面積從129.5公頃提升至259公頃。(見表1)。

條例生效期內(nèi)，新南威爾士出售給牧民和農(nóng)民的土地數(shù)量增長幅度非常可觀。據(jù)統(tǒng)計，1862年官方出售的土地面積僅為170萬公頃，到1884年，這一數(shù)據(jù)攀升至1200萬公頃。*土地面積數(shù)據(jù)統(tǒng)計來自《新南威爾士統(tǒng)計登記冊》(Statistical register of New South Wales/compiled from official returns in the Registrar General’s Office, Sydney: Government Printer,1859- 1889)。然而，這一顯著的變化在部分否定《羅伯遜土地條例》的研究成果中，往往被忽視。事實(shí)上，在土地交易量提升的背后，是新南威爾士農(nóng)業(yè)面貌的悄然轉(zhuǎn)變。一方面，售地數(shù)量的增加，意味著新南威爾士的耕地面積也在逐步提升，而此前限制新南威爾士農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題正是耕地面積不足。據(jù)統(tǒng)計，《羅伯遜土地條例》生效以后，新南威爾士的耕地總面積從1862年的67 013公頃增加到1879年的近20萬公頃(見表2)。

表1 1861—1880年新南威爾士公地售賣情況

資料來源：B. R. Davidson,EuropeanFarminginAustralia:AnEconomicHistoryofAusiralianFarming, Amsterdam: Elsevier Scientific Publishing Company, 1981, p. 140

表2 1862—1879年新南威爾士耕地面積

資料來源：Statistical register of New South Wales/compiled from official returns in the Registrar General’s Office, Sydney: Government Printer,1859- 1889

另一方面，土地交易量增加帶來的耕地數(shù)量的逐年提升，開始影響新南威爾士原有的農(nóng)牧業(yè)用地格局?！读_伯遜土地條例》頒布后，新南威爾士的農(nóng)牧業(yè)土地分配以及耕地的地區(qū)分布，都在發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)變。

最早的轉(zhuǎn)變跡象是在那些原本致力于發(fā)展牧羊業(yè)的地區(qū)接連出現(xiàn)大大小小的農(nóng)場，且這些農(nóng)場逐漸成長為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。例如，新南威爾士的西南地區(qū)和瑞福利納的東部，在土地交易活動升溫后成為選領(lǐng)人最為熱衷的兩塊區(qū)域，當(dāng)?shù)氐母孛娣e、糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)規(guī)模逐步提升。與此同時，主要面向牧民的土地拍賣也迎來了繁榮期，1877年的交易額達(dá)到300萬英鎊的巔峰值。[11]面對異常繁榮的交易景象，有評論者認(rèn)為牧民的巨量投資實(shí)際上反映了他們的絕望情緒，試圖將購買土地作為抵擋農(nóng)民進(jìn)攻的最后一道防線。但事實(shí)并非如此簡單?？v觀19世紀(jì)70年代的新南威爾士，牧羊業(yè)方面，圍場在持續(xù)替代原有的開放性牧場，地理自然隔絕形成的聚居結(jié)構(gòu)被各種柵欄、水利設(shè)施所改變，人們定居的地點(diǎn)、方式更具主觀性；農(nóng)業(yè)方面，在60年代的小規(guī)模土地買賣背景下，農(nóng)業(yè)用地面積小且位置分散，但進(jìn)入70年代，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)對土地規(guī)模有了更大的需求，火爆的土地交易促使連接成片的大、中型農(nóng)場逐漸取代四處散布的小農(nóng)場。在農(nóng)牧業(yè)自我升級及相互碰撞的過程中，新南威爾士農(nóng)牧業(yè)界限分明的土地分配格局逐漸形成。

19世紀(jì)70年代新南威爾士土地分配模式轉(zhuǎn)變的程度，則主要反映在定居區(qū)和非定居區(qū)的數(shù)據(jù)對比上。直到1861年，半數(shù)以上的私人耕地都集中在定居區(qū)內(nèi)，尤其是東部沿海地區(qū)。這種局面在一定程度上是新南威爾士長期殖民定居的歷史所決定的，而更重要的原因則是農(nóng)民對悉尼小麥?zhǔn)袌龅囊蕾?。在陸路交通欠發(fā)達(dá)的時期，糧食運(yùn)輸成本是農(nóng)民必須考慮的重要因素之一。在耕地集中于定居區(qū)內(nèi)的情況下，東部沿海地區(qū)的農(nóng)地價格持續(xù)上漲直至虛高，而內(nèi)陸地區(qū)在1861年之前卻很少出現(xiàn)土地交易。內(nèi)陸地區(qū)的土地交易不活躍固然有人煙稀少、糧食市場小而分散等自然因素，但最關(guān)鍵的則是土地交易受到嚴(yán)格限制這一人為因素。正因如此，《羅伯遜土地條例》一經(jīng)頒布，新南威爾士的土地交易局面很快出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，定居區(qū)外的土地交易活動迅速升溫，私人耕地數(shù)量逐年上升。到1877年，已有超過70%的私人耕地在定居區(qū)以外。[6]23

還有一點(diǎn)值得注意的是，新南威爾士內(nèi)陸地區(qū)的開發(fā)不能說是完全受益于《羅伯遜土地條例》帶來的土地交易，但土地交易附帶的移民必然是其發(fā)展的重要先決條件之一。盡管“那些關(guān)于偽證、失德、腐敗、暴力的故事成為對自由選地時期的各種事件的標(biāo)準(zhǔn)印象”，但巴克斯頓(G.L.Buxton)發(fā)現(xiàn)，“《羅伯遜土地條例》為瑞福利納帶去了成百上千的定居家庭”[5]9?！岸ň訚M一年”的土地交易條件成為《羅伯遜土地條例》中極為成功的一項內(nèi)容，人口的定居為發(fā)掘內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)業(yè)潛力提供了一個重要的動力因素。

四、《羅伯遜土地條例》下的農(nóng)業(yè)發(fā)展情況

《羅伯遜土地條例》在土地交易上無疑取得了一定程度的成功，但各種土地糾紛、貪腐事件給拓殖新南威爾士內(nèi)陸地區(qū)的過程蒙上了一層陰影，各種指責(zé)紛至沓來。不可否認(rèn)，《羅伯遜土地條例》的設(shè)計缺陷以及在實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題客觀存在，但并不足以完全否定條例的歷史貢獻(xiàn)。不少統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，條例的實(shí)施曾給新南威爾士農(nóng)業(yè)帶來不可忽視的發(fā)展。

《羅伯遜土地條例》實(shí)施以前，新南威爾士的自由主義派堅信只有進(jìn)行一場徹底的土地改革才能釋放殖民地的農(nóng)業(yè)潛力。條例實(shí)施后，改革者們的理想未能完全實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。對此，有學(xué)者根據(jù)耕地在全部售地中所占比例較少，就認(rèn)定《羅伯遜土地條例》“無疑是一項失敗的立法”[12]。但相關(guān)資料數(shù)據(jù)顯示，在條例實(shí)施的前十年里，耕地所占比例實(shí)際上有較為明顯的增長，出現(xiàn)下降是在1871年之后。*根據(jù)資料整理統(tǒng)計，耕地占總售地面積的比例由1862年的3.9%上升為1869年的5.9%，1871年降到5.5%，到1880年已低于2%。值得注意的是，耕地比例下降在很大程度上是因為出售給牧民用作牧場的土地大幅增加。盡管耕地總面積的增長難以與售地總面積的增長相媲美，但殖民地的小麥種植面積仍從1860年的12.9萬英畝增加到1890年的33.3萬英畝。[13]

檢驗《羅伯遜土地條例》對新南威爾士農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，針對具體農(nóng)作物的研究尤為重要。

長期以來，小麥?zhǔn)呛饬堪拇罄麃嗈r(nóng)業(yè)發(fā)展的一項重要指標(biāo)。*指標(biāo)統(tǒng)計詳見B.R.米切爾：《帕爾格雷夫世界歷史統(tǒng)計——亞洲、非洲和大洋洲卷 1750—1993年》(第三版)，賀力平譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第177頁。與維多利亞和南澳大利亞相比，新南威爾士的小麥業(yè)發(fā)展較為緩慢。不同于維多利亞和南澳大利亞小麥產(chǎn)區(qū)分布格局集中緊湊的特點(diǎn)，新南威爾士的小麥產(chǎn)區(qū)顯得比較分散，在中心城市與小麥產(chǎn)區(qū)之間往往隔著大片荒地。不僅如此，各地區(qū)之間的貿(mào)易壁壘以及鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的不完善，也給小麥業(yè)的發(fā)展制造了種種困難?！读_伯遜土地條例》頒布前，新南威爾士的小麥種植區(qū)主要分布在適宜農(nóng)業(yè)發(fā)展的東部沿海地區(qū)的沖積平原上，如亨特河(The Hunter River)平原、霍克斯伯里河(The Hawkesbury River)平原等等。這些地區(qū)的小麥產(chǎn)出除去內(nèi)銷，其余部分統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)入以悉尼為代表的東部沿海城市的小麥?zhǔn)袌鲞M(jìn)行交易。與沿海地區(qū)大而集中的小麥?zhǔn)袌鱿啾?，新南威爾士?nèi)陸地區(qū)的小麥?zhǔn)袌鰟t是小而分散。這些市場的小麥需求量并不大，內(nèi)陸農(nóng)民從事小麥生產(chǎn)，往往有賴于巴瑟斯特(Bathurst)、古爾本(Goulburn)等一些內(nèi)陸大城市的市場輻射效應(yīng)。

自1860年起，新南威爾士小麥產(chǎn)區(qū)的分布開始發(fā)生顯著變化。由于莖銹病(stem rust)的持續(xù)爆發(fā)，沿海幾個小麥主產(chǎn)區(qū)迅速衰落。[14]沿海小麥產(chǎn)區(qū)的衰落帶來的影響異常深刻，一方面，衰落導(dǎo)致這些產(chǎn)區(qū)的小麥產(chǎn)量無力支持核心城市——悉尼的需求；另一方面，衰落導(dǎo)致原本一直相對穩(wěn)定的小麥輸出區(qū)有的甚至轉(zhuǎn)而成為需要輸入小麥的地區(qū)，這使得新南威爾士的農(nóng)業(yè)部門面臨巨大壓力。

隨著沿海地區(qū)小麥種植的急劇萎縮，一些遠(yuǎn)離海岸的地區(qū)的小麥生產(chǎn)卻在悄然擴(kuò)張?？傮w來看，這些擴(kuò)張在《羅伯遜土地條例》頒布之前一直呈現(xiàn)一種地理局限性：直到60年代中期，擴(kuò)張范圍主要還是在定居區(qū)以內(nèi)，如奧蘭治鎮(zhèn)(The Town of Orange)的周圍。[6]26到了60年代下半期，《羅伯遜土地條例》中“自由選擇”原則的效用日益發(fā)力，小麥種植區(qū)逐步擴(kuò)張到了定居區(qū)以外。但需要注意的是，“自由選擇”在更多時候僅僅為農(nóng)業(yè)擴(kuò)張?zhí)峁┝艘粋€必要前提，具體種植位置的選擇還時常受到其他一些因素的影響。例如，在拉克蘭(Lachlan)的擴(kuò)張主要是由于“淘金熱”的興起，在阿爾伯里(Albury)周邊的擴(kuò)張則更多得利于維多利亞鐵路運(yùn)輸線的貫通。而后來的事實(shí)也證明，鐵路對小麥業(yè)擴(kuò)張的影響非常明顯。1864年，墨爾本—伊丘卡(Melbourne- Echuca)鐵路開通，這為瑞福利納的小麥出口提供了巨大便利，當(dāng)?shù)氐姆N植面積迅速從1861年的1843公頃擴(kuò)大至1871年的6467公頃。*種植面積數(shù)據(jù)統(tǒng)計來自《新南威爾士登記統(tǒng)計冊》。

鐵路帶來產(chǎn)區(qū)擴(kuò)張的現(xiàn)象尤其值得注意。顯然，在《羅伯遜土地條例》頒布以后，得益于購地門檻的降低，新南威爾士的耕地面積迅速擴(kuò)張。但當(dāng)耕地面積在原有運(yùn)輸條件下達(dá)到相對飽和以后，耕地就暫時不再是左右新南威爾士農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要因素，反而是運(yùn)輸條件的優(yōu)劣轉(zhuǎn)變成為決定農(nóng)業(yè)能否進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。正因如此，到了1870年，拉克蘭、巴瑟斯特等地的小麥業(yè)開始暴露出一個潛在的嚴(yán)重問題——遠(yuǎn)離大市場。定居區(qū)外新擴(kuò)張的小麥產(chǎn)區(qū)由于距離悉尼太遠(yuǎn)，沒有大市場的刺激，種植規(guī)模受到極大限制。與此同時，內(nèi)陸地區(qū)的自由選地模式到60年代末漸趨成熟，私人耕地四處蔓延而不集中，逐漸形成一個個四散分布的自給自足的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體，這種形態(tài)對小麥產(chǎn)區(qū)的擴(kuò)大、集中形成巨大阻力。這兩個客觀因素共同導(dǎo)致了內(nèi)陸地區(qū)小麥業(yè)的發(fā)展陷入瓶頸。

小麥種植在內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)張乏力的局面一直持續(xù)到70年代中期。隨著悉尼通往賓那龍(Binalong)、巴瑟斯特鐵路的開通，這一困境逐漸被改善。鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的完善幫助內(nèi)陸農(nóng)民取得與悉尼等大市場的聯(lián)系，從而擺脫了對本地小麥?zhǔn)袌龅膰?yán)重依賴。到70年代后半期，新南威爾士內(nèi)陸地區(qū)的小麥出口量迅速上升。以巴瑟斯特為例，1876年鐵路開通，到1877年，小麥種植面積就從6467公頃增長至8500公頃左右。*種植面積數(shù)據(jù)統(tǒng)計來自《新南威爾士登記統(tǒng)計冊》。同樣，拉克蘭地區(qū)的小麥種植面積也隨著鐵路的到來而出現(xiàn)顯著增長。自70年代中期開始，新南威爾士內(nèi)陸地區(qū)的小麥業(yè)隨著鐵路系統(tǒng)的完善煥然一新，“鐵路貫通帶來小麥種植面積的擴(kuò)大”成為新南威爾士內(nèi)陸地區(qū)的典型發(fā)展面貌。

總體看來，新南威爾士小麥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程大致可以說明兩個重要問題，并且這兩個問題對評價《羅伯遜土地條例》尤為重要。首先，耕地規(guī)模小確實(shí)一度限制了新南威爾士的小麥業(yè)發(fā)展，但真正給新南威爾士小麥業(yè)發(fā)展設(shè)置上限的是市場規(guī)模，而非《羅伯遜土地條例》中的某些缺陷，抑或是農(nóng)牧民之間的各種斗爭?？梢哉f，19世紀(jì)70年代以后，新南威爾士的農(nóng)業(yè)困境不再是缺乏耕地，而是缺乏市場；一旦鐵路將產(chǎn)區(qū)與市場之間的阻隔沖破，小麥產(chǎn)區(qū)的種植規(guī)模及出口量會立馬做出積極回應(yīng)。其次，不少證據(jù)表明，在《羅伯遜土地條例》生效的20多年里，不論是小麥產(chǎn)區(qū)分布的變化，還是小麥產(chǎn)量的大幅提升，基本都是以定居區(qū)外大量新選土地為基礎(chǔ)。到90年代，定居區(qū)外的耕地已穩(wěn)穩(wěn)占據(jù)新南威爾士小麥產(chǎn)業(yè)的支配地位(見表3)。

表3 1860年及1890年新南威爾士小麥種植分布對比情況

資料來源：B. R. Davidson,EuropeanFarminginAustralia:AnEconomicHistoryofAusiralianFarming, Amsterdam: Elsevier Scientific Publishing Company, 1981, p.181

因此，就小麥業(yè)而言，《羅伯遜土地條例》的積極作用不可忽視。一方面，條例通過開放土地買賣限制，簡化交易程序，為新南威爾士的小麥業(yè)發(fā)展提供了耕地基礎(chǔ)；另一方面，對那些得利于鐵路貫通的地區(qū)，條例為其小麥業(yè)的擴(kuò)張?zhí)峁┝烁蟮陌l(fā)展空間。《羅伯遜土地條例》對新南威爾士農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)由此可見一斑。

五、結(jié) 語

綜上所述，《羅伯遜土地條例》對新南威爾士的農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是對定居區(qū)外的農(nóng)業(yè)發(fā)展有著不可磨滅的貢獻(xiàn)。

從條例的直接作用來看，滲透其中的“自由選擇”和“有條件購買”原則在不觸及牧民群體根本利益的情況下，解除了長期限制農(nóng)民購買土地的“緊箍咒”，促進(jìn)殖民地的耕地面積大幅增加，為新南威爾士的農(nóng)業(yè)發(fā)展打開了局面?？陀^來看，《羅伯遜土地條例》并非是治療新南威爾士農(nóng)業(yè)癥結(jié)的“速效藥”，反而更像一種“催化劑”，它通過擴(kuò)大新南威爾士農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模，進(jìn)而逐步改變農(nóng)業(yè)用地的地理格局，在平穩(wěn)推進(jìn)中最終實(shí)現(xiàn)新南威爾士農(nóng)業(yè)整體狀況的改善。從條例的政治影響來看，以羅伯遜為代表的新興資產(chǎn)階級將自由主義精神融入立法之中，《羅伯遜土地條例》的頒布意味著新南威爾士殖民地自由主義對保守主義的一次重大勝利。此后，盡管牧羊業(yè)仍是殖民地的支柱產(chǎn)業(yè)，以牧羊業(yè)大亨為代表的保守派的政治地位依舊牢固，但他們再也無法忽視新興資產(chǎn)階級的政治能量。

隨著約翰·羅伯遜的政治光芒漸趨暗淡，他捍衛(wèi)了20多年的《羅伯遜土地條例》也走到了盡頭。值得注意的是，《羅伯遜土地條例》被取代的1884年，自由選地的優(yōu)勢仍在持續(xù)發(fā)力，這不禁令人唏噓?？偠灾?，當(dāng)下很難證明《羅伯遜土地條例》名副其實(shí)就是當(dāng)時條件下的最大成功，但我們大致可以認(rèn)為它并非是一次失敗的實(shí)踐，它對新南威爾士的農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至政治發(fā)展，有不容忽視的積極影響。

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