我國基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展改革政策分析

查吉德

隨著我國基礎教育普及程度的不斷提升，人民不再滿足于“有學上”，而是要“上好學”。面對教育需求側的變化，黨和政府適時調整教育戰(zhàn)略目標和發(fā)展思路，積極深化教育供給側結構性改革。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年) 》指出，到 2020 年我國教育要實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標為“提供更加豐富的優(yōu)質教育。教育質量整體提升，教育現(xiàn)代化水平明顯提高。優(yōu)質教育資源總量不斷擴大，更好滿足人民群眾接受高質量教育的需求”。黨的十九大報告提出要“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。圍繞此戰(zhàn)略目標，中央到地方均采取了許多措施以擴大優(yōu)質基礎教育資源供給，積極推進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展，努力辦人民滿意的教育。

一、基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的主要策略

（一）依托優(yōu)質教育機構組建辦學聯(lián)合體

依托優(yōu)質教育機構組建辦學聯(lián)合體是當前各地推進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的普遍做法。該策略旨在發(fā)揮優(yōu)質教育機構的品牌、理念、管理、教學、資源優(yōu)勢，輻射帶動聯(lián)合體學?？焖?、高質量發(fā)展。具體策略如下：

1.依托優(yōu)質教育機構組建教育集團，以優(yōu)質學校（機構）帶動薄弱地區(qū)（學校）高質量發(fā)展

廣州市以廣雅、執(zhí)信、二中、六中、廣大附中、鐵一中學等6所國家示范性高中和市教研院作為核心學校（單位），先后分兩批組建了廣東廣雅教育集團、執(zhí)信中學教育集團、廣州二中教育集團、廣州實驗教育集團、廣州六中教育集團、廣大附中教育集團和廣鐵一中教育集團，實現(xiàn)市屬優(yōu)質教育資源集團化辦學全覆蓋，使每個區(qū)至少有1個市屬教育集團在當?shù)剞k學。

2.發(fā)揮高等教育、科研院所的優(yōu)勢，推動當?shù)鼗A教育優(yōu)質均衡發(fā)展

近年來，北京市積極推進 26所高校支持56所中小學發(fā)展，21個教科研部門支持全市41所中小學發(fā)展，20家民辦教育機構支持105所學校學科教學，由此擴大優(yōu)質基礎教育資源供給；[1]上海市形成了華東師范大學、復旦大學、同濟大學、上海理工等附屬學校系列。[2]

3.發(fā)揮民辦教育機構辦學理念先進、辦學機制靈活、管理模式高效等優(yōu)勢，委托其管理公辦學校，以此推動受委托學校高質量發(fā)展

2005年上海市浦東新區(qū)將當?shù)氐墓k東溝中學委托給上海市成功教育管理咨詢中心管理，委托管理期限為4年。期間，學校的校長、書記由成功教育管理咨詢中心推薦，區(qū)社發(fā)局委托具有專業(yè)資質的社會評估機構對委托管理的總體方案、年度辦學績效進行評估，管理中心可從撥付的經(jīng)費中提取不超過7%的管理費。[3]2007 年，上海市教委將委托管理模式向郊區(qū)義務教育階段20 所相對薄弱學校推廣，并出臺《上海市教育委員會關于實施農(nóng)村義務教育學校委托管理工作的意見》對市教委、區(qū)教育局及支援學校（機構）的職責做了明確規(guī)定。[2]

4.支持或引入當?shù)鼗蛲獾孛Ｔ诒∪鯀^(qū)域舉辦分校，擴大優(yōu)質教育資源供給，推動區(qū)域間教育均衡發(fā)展

廣州市華南師范大學附屬中學、廣大附中、執(zhí)信中學等省屬、市屬示范性高中在番禺、花都等外圍城區(qū)舉辦分校。另外，廣州市還引入湖北黃崗中學、中國教育科學研究院等外地優(yōu)質教育資源來穗辦學。上海市于2008年啟動郊區(qū)學校建設工程，實驗性示范性高中紛紛加入到異地辦分校的行列中，“四大名校”（上海中學、華東師范大學第二附屬中學、上海交通大學附屬中學、復旦大學附屬中學）均開辦了分校。[2]

（二）推動優(yōu)質基礎教育資源要素的流動

推動優(yōu)質基礎教育資源要素流動是基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的又一大策略。通過制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新，推動優(yōu)質師資、教學資源流動、共享，進而提升薄弱學校的教育教學質量，促進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展。

1.統(tǒng)籌教師資源，實施校長、教師交流輪崗制度

2012 年，國務院《關于加強教師隊伍建設的意見》指出，要建立縣（區(qū)）域內義務教育階段教師交流輪崗機制來促進師資的均衡配置；2013年，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》將校長教師交流輪崗作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資均衡配置的重要舉措；2016年，國務院《關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》要求，城鎮(zhèn)學校和優(yōu)質學校教師每學年到鄉(xiāng)村學校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師所占比例不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。在國家政策的推動下，各地紛紛將開展教師校長交流輪崗作為促進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的重要舉措。如廣州市要求每一所義務教育學校的專任教師按照每批不低于本校專任教師總數(shù)5%的比例進行交流，其中市級骨干教師按照每批不低于本校骨干教師總數(shù)10%的比例進行交流，每年流動一批，每批流動期2年；校長實行異校任職，在同一所學校連續(xù)任職滿兩屆的，原則上交流到其他學校任職，副校長提拔為校長的，原則上有在兩所或以上學校任中層干部或副校長的經(jīng)歷，新提拔的副校長，原則上實行異校任職。[4]

2.利用現(xiàn)代信息技術，促進優(yōu)質教育資源共享

教育部發(fā)布的《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》指出，基礎教育開展教育信息化工作要“以促進義務教育均衡發(fā)展為重點”；2013 年，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，構建信息技術手段擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距；2017年教育部頒布的《關于數(shù)字教育資源公共服務體系建設與應用的指導意見》指出，數(shù)字教育資源公共服務是更好解決教育發(fā)展不平衡不充分問題的現(xiàn)實選擇?？梢?，“信息技術促進教育優(yōu)質均衡發(fā)展”已上升為國家政策議程。在此推動下，國家和地方政府推出了一系列“信息技術促進教育優(yōu)質均衡發(fā)展”的改革行動。國家層面，先后推出了“農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”“教學點數(shù)字教育資源全覆蓋”“國家基礎教育資源網(wǎng)”“全國教師教育網(wǎng)絡聯(lián)盟計劃”“國家教育資源公共服務平臺”“網(wǎng)絡學習空間人人通”等信息化項目。在地方，各地結合區(qū)域特點，推進區(qū)域教學資源庫建設，并利用現(xiàn)代信息技術促進優(yōu)質教育教學資源流動。[5]如廣東省2010年開展了“以信息化促進義務教育均衡發(fā)展實驗區(qū)”建設工作，“探索以信息化促進縣域范圍內義務教育均衡發(fā)展和整體提升的新思路”。[6]此外，一些非政府組織也在利用信息技術推動基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展。如友成基金會與人大附中和中小學聯(lián)盟網(wǎng)合作，將人大附中的課程以慕課的模式搬到18個中西部省的貧困縣中的130多所貧困鄉(xiāng)的中學里，上萬名貧困地區(qū)的學生可以直接聽人大附中的老師講課。[7]

（三）對薄弱區(qū)域或學校給予對口幫扶或政策性支持

除了推動教師校長交流輪崗，借助信息技術促進優(yōu)質教育教學資源共享之外，各地推動基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展更直接的措施就是對薄弱區(qū)域或學校給予對口幫扶或政策性支持。

1.優(yōu)質學校對口幫扶薄弱學校

廣東省2008年開始開展“千校扶千?！庇媱?，“在珠三角和大中城市組織1000所義務教育優(yōu)質學校，采用‘一對一’的形式，在學校管理、教育教學、教師業(yè)務能力等多方面對口幫扶1000所農(nóng)村學?！盵6]；廣州市2009年開始實施“百校扶百?！毙袆佑媱潱泄蔡暨x100所辦學水平較高的中小學對口幫扶100所城鎮(zhèn)薄弱學校和農(nóng)村學校，2012年又啟動了第二期“百校扶百?！毙袆佑媱?。[4]

2.對薄弱地區(qū)或學校給予政策支持

政策支持主要包括在教師隊伍建設、經(jīng)費投入、招生等方面給予特殊政策安排。如師資隊伍建設方面，2006年國家開始實施農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃，“特崗計劃”所需資金由中央和地方財政共同承擔，以中央財政為主；2012年國家又實施了“邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃”，計劃2013-2020年每年選派3萬名優(yōu)秀幼兒園、中小學（含普通高中）和中等職業(yè)學校教師到“三區(qū)”支教一年；[10]2015年，國務院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，采取拓展鄉(xiāng)村教師補充渠道、提高鄉(xiāng)村教師生活待遇、職稱（職務）評聘向鄉(xiāng)村學校傾斜、推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村學校流動、全面提升鄉(xiāng)村教師能力素質等具體措施，推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設，推動城鄉(xiāng)教育一體化，促進城鄉(xiāng)基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展。在經(jīng)費投入方面，國家明確要求各地在安排公用經(jīng)費時，重點向邊遠、民族、貧困地區(qū)傾斜，向艱苦、偏遠、高寒地區(qū)的薄弱學校傾斜，向規(guī)模較小學校和寄宿制學校傾斜，以保障各類學校正常運行需要。[10]招生方面，為促進義務教育均衡發(fā)展，我國部分省市實行“指標到校”政策，即將重點高中招生名額分配到區(qū)域內的所有初中，給每個初中的尖子生進入重點高中的機會。

二、基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展值得注意的問題

以上這些改革措施在一定程度上促進了基礎教育的優(yōu)質均衡發(fā)展，擴大了基礎教育優(yōu)質教育資源供給，緩解了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間發(fā)展不均衡問題，但在實踐中也暴露出一些值得注意的問題。

（一）對“優(yōu)質教育”的理解存在偏差

什么是優(yōu)質教育？對此問題的理解是推進基礎教育優(yōu)質發(fā)展的邏輯起點。受應試教育的影響，教育決策者、教育實踐者、家長及社會普遍以“升學率”作為基本尺度，誤將“優(yōu)質教育”等同于“高升學率教育”，甚至是“高重點升學率教育”，并以此來判定一所學校是不是優(yōu)質學校。如認為優(yōu)質初中就是畢業(yè)生考入示范性高中甚至區(qū)域頂級高中比率高的初中，優(yōu)質高中就是畢業(yè)生考取高水平大學、“985”大學比率高的高中。顯然，不論這類“優(yōu)質”學校如何擴充，只能有部分學生通過選拔性考試獲得升學、進入重點學校的機會。

（二）可能導致“千校一面”

集團化辦學、優(yōu)質學校（機構）幫扶或托管薄弱學校、辦分校，若不注重多元共生的體制機制創(chuàng)新，只是優(yōu)質學校單向輸出、薄弱學校被動學習照搬，片面追求升學率，則易導致教育生態(tài)的同質化，難以滿足人民多樣化的基礎教育需求。若此，雖有助于促進教育的形式公平，但卻難以促進教育的實質公平。其實，每個學生的智能結構不同、智能水平不同。這種以升學為導向的優(yōu)質教育，并沒有尊重學生的差異性，有相當一部分學生并沒有受到符合其認知特點、智能結構、智能水平的教育，其潛能、興趣沒有得到充分激發(fā)。對這些學生而言，他們并沒有受到真正適宜的教育，是一種實質不公平。

（三）可能導致新的教育不均衡

以升學為導向的優(yōu)質教育資源，包括附著其中的資源要素（如師資、生源等）顯然是稀缺資源。為此，優(yōu)質教育資源及其要素成為各地、各校競相角逐的重要資源。有些地方政府對優(yōu)質學校進駐給予土地、財政支持；對引進的高層次人才給予安家費、住房補貼、人才津貼等；對外地高分考生給予綠色就讀通道、高額獎學金等。優(yōu)質教育資源的競爭能力顯然與地方經(jīng)濟實力高度相關。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，資源競爭力越強，其獲得的優(yōu)質教育資源及其要素就越多。受經(jīng)濟發(fā)展水平影響，中西部優(yōu)質教育資源流向東部地區(qū)、二三線城市的優(yōu)質教育資源流向一線城市、農(nóng)村優(yōu)質教育資源流向城市。雖然近年來國家采取了一些措施控制這種局面，但受資源稀缺性影響，這種局面并沒有根本改變。另外，學區(qū)之間、校際之間也存在類似問題。一些經(jīng)濟條件好的家庭通過購買學位房逐步向優(yōu)質學位所在區(qū)域聚集，而有些學區(qū)則只能面向社會不利群體，學區(qū)與學區(qū)之間也因生源的差異而逐步走向不均衡。此外，受優(yōu)質學校擴增及品牌效應影響，一些原本辦學基礎較好的學校，因品牌缺乏競爭力，優(yōu)秀生源、教師等優(yōu)質資源要素不斷流失，逐步淪為新的薄弱學校。

（四）稀釋了原有的優(yōu)質教育資源

為了促進以升學為導向的優(yōu)質教育資源的均衡配置，各地紛紛推動優(yōu)資學校舉辦分校、委托管理薄弱學校、對口幫扶薄弱學校，但在其自身優(yōu)質資源要素沒有相應增加的情況下，這種政策在一定程度上稀釋了原本有限的優(yōu)質教育資源，存在“削峰填谷”的風險，甚至會導致平均主義、平庸主義。一方面，受編制總量控制影響，這些優(yōu)質學校的人員編制并沒有隨著其事業(yè)的拓展而相應增加，其領導干部、管理人員、優(yōu)秀教師不得不承擔更繁重的工作任務，在一定程度上影響了工作質量；另一方面，在短時期內，優(yōu)質學校自身的優(yōu)質資源總量并不會迅速增加，優(yōu)質教育資源（尤其是人力資源）不得不在各校區(qū)、委托管理學校、幫扶學校之間進行重新配置，這在一定程度上稀釋了母體學校的優(yōu)質教育資源。這類學校若不顧客觀條件不斷向外“擴張”，則可能會拉低其辦學質量、降低其品牌價值，甚至導致走向平庸。所以，政府不能讓這類學校承受其不可承受之重。

混凝土外加劑種類多、成分復雜，如何在保證混凝土質量的前提下正確使用混凝土外加劑，以達到改善混凝土某些性能的目的，是當前土建工程從業(yè)人員研究的重要課題之一。

三、基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的政策建議

教育改革必須堅持“價值引領”，樹立正確的教育理念，并以此引導教育輿論，做好頂層設計。當前基礎教育正在全面深化改革，并不斷推進優(yōu)質均衡發(fā)展，但也要注意以上這些問題。為此提出如下建議：

（一）樹立“適宜的”就是“優(yōu)質的”教育理念

什么是優(yōu)質教育？對此問題的正確理解是促進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的邏輯起點。實踐中，“我們過于看重‘解決問題的答案’而不是確定問題是什么”。[11]由此導致促進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的政策文本越來越繁榮，但實踐中似乎總是“按下葫蘆浮起瓢”，優(yōu)質均衡問題并沒有得到根本改變。為此，筆者認為：首先必須摒棄以升學率為尺度的優(yōu)質教育觀，樹立“適宜的”就是“優(yōu)質的”教育理念。聯(lián)合國教科文組織將教育定義為：“培養(yǎng)自由的人和創(chuàng)造思維，最大限度地挖掘每一個人的潛力。”[12]現(xiàn)代心理學研究發(fā)現(xiàn)，“潛能其實早已經(jīng)孕育在孩子們身上，到時間就會自然流露出來?！瞬攀亲约喊l(fā)展出來的，教育的目的是給他一個環(huán)境?！逃谋举|是為學生提供陽光和雨露?！盵13]可見，不論是從教育的規(guī)律來看，還是從學生身心發(fā)展規(guī)律而言，優(yōu)質的教育應該是一種適宜的教育。這種教育能切合學生的認知特點、身心發(fā)展規(guī)律，重視學生的個性和多樣性，能最大限度地激發(fā)學生的潛能，為其發(fā)展成才提供最適宜的土壤。2000多年前，孔子提出了因材施教、有教無類的思想，其本質就是提供適宜的教育。[14]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也明確提出，“尊重教育規(guī)律和學生身心發(fā)展規(guī)律，為每一個孩子提供適合的教育?！?/p>

（二）確?；窘逃卜站然?yōu)質化

在保障教育公平、促進教育均衡發(fā)展方面，政府應確保基本的教育公共服務均等化，并在此基礎上尊重差異，為每個學生提供適宜的教育。

1.確保教育“硬件”均等化、優(yōu)質化

各區(qū)（縣）、各學區(qū)、各校的教育基本條件、教育設施要標準化、均等化，確保每一個孩子都能享有同等優(yōu)質的教育設施?！秶医逃聵I(yè)十三五發(fā)展規(guī)劃》明確提出，“加快推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育學校建設標準統(tǒng)一、教師編制標準統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準定額統(tǒng)一、基本裝備配置標準統(tǒng)一”。統(tǒng)一標準的目的即在于確?；窘逃卜盏木然?。當然，各地可以結合自身實際，逐步提高標準，進而確保孩子們能享有更優(yōu)質的教育教學設施和服務。

2.確保教育“軟件”均等化、優(yōu)質化

3.優(yōu)化基礎教育資源布局，確保公共教育資源在各區(qū)（縣）、各學區(qū)間相對均衡配置

堅持價值引領、規(guī)劃先行、市區(qū)（縣）聯(lián)動、部門協(xié)同的工作思路。發(fā)揮市級政府在基礎教育改革發(fā)展方面的統(tǒng)籌力度，基于人口、經(jīng)濟社會發(fā)展需要、基礎教育需求等要素合理進行學校布局規(guī)劃，對財政薄弱區(qū)域加大財政轉移支付力度。

（三）推動基礎教育供給側結構性改革

在推動基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展方面，除了加強教育輿論引導，樹立正確的優(yōu)質觀，確?；窘逃卜站然?yōu)質化之外，還應切實推進教育供給側結構性改革，切實通過體制機制改革創(chuàng)新，推進基礎教育高質量發(fā)展。

1.由外延式發(fā)展向內涵式發(fā)展轉變

盡管通過集團化辦學、集群化辦學、學區(qū)化辦學等改革策略在短期內較好地推動了基礎教育的優(yōu)質均衡發(fā)展，但從長期來看，要實現(xiàn)基礎教育的高質量發(fā)展，必須夯實“基礎”。首先要加強基礎教育改革發(fā)展的基礎性研究，做好頂層設計，確?；A教育改革能堅持正確的價值引領、能切中真正的問題所在、能找到問題的根源、能有切實的改革舉措。另外，切實加強內涵建設，不論是教育集團、學區(qū)，還是學校，要提升質量，走向卓越，都必須練好基本功，抓基礎、抓內涵，其中包括辦學理念建構、治理結構改革、課程體系建設、教師隊伍建設、教學模式改革、教學質量保障體系建設、校園品牌文化培育等等。

2.由供給驅動向需求驅動發(fā)展模式轉變

在新時期，人民對教育的需求呈現(xiàn)多樣化特點，要辦好人民滿意的教育，則必須基于人們真實的、合理的、潛在的需求推進基礎教育供給側結構性改革，為每一個學生提供適宜的教育。這首先包括辦學體制多樣化。除了政府舉辦之外，應鼓勵社會力量、民間機構、企事業(yè)單位舉辦基礎教育，建立公辦教育與民辦教育，政府舉辦、民辦公助、社會力量舉辦并存，形成全納、公平、包容、可持續(xù)、高質量的基礎教育生態(tài)。其次，辦學特色多樣化。每所學校都能在區(qū)域基礎教育版圖中找到合適的生態(tài)位，一校一案，校校不一樣，每所學校都有自己鮮明的辦學特色，都能盡可能地為學生提供適宜的教育。再次，辦學類型多樣化。尊重學生的差異性和選擇性，推進普通高中分層分類改革。既有旨在培養(yǎng)拔尖人才的頂級高中，也有培養(yǎng)優(yōu)秀人才的示范高中；既有培養(yǎng)創(chuàng)新人才的科技高中，也有針對學生專長的特色高中（如美術高中、財經(jīng)高中等）；既有對接出國留學或滿足外籍人員子女學習的國際高中，也有兼顧升學與就業(yè)的綜合高中。最后，課程供給多樣化?；谂囵B(yǎng)21世紀學生核心素養(yǎng)建構多樣化、立體化的現(xiàn)代基礎教育課程體系。既有傳統(tǒng)的培養(yǎng)學生認知能力的學科課程，也有滿足學生個性發(fā)展的特色課程；既有培養(yǎng)學生社會素養(yǎng)的綜合德育課程，也有培養(yǎng)學生人文素養(yǎng)的通識課程；既有培養(yǎng)學生創(chuàng)新素養(yǎng)的科技創(chuàng)新課程，也有培養(yǎng)學生職業(yè)素養(yǎng)的職業(yè)類課程。

（四）采取因地制宜的多元改革策略

深化基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展改革的出發(fā)點在于解決基礎教育發(fā)展不平衡、不充分的問題，以滿足人民日益增長的對更高質量、更加多樣、更具特色的教育的需求。在實際中，各地基礎教育的發(fā)展水平不同、面臨的主要矛盾和問題也不盡相同。如有些地方是基礎條件不均衡；有些是條件均衡，質量不均衡；有些是教育質量相對均衡，但在滿足人民多樣化、特色化需求方面仍有差距；有些是校際間不均衡問題突出，有些是城鄉(xiāng)間不均衡問題突出，有些則是公辦、民辦學校間不均衡問題突出，有些則是兩種或三種不均衡問題同時存在。為此，改革必須從教育理性出發(fā)，因地制宜、因勢利導，尊重教育規(guī)律，有針對性的采取多元策略推進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展。同時，在通過集團化、學區(qū)化、集群化等方式推進基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展方面，要有系統(tǒng)的配套政策。