我國(guó)學(xué)院治理摭探
——基于制度供給視域的分析

張圓圓

學(xué)院治理制度化是學(xué)院治理現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)核，是現(xiàn)代大學(xué)治理制度的有機(jī)構(gòu)成，更為實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)“雙一流”大學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)提供制度環(huán)境。中國(guó)大學(xué)治理現(xiàn)代化探索是在大學(xué)現(xiàn)代性完全顯示出自己普世化特征之后才開始發(fā)生的，因此從文化哲學(xué)視角來(lái)講，我們必然要經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展階段；同時(shí)，我們還需要面對(duì)近代大學(xué)的治理傳統(tǒng)、西方現(xiàn)代大學(xué)的治理文化以及信息化時(shí)代大學(xué)的治理理念等。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”之后，中國(guó)大學(xué)治理現(xiàn)代化步入重要的探索階段。本文以制度供給為視角，對(duì)我國(guó)學(xué)院治理制度變遷歷史以及制度改革實(shí)踐狀況深入分析，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步思考學(xué)院治理制度化的完善路徑，以期于我國(guó)學(xué)院治理現(xiàn)代化改革的當(dāng)下實(shí)踐有所裨益。

一、我國(guó)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷

（一）制度變遷理論及學(xué)院治理的歷史選擇

林毅夫指出，制度變遷的兩種主要形式是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。兩者的不同主要在于發(fā)起制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”的差異。這里的“第一行動(dòng)集團(tuán)”是指能夠預(yù)見(jiàn)到潛在高等教育發(fā)展利益，并認(rèn)識(shí)到只要進(jìn)行教育制度創(chuàng)新就能獲得這種潛在利益的人或者群體。[1]174強(qiáng)制性制度變遷是政府著眼于社會(huì)整體利益或者統(tǒng)治集團(tuán)的利益，通過(guò)政策、法律等正式制度實(shí)施獲利機(jī)會(huì)，是一種政府為“第一行動(dòng)集團(tuán)”、自上而下的強(qiáng)制推廣的變遷；誘致性制度變遷是組織成員基于自身對(duì)獲利機(jī)會(huì)的預(yù)期期待，為獲取利益而自主進(jìn)行的制度調(diào)整，是一種由基層群體發(fā)起的自下而上的漸進(jìn)式變遷。我國(guó)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)變遷也以強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷為主。其中，前者是指由國(guó)家基于社會(huì)整體利益以法律、政策等正式制度主導(dǎo)的學(xué)院治理制度替代；后者是學(xué)院組織內(nèi)部主體由對(duì)潛在利益期待自發(fā)倡導(dǎo)和實(shí)施學(xué)院治理制度創(chuàng)新，其變遷內(nèi)容為非正式制度。

（二）我國(guó)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)變遷的歷史沿革

從1978年改革開放以來(lái)，我國(guó)高等教育經(jīng)歷了一系列的改革。縱觀我國(guó)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷，不難發(fā)現(xiàn)，其整個(gè)過(guò)程都體現(xiàn)在國(guó)家高等教育政策變革的歷史之中，其中學(xué)院治理結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)體制強(qiáng)制性制度的變遷尤為典型。政府作為權(quán)力中心，通過(guò)教育政策、法令規(guī)范，自上而下地對(duì)學(xué)院治理的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行規(guī)劃。文革結(jié)束后，教育事業(yè)同其他領(lǐng)域一樣，開始撥亂反正。從1978年直至今，我國(guó)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制隨國(guó)家對(duì)高等教育管理體制的變革而演變，其變遷軌跡基本與學(xué)校層領(lǐng)導(dǎo)體制相一致。政府頒布了各項(xiàng)關(guān)于大學(xué)重建與恢復(fù)的政策，其中以《國(guó)家重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》最為重要。它規(guī)定了系領(lǐng)導(dǎo)體制為系黨總支委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的系主任分工負(fù)責(zé)制。1983年，中共中央宣傳部和教育部頒布了《關(guān)于調(diào)整改革和加速發(fā)展高等教育若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，規(guī)定學(xué)院（系）為系主任負(fù)責(zé)制，明確了學(xué)院（系）行政權(quán)力的主導(dǎo)地位，淡化政治權(quán)力的影響。基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，在1992年鄧小平南巡講話后，我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入改革發(fā)展階段。在國(guó)家宏觀調(diào)控下，我國(guó)高校開始面向社會(huì)自主辦學(xué)，《教育法》和《高等教育法》使大學(xué)辦學(xué)自主的思想意識(shí)變成法律意識(shí)。在經(jīng)過(guò)高校的整合與改革后，“211工程”“985工程”均深刻影響著我國(guó)大學(xué)的發(fā)展定位、辦學(xué)方向和治理結(jié)構(gòu)。2007年，中共教育部印發(fā)《中共教育部黨組織關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)?；鶎狱h組織建設(shè)的意見(jiàn)》，確立了在學(xué)院建立黨政聯(lián)席會(huì)議的制度，在學(xué)院層面形成黨、政配合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制。2012年，教育部印發(fā)《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，再次明確表示“堅(jiān)持院系黨政聯(lián)席會(huì)議制度”，且該制度發(fā)展至今。

總體而言，我國(guó)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制的演變始終由國(guó)家法律、政策等強(qiáng)制性制度因素主導(dǎo)。新制度經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，制度變遷機(jī)制的形成是在對(duì)利益追求的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的。因此，這種強(qiáng)制性制度變遷，是國(guó)家為尋求高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)利益最大化而實(shí)施的；也就是說(shuō)，是由于政治或經(jīng)濟(jì)新的潛在利潤(rùn)的出現(xiàn)，使?jié)撛诶麧?rùn)無(wú)法在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制的原有制度安排中獲得，從而導(dǎo)致學(xué)院治理的制度供需處于非均衡狀態(tài)。學(xué)院組織的強(qiáng)制性制度變遷即是對(duì)這種非均衡制度狀態(tài)的必然反饋，是政府對(duì)學(xué)院組織制度供需非均衡帶來(lái)的獲利機(jī)會(huì)做出的反應(yīng)。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制在這些國(guó)家正式制度的指引下實(shí)現(xiàn)自身演變，同時(shí)這些正式制度也為學(xué)院治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供了剛性指導(dǎo)。

當(dāng)然，國(guó)家強(qiáng)制性制度變遷能夠引導(dǎo)高校的誘致性制度變遷，而高校的誘致性制度變遷也催生了國(guó)家的強(qiáng)制性制度變遷，這二者相伴相生，共同推動(dòng)著學(xué)院治理的發(fā)展。如學(xué)院教職工代表大會(huì)制度變遷就是明顯的誘致性制度變遷。自1985年頒發(fā)的《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》使高校教職工代表大會(huì)制度建設(shè)走向規(guī)范化后，《教師法》《高等教育法》等一系列政策法規(guī)的頒布使我國(guó)大學(xué)教職工代表大會(huì)步入法制化軌道。雖然這些法律、政策僅涉及高校層面的教職工代表大會(huì)制度的建立，但是隨著學(xué)校高校教職工代表大會(huì)制度實(shí)踐的深化，民主參與理念逐漸嵌入大學(xué)內(nèi)部治理改革。學(xué)校層面的改革為學(xué)院改革和創(chuàng)新制度安排創(chuàng)造必要的制度環(huán)境和思想基礎(chǔ)。我國(guó)高校有些學(xué)院基于自身發(fā)展的需求，自發(fā)建立了學(xué)院教職工代表大會(huì)，并逐步完善工作細(xì)則。例如武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院在2006年1月就已經(jīng)召開了學(xué)院第二屆教職工代表大會(huì)，院長(zhǎng)陳繼勇向大會(huì)作報(bào)告。教職工代表大會(huì)制度在我國(guó)學(xué)院范圍內(nèi)應(yīng)運(yùn)而生，并隨著各高校學(xué)院自主改革實(shí)踐漸次深入，推動(dòng)了政府的大學(xué)內(nèi)部治理改革進(jìn)程。2011年教育部審議通過(guò)的《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》使學(xué)院層級(jí)建立的二級(jí)教代會(huì)獲得了規(guī)范化地位。同樣，教授治學(xué)作為學(xué)院治理的核心構(gòu)成，其演變也具有明顯誘致性制度變遷的特征。在國(guó)家政策法律主導(dǎo)下的高校層面學(xué)術(shù)委員會(huì)制度逐步完善，教授治學(xué)獲得認(rèn)可并得以合法化，為學(xué)院教授治學(xué)機(jī)制的建立創(chuàng)造了制度環(huán)境以及思想基礎(chǔ)。一些高校學(xué)院基于自身學(xué)術(shù)發(fā)展需要成立了學(xué)院教授委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)。如東北師范大學(xué)在2000年率先在學(xué)院（系）一級(jí)成立教授委員會(huì)。學(xué)院（系）試行教授委員會(huì)集體決策基礎(chǔ)上的院長(zhǎng)（系主任）負(fù)責(zé)制；北京大學(xué)在2003年也做出改革，制定《北京大學(xué)教師聘任和職務(wù)晉升制度改革方案》，引入了“教授會(huì)議”評(píng)議機(jī)制。各高校學(xué)院教授委員會(huì)制度自主改革實(shí)踐不斷深入，教授委員會(huì)（學(xué)術(shù)委員會(huì)）在基層學(xué)術(shù)組織的土壤上逐漸“生根發(fā)芽”。2012年《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》提出的“優(yōu)化校院兩級(jí)學(xué)術(shù)組織架構(gòu)”進(jìn)一步推動(dòng)了學(xué)院教授委員會(huì)的建立以及學(xué)院教授委員會(huì)章程的制定，使教授委員會(huì)制度以國(guó)家規(guī)定形式在全國(guó)高校范圍內(nèi)得以廣泛推行，教授權(quán)力在學(xué)院層面也獲得了制度上的認(rèn)可。

學(xué)院教職工大會(huì)以及教授治學(xué)實(shí)踐的深入推進(jìn)，使學(xué)院的行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及民主參與權(quán)之間的權(quán)責(zé)邊界逐漸清晰，政府、高校以及學(xué)院自身對(duì)學(xué)院治理也有了新認(rèn)知?，F(xiàn)代學(xué)院治理的核心理念——教授治學(xué)、民主參與和監(jiān)督——逐漸成為學(xué)院治理改革的基本理念與慣性思維。正如道格拉斯·諾斯（Douglass North）所說(shuō)，這種意識(shí)和觀念層面的東西是學(xué)院治理的誘致性制度的一種非正式制度。當(dāng)學(xué)院治理的非正式制度作為一種思想意識(shí)和行為習(xí)慣時(shí)，更容易被政府、高校、學(xué)院范圍內(nèi)的利益相關(guān)群體或個(gè)體所接受，構(gòu)成學(xué)院治理的正式制度安排的“先驗(yàn)”模式，為學(xué)院治理制度的實(shí)施創(chuàng)設(shè)良好的氛圍和思想基礎(chǔ)。同時(shí),這種治理觀念在形式上構(gòu)成學(xué)院治理正式制度安排的“理論基礎(chǔ)”。

二、學(xué)院治理的路徑依賴

“制度”一詞古已有之?！兑住す?jié)》：“天地節(jié)，而四時(shí)成。節(jié)以制度，不傷財(cái)，不害民。”此之“制度”為一種習(xí)俗、規(guī)則。另有《漢書·嚴(yán)安傳》：“臣愿為民制度以防其淫?！贝酥爸贫取睘閷?shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的路徑，我們可稱之為“制度路徑”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)制度逐漸演進(jìn)并且不被看做是資源配置問(wèn)題的有效解決辦法時(shí),制度就是路徑依賴的。[2]路徑依賴最先是生物學(xué)家用來(lái)描述生物演進(jìn)路徑的，后來(lái)被用來(lái)描述技術(shù)變遷過(guò)程中的自我積累、自我強(qiáng)化性質(zhì)。諾斯則認(rèn)為，技術(shù)變遷中的正反饋機(jī)制同樣適用制度變遷，進(jìn)而將路徑依賴分析框架引入制度分析之中。制度分析中，所謂路徑依賴是一種制度的“鎖定”[3]。它就像物理學(xué)中的“慣性”，這種慣性的力量會(huì)使舊制度不斷得到強(qiáng)化，逐漸縮小人們的決策范圍，最終凍結(jié)選擇行為，其結(jié)果就是：即使面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，人們也不會(huì)產(chǎn)生新選擇[4]，而組織發(fā)展也正是由于這種路徑依賴很難擺脫已有制度選擇。我國(guó)高等教育管理相對(duì)集權(quán)化、行政化的歷史慣性以及依法治學(xué)意識(shí)尚未形成是構(gòu)成學(xué)院治理路徑依賴的主要因素，直接影響學(xué)院治理制度資源供給的有效性。我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理改革在推進(jìn)學(xué)院辦學(xué)的“實(shí)體性、主體性、自主性”[5]方面尚處于探索實(shí)踐期，此方面的制度供給的理論以及實(shí)踐尚在探索階段。明晰我國(guó)學(xué)院治理歷史變遷過(guò)程，對(duì)學(xué)院治理面臨的一系列制度依賴因素進(jìn)行分析，可為我國(guó)學(xué)院治理提供制度供給的路徑。

（一）依賴因素一：教育法律、法規(guī)等上位法

國(guó)家關(guān)于高等教育的法律、法規(guī)、政策以及部門規(guī)章作為正式制度，對(duì)高等教育改革和發(fā)展具有剛性指導(dǎo)和規(guī)范作用。在正式制度供給層面看，《關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)院校學(xué)院改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《高等學(xué)院章程制定暫行辦法》以及經(jīng)過(guò)教育部核準(zhǔn)執(zhí)行的各高校章程都是學(xué)院治理可依據(jù)的正式制度資源。毫無(wú)疑問(wèn)，教育法律、政策等正式制度對(duì)我國(guó)學(xué)院治理具有宏觀指導(dǎo)作用。然而問(wèn)題在于，學(xué)院組織的特殊性不僅指組織發(fā)展的目標(biāo)定位以及發(fā)展歷史不同，更指組織環(huán)境的復(fù)雜性和變動(dòng)性?？萍嫉陌l(fā)展以及全球化進(jìn)程的加速，促進(jìn)了知識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，結(jié)束了以單純科學(xué)研究為手段的學(xué)科型、專業(yè)型的知識(shí)生產(chǎn)方式，知識(shí)生產(chǎn)方式趨向多元化，產(chǎn)生了學(xué)科交叉和學(xué)科融合的現(xiàn)象。[6]作為學(xué)科組織的學(xué)院，學(xué)科發(fā)展方式、要求和目標(biāo)的差異增加了學(xué)院治理的復(fù)雜程度。另外，由于我國(guó)各高校發(fā)展定位和目標(biāo)不同，使得成我國(guó)學(xué)院治理模式更具多樣性?；诖?，2011年教育部頒布的《高等學(xué)院章程制定暫行辦法》允許高校根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際及需求，在國(guó)家要求的正式框架內(nèi)自主制定本校章程，使各高校章程得以合法化，充分體現(xiàn)了高校依法自治的制度價(jià)值?，F(xiàn)代大學(xué)治理改革的核心在于使權(quán)力配置多中心化和分散化，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)則化和程序化，“分”與“放”是其實(shí)現(xiàn)途徑。[7]因此，大學(xué)章程需要圍繞這一理念對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，對(duì)學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的制度安排。另外，大學(xué)章程制度是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)核要素之一，是實(shí)施高校內(nèi)部治理的必要形式。因而，國(guó)家必須建設(shè)和完善大學(xué)章程制度。依此而言，大學(xué)章程是實(shí)施高校內(nèi)部治理的“憲章”，是學(xué)院治理最主要的直接正式制度資源，更是實(shí)現(xiàn)學(xué)院治理制度化的必要制度載體和依據(jù)。而大學(xué)章程制定的制度依據(jù)和上位法則是國(guó)家關(guān)于高等教育的諸多正式制度。

（二）依賴因素二：大學(xué)組織中的直線職能過(guò)分強(qiáng)化的歷史“基因”

大學(xué)管理的過(guò)分科層化，造成大學(xué)組織中直線職能得到強(qiáng)化，學(xué)院被迫成為學(xué)校的“生產(chǎn)車間”，缺乏相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)。在大學(xué)治理過(guò)程中，學(xué)院難以擺脫學(xué)校管理部門的指揮，多忙于應(yīng)付學(xué)校管理部門的各種指令。究其原因，緣于我國(guó)大學(xué)治理權(quán)力不僅高度集中在政府層面，而且大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)也被學(xué)校一層壟斷。這是我國(guó)大學(xué)治理的文化基因，其攜帶顯著的歷史慣性。而我國(guó)大學(xué)治理改革的過(guò)程中為何始終難以擺脫這種歷史慣性？制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷的路徑依賴性質(zhì)是由于制度自我增強(qiáng)機(jī)制在起作用。學(xué)院之所以難以跳脫學(xué)?！吧a(chǎn)車間”的角色，是由于我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度在建設(shè)之初，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都處于一種國(guó)家控制的高等教育管理體制發(fā)展模式，高等教育活動(dòng)的管理權(quán)高度集中于國(guó)家和政府各部門。這種集權(quán)化的科層制在滿足國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求的同時(shí)，也在一定程度上促進(jìn)了高等教育本身的發(fā)展。正是由于這種“收益”，在之后的高等教育管理體制演變過(guò)程中，科層制不斷得到強(qiáng)化。但是，當(dāng)科層制無(wú)法再為高等教育發(fā)展帶來(lái)“收益”時(shí)，由于制度變遷的學(xué)習(xí)效應(yīng)和協(xié)作效應(yīng)，高等教育管理體制改革最終“鎖定”在科層制的無(wú)效率模式，并且很難從中擺脫。這就是為何即使我們所處的時(shí)代制度改革速度甚快，但制度變遷的步伐卻相對(duì)很慢的癥結(jié)所在。正如我國(guó)高等教育管理制度改革的過(guò)程中，為促進(jìn)大學(xué)職能實(shí)現(xiàn)而推進(jìn)大學(xué)外部治理變遷，在國(guó)家、政府政策主導(dǎo)下，逐步“還權(quán)”給大學(xué)，為大學(xué)自治提供了前提條件，也為大學(xué)能夠放權(quán)給學(xué)院等基層學(xué)術(shù)組織奠定了基礎(chǔ)。但經(jīng)歷近40多年的改革，我國(guó)大學(xué)內(nèi)外部治理問(wèn)題依舊陷入路徑依賴的窠臼。不可否認(rèn)，學(xué)校層級(jí)在大學(xué)發(fā)展和治理中應(yīng)是總體規(guī)劃者、引導(dǎo)者以及監(jiān)督者。但是，大學(xué)發(fā)展離不開學(xué)院治理。學(xué)院是教師、學(xué)科專家、廣大學(xué)者以及學(xué)生的聚集地，承擔(dān)著大學(xué)學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)、知識(shí)傳播等重要職能。學(xué)院職能的實(shí)現(xiàn)需要獲得與之對(duì)應(yīng)的權(quán)力，這就要求學(xué)院應(yīng)獲得相對(duì)獨(dú)立的、充分的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、學(xué)術(shù)決策權(quán)等實(shí)效權(quán)。唯有此，學(xué)校才能發(fā)揮大學(xué)治理中宏觀調(diào)控、目標(biāo)管理以及政策調(diào)控的作用，而學(xué)院也才能真正實(shí)現(xiàn)治理和辦學(xué)目標(biāo)。正如有學(xué)者所言：“良好的院校關(guān)系是完善學(xué)院治理的起點(diǎn)，是激發(fā)大學(xué)辦學(xué)活力、提升辦學(xué)績(jī)效的關(guān)鍵?！盵6]所以，學(xué)院治理的制度供給要以建立新型院校關(guān)系為“抓手”，從而使我國(guó)大學(xué)組織擺脫直線職能制度依賴。

（三）依賴因素三：學(xué)院內(nèi)部治理以行政權(quán)力為主導(dǎo)的慣性力量

在我國(guó)學(xué)院治理的領(lǐng)導(dǎo)體制演變過(guò)程中，黨、政權(quán)力始終處于主要領(lǐng)導(dǎo)地位，這種制度安排滿足了當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)或政治發(fā)展對(duì)高等教育的“獲利”期待。除了制度的學(xué)習(xí)和協(xié)作效應(yīng)外，這種領(lǐng)導(dǎo)體制的制度安排確立后，會(huì)產(chǎn)生大量與之相適應(yīng)的非正式制度，從而形成對(duì)正式制度的補(bǔ)充并且延伸到具體的應(yīng)用中，使人們產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期。當(dāng)人們開始預(yù)期某種領(lǐng)導(dǎo)體制會(huì)得到延續(xù)時(shí)，這種領(lǐng)導(dǎo)體制將得到強(qiáng)化。因此，在推行學(xué)院治理主體多元化時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)步履維艱的窘境：不僅相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，基層教師和學(xué)生對(duì)民主參與權(quán)的維護(hù)和行使意識(shí)也很淡薄。學(xué)院作為由政治管理者、行政管理者、學(xué)術(shù)主體和學(xué)習(xí)者等利益相關(guān)者組成的權(quán)利關(guān)系共同體，其中，黨、政主體肩負(fù)著以法治思維優(yōu)化和完善學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的責(zé)任，而學(xué)術(shù)主體則是以堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由之理念、學(xué)術(shù)自治之方法進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、科研創(chuàng)等學(xué)術(shù)活動(dòng)。學(xué)習(xí)主體不僅有管理其學(xué)習(xí)事務(wù)的權(quán)力，還通過(guò)對(duì)學(xué)校招生、教學(xué)、學(xué)生生活等發(fā)表評(píng)價(jià)和施加影響等方式參與和監(jiān)督學(xué)院治理。當(dāng)然，學(xué)術(shù)權(quán)力追求學(xué)術(shù)自由并不能脫離以完善和優(yōu)化學(xué)院內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)為核心使命的行政權(quán)力。但學(xué)院作為以學(xué)術(shù)活動(dòng)為核心的組織，學(xué)術(shù)自由是其本質(zhì)追求，需要擁有相對(duì)獨(dú)立的學(xué)術(shù)事務(wù)管理決策權(quán)，且必須防止學(xué)術(shù)權(quán)力被不當(dāng)干預(yù)。正是由于我國(guó)學(xué)院治理實(shí)踐帶有明顯的行政權(quán)力主導(dǎo)的歷史慣性，致使學(xué)術(shù)權(quán)力、民主參與權(quán)處于弱勢(shì)。如馬克思·韋伯（Max Weber）所說(shuō)：“制度是任何一定圈子的行為準(zhǔn)則?！盵8]學(xué)院治理的制度供給應(yīng)明晰各權(quán)力主體的權(quán)力與責(zé)任內(nèi)容及其關(guān)系，防止某一權(quán)力對(duì)其他權(quán)力形成慣性控制，進(jìn)而形成學(xué)院組織運(yùn)行的行為準(zhǔn)則。

（四）依賴因素四：制度供給的實(shí)施機(jī)制缺失

對(duì)于制度而言，獲得實(shí)踐或真正被執(zhí)行是其真正生命之體現(xiàn)。大多數(shù)情況下，學(xué)院治理的制度困境并非源自于制度的缺席，而是由于制度執(zhí)行機(jī)制的不健全致使實(shí)際中制度實(shí)施的落空。如歷史上以“人治”為主的國(guó)家，并不是沒(méi)有制定法律，而是沒(méi)有建立起與法律制度相配套的實(shí)施機(jī)制從制度功能視角來(lái)看，只有規(guī)則，而沒(méi)有實(shí)施的制度是不完整的。無(wú)論是正式制度，還是非正式制度，它們只是告訴人們什么能做，應(yīng)當(dāng)怎么做，而執(zhí)行或?qū)嵤┎攀怪贫全@得現(xiàn)實(shí)價(jià)值。離開制度實(shí)施機(jī)制，任何制度尤其是正式制度也只會(huì)落得“空有其表”的結(jié)局。一方面，實(shí)施機(jī)制不僅休現(xiàn)在對(duì)違規(guī)行為的懲罰上，使違規(guī)者的違規(guī)成本高于違規(guī)所得，從而遏制違規(guī)行為；另一方面，實(shí)施機(jī)制是對(duì)制度執(zhí)行行為的激勵(lì)，行為主體獲得執(zhí)行制度上的收益大于其執(zhí)行成本時(shí)易于產(chǎn)生制度執(zhí)行的正效應(yīng)。[1]156學(xué)院治理過(guò)程中，某些問(wèn)題的出現(xiàn)根源就在于制度實(shí)施機(jī)制不健全。如高校的獎(jiǎng)學(xué)金制度，普遍實(shí)行“校-院”兩級(jí)評(píng)議，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)教師被賦予對(duì)學(xué)生學(xué)科成績(jī)、德育等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的權(quán)力。這種權(quán)力是基于國(guó)家的行政權(quán)力，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)評(píng)審制度進(jìn)行，不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移。然而，某些學(xué)院的獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)選具有極大隨意性，獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定過(guò)程中出現(xiàn)了獲獎(jiǎng)?wù)卟⒉环纤@獎(jiǎng)學(xué)金的要求等現(xiàn)象。這種現(xiàn)象使獎(jiǎng)學(xué)金制度執(zhí)行流于形式，歸其原因在于獎(jiǎng)學(xué)金制度實(shí)施機(jī)制的缺乏，對(duì)相關(guān)人員來(lái)說(shuō)它是一種軟約束。因此，制度供給若缺乏實(shí)施機(jī)制，是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)學(xué)院教學(xué)和人才培養(yǎng)，無(wú)法發(fā)揮制度的教育效果以及治理價(jià)值，將使學(xué)院治理最終朝非制度化之路滑行。

三、以制度創(chuàng)新深化學(xué)院治理

從以上對(duì)學(xué)院治理制度依賴因素的分析可以看出，當(dāng)前我國(guó)大學(xué)學(xué)院治理中諸如行政化、相對(duì)集權(quán)化、學(xué)術(shù)腐敗等現(xiàn)象的存在是由于體制慣性、利益剛性和思想惰性[9]，學(xué)院治理缺乏依大學(xué)章程以及本院的規(guī)章辦學(xué)的傳統(tǒng)和習(xí)慣而造成的。學(xué)院治理的制度路徑很容易陷入路徑依賴的困境?；诖?，本文對(duì)學(xué)院治理的制度機(jī)制以整體性思考，以學(xué)院治理的制度需求為基礎(chǔ)，為學(xué)院治理提供參考意見(jiàn)。

（一）以大學(xué)章程保障學(xué)院治理“合法性”

國(guó)家和政府作為制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，當(dāng)預(yù)見(jiàn)到高等教育發(fā)展的潛在“利益”時(shí)，應(yīng)通過(guò)制定政策、制度等具有強(qiáng)制性規(guī)則革新高等教育的制度安排,促進(jìn)高等教育發(fā)展帶,進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展。同時(shí),也正是這種具有國(guó)家強(qiáng)制力的法律、規(guī)章等正式制度形成了學(xué)院治理法理依據(jù)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確指出，要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”。現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體制機(jī)制的關(guān)鍵內(nèi)容，大學(xué)章程則是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體和實(shí)施機(jī)制。在《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》政策推動(dòng)下，截止2017年底，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)“一校一章程”建設(shè)目標(biāo)，113所高校章程已經(jīng)全部完成核準(zhǔn)發(fā)布工作。雖然大學(xué)章程在內(nèi)容上還需完善，執(zhí)行上也受“各種執(zhí)行資源包括政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等條件的可獲得性，執(zhí)行者的價(jià)值、利益關(guān)系與能力，政策受觀眾的認(rèn)可度等在內(nèi)的多重變量的影響制約”[10]。但是大學(xué)章程作為大學(xué)內(nèi)部治理的“校內(nèi)憲章”，一定程度上體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部全體成員的共同意志。給學(xué)院治理以“合法性”，是學(xué)院治理相對(duì)自主的權(quán)力獲得依據(jù)。這也就是說(shuō)，大學(xué)章程是學(xué)院治理的制度性設(shè)計(jì)，是學(xué)院治理的準(zhǔn)則和制度準(zhǔn)繩。因此，我們?cè)谯`行大學(xué)治理法制化的實(shí)踐過(guò)程中，需在大學(xué)章程法律地位明確的基礎(chǔ)上，完善大學(xué)章程內(nèi)容設(shè)計(jì)的科學(xué)理性，以良法——大學(xué)章程，實(shí)現(xiàn)學(xué)院的“善治”。為此，第一，國(guó)家需要有制定大學(xué)章程的法律、政策等上位法。這是國(guó)家實(shí)現(xiàn)高等教育宏觀調(diào)控的路徑選擇之一，同時(shí)也給予大學(xué)章程以“合法化”和在大學(xué)治理中的“權(quán)威性”。第二，完善大學(xué)章程內(nèi)容設(shè)計(jì)。大學(xué)章程作為高校內(nèi)部治理的“憲章”，是學(xué)院治理的核心制度依據(jù)，完善的章程內(nèi)容是確保大學(xué)章程為學(xué)院治理制度設(shè)計(jì)提供有效制度供給的前提。然而對(duì)我國(guó)大學(xué)章程（35所一流大學(xué)建設(shè)高校章程）中關(guān)于學(xué)院治理的條款分析發(fā)現(xiàn)，章程對(duì)中校院權(quán)力配置以及學(xué)院內(nèi)部治理各權(quán)力主體權(quán)責(zé)內(nèi)容邊界存在很多模糊地帶，嚴(yán)重制約了章程在學(xué)院運(yùn)行的規(guī)約作用以及可操作性。

（二）完善學(xué)院治理的制度設(shè)計(jì)

學(xué)院治理的組織架構(gòu)是整個(gè)學(xué)院治理制度供給的核心部分。學(xué)院治理的制度設(shè)計(jì)包括學(xué)院外部的制度設(shè)計(jì)和學(xué)院內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)。前者實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程對(duì)校院權(quán)力關(guān)系以及權(quán)責(zé)界定，后者實(shí)現(xiàn)以大學(xué)章程內(nèi)容規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合學(xué)院內(nèi)部治理權(quán)力，制定學(xué)院內(nèi)部章程、規(guī)章制度等。而正是源于當(dāng)前學(xué)院治理的制度供給在這一方面的不完善，才致使學(xué)院治理中無(wú)法平衡校院權(quán)力關(guān)系——學(xué)院內(nèi)部的行政權(quán)力、政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及民主權(quán)力間的關(guān)系，且無(wú)法協(xié)調(diào)各權(quán)力主體的利益訴求。只有完善學(xué)院內(nèi)部治理的制度設(shè)計(jì)，才能妥善處理好上述問(wèn)題。

第一，大學(xué)章程應(yīng)明晰學(xué)院與學(xué)校權(quán)力內(nèi)容，使學(xué)院獲得學(xué)院治理的權(quán)力主體身份，從而跳出過(guò)去“受制于學(xué)校層行政指揮”的窠臼。它的實(shí)現(xiàn)以明確大學(xué)章程對(duì)學(xué)院所擁有的人事權(quán)、治學(xué)權(quán)、財(cái)政權(quán)、科學(xué)研究等與學(xué)院運(yùn)行息息相關(guān)的權(quán)力內(nèi)容為基礎(chǔ)。第二，在大學(xué)章程對(duì)學(xué)院內(nèi)部治理設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，結(jié)合自身發(fā)展需求形成完善的內(nèi)部制度設(shè)計(jì)。首先，制度設(shè)計(jì)應(yīng)明確學(xué)院內(nèi)各權(quán)力主體的身份。當(dāng)前推進(jìn)學(xué)院多元治理改革，在以制定大學(xué)章程為起點(diǎn)時(shí)，有可能會(huì)使學(xué)院各主體的界限更加模糊，如行政主體與政治主體、行政主體與學(xué)術(shù)主體。學(xué)術(shù)主體與學(xué)習(xí)主體；如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)明確各權(quán)力主體身份，并使各權(quán)力主體都獲得自身主體意識(shí)，使學(xué)院治理過(guò)程中各主體都能積極發(fā)揮主體作用，釋放主體能量，是學(xué)院制度供給努力的方向。其次，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，明確各權(quán)力主體的權(quán)力內(nèi)容及其邊界，汲取傳統(tǒng)大學(xué)精神與理念，貼近現(xiàn)實(shí)實(shí)踐需求，把學(xué)院權(quán)力科學(xué)理性地分配到各權(quán)力主體手中，實(shí)現(xiàn)學(xué)院治理過(guò)程中各主體制度化的合作、有序治理。再次，針對(duì)權(quán)力方式來(lái)說(shuō)，各主體應(yīng)通過(guò)怎樣的方式表達(dá)和行使自身權(quán)力？如何使各主體權(quán)力有效維護(hù)自身權(quán)利？對(duì)學(xué)院治理的制度設(shè)計(jì)中的此方面的制度訴求的制度供給必不可少。最后，就權(quán)利關(guān)系而言，需以制度設(shè)計(jì)平衡各主體的利益且通過(guò)主體之間的相互監(jiān)督和積極互動(dòng)，主動(dòng)識(shí)別和解決學(xué)院治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，從而使學(xué)院對(duì)大學(xué)以及自身發(fā)展需求的回應(yīng)能夠良序體現(xiàn)到學(xué)院的每一個(gè)角落。

（三）以完善的執(zhí)行機(jī)制促進(jìn)學(xué)院治理制度供給的實(shí)效性

諾斯認(rèn)為，制度是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及實(shí)施機(jī)制構(gòu)成。然而，無(wú)論是正式制度，還是非正式制度，關(guān)鍵都在于是否實(shí)施、如何實(shí)施。在現(xiàn)實(shí)中，判斷一個(gè)學(xué)院的治理制度是否有效，除了要看針對(duì)這個(gè)學(xué)院治理的正式制度和非制式制度是否完善以外，更要看這個(gè)學(xué)院制度的實(shí)施機(jī)制是否健全。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜交換中，需要建立制度為合作者提供足夠信息，堅(jiān)持對(duì)契約的偏離，通過(guò)強(qiáng)制性的措施保障契約的實(shí)施。在學(xué)院治理過(guò)程中，同樣存在復(fù)雜的利益關(guān)系，而學(xué)院治理各主體由于人的有限理性以及機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，外加某種程度上的信息不對(duì)稱，很容易導(dǎo)致對(duì)制度約束的偏離。因此，需要以強(qiáng)制性的實(shí)施機(jī)制保障學(xué)院制度能夠有序執(zhí)行。其對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)行機(jī)制有懲罰性和激勵(lì)性功能，對(duì)于學(xué)院治理的執(zhí)行機(jī)制亦是如此。這就要求：第一，建立懲罰規(guī)則，懲罰學(xué)院治理過(guò)程中違反制度規(guī)則行為的主體，使違規(guī)者的違規(guī)成本大于違規(guī)行為獲益，使違規(guī)“不合算”。這種機(jī)制可以預(yù)防各主體對(duì)制度執(zhí)行的偏離。第二，建立激勵(lì)規(guī)則，讓行為主體感覺(jué)到執(zhí)行制度所獲大于執(zhí)行所付成本，執(zhí)行制度是“合算”的，從而形成制度執(zhí)行的正效應(yīng)。只有用實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)制性力量才能有效抑制學(xué)院治理改革初期的“有法不依”行為，推進(jìn)學(xué)院治理制度化進(jìn)程，并有助于形成制度執(zhí)行意識(shí)和思維。

（四）以學(xué)?！白陨隙隆钡暮暧^調(diào)控與學(xué)院“自下而上”的自主創(chuàng)新相結(jié)合為制度創(chuàng)新路徑

如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有在技術(shù)因素的制度硬件和人文因素都具備時(shí)才能獲得發(fā)展，學(xué)院治理需要正式制度支持，更需要非正式制度（制度文化、理念等）使學(xué)院治理制度執(zhí)行更具可能性和合理性。正式制度可以人為進(jìn)行制度安排，但是非正式制度則是一個(gè)內(nèi)生的漸進(jìn)過(guò)程。一般而言，制度創(chuàng)新的主體不外乎三種：個(gè)人、個(gè)人之間自愿組成的合作集團(tuán)以及政府機(jī)構(gòu)。學(xué)院治理結(jié)構(gòu)變遷歷程表明，我國(guó)主要是以國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)作為制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”。這是由我國(guó)高等教育的演變歷程以及國(guó)家政治體制的特殊性決定了我國(guó)高等教育改革不可能采取美國(guó)式的“自下而上”的改革模式。然而隨著市場(chǎng)因素對(duì)高等教育的影響逐漸加深以及大學(xué)治理參與主體的多樣化，我國(guó)在尋求高等教育發(fā)展時(shí)也不可能完全采取“自上而下”的政府和精英設(shè)計(jì)模式。因此，國(guó)家“自上而下”的宏觀調(diào)控與大學(xué)組織“自下而上”的自主創(chuàng)新相結(jié)合的制度創(chuàng)新路徑應(yīng)被提倡，也就是說(shuō)，要使制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”多元化。對(duì)于學(xué)院來(lái)講，學(xué)校層“自上而下”的宏觀調(diào)控與學(xué)院組織“自下而上”的自主創(chuàng)新相結(jié)合是學(xué)院制度供給的模式選擇。這就不僅要求學(xué)校層給予學(xué)院以治理實(shí)權(quán)，而且要求學(xué)院制度設(shè)計(jì)充分調(diào)動(dòng)基層教職工和受教育者的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)學(xué)院內(nèi)部治理制度供給主體多元化，形成基層組織的制度文化。正如有些學(xué)者所指出的，“制度供給要體現(xiàn)整體性思維，切忌強(qiáng)調(diào)主體性思維而忽視他者思維”[11]。也就是說(shuō)，制度設(shè)計(jì)過(guò)程應(yīng)當(dāng)尊重基層教職工群體以及受教育者的立場(chǎng)以及權(quán)利，促進(jìn)他們自我主體意識(shí)的構(gòu)建。同時(shí)，加強(qiáng)制度制定程序的信息公開，吸收多方意見(jiàn)，在形成基層組織制度制定文化和理念的同時(shí)，也保障制度供給的內(nèi)涵之全面性，避免學(xué)院內(nèi)部制度設(shè)計(jì)的非長(zhǎng)久性和片面性。